CHAPITRE IV

LES PROVINCES VIVANTES : PAYS d'ÉTATS.

Limites des pouvoirs selon leur ressort. — Autonomie absolue et unité absolue également cliiinériques. — Les groupements politiques existante.

— Pays libéraux, pays socialistes; ce qui les distingue : l'action du gouvernement et non sa /orme. — Socialistes 'purs et socialistes d'État.

— Unité provinciale, nationale, européenne.

Les États provinciaux au dix-septième siècle.—- Leur administration, aussi bien combinée que la nôtre. — Leur indépendance Bnancière; ses avantages. — Le droit de suffrage: il n'est ni général, ni identique; ses bases.

L'étude de Tancienne administration locale se complète par l'examen sommaire du rôle d'une autorité qui ne subsistait plus que dans un tiers de la France : celle des États provinciaux. Ce sont, en politique, des questions encore pendantes, encore agitées, que celles de la limite des pouvoirs selon leur nature (exécutif, législatif, judiciaire), et selon leur ressort (pouvoir central, pouvoirs locaux). Chacun convient que l'équilibre est ici affaire de mesure, mais c'est justement sur cette mesure que l'on ne s'entend pas.

De même que l'homme n'est parfaitement libre que s'il vit seul, et qu'il aliène une partie de son indépendance dès qu'il consent à vivre en société; ainsi, pour les territoires, l'unité c'est une sorte de servitude , l'autonomie c'est la liberté. Cependant, l'autonomie absolue, c'est une chimère insaisissable; ce n'est pas même l'émiettement féodal, puisque les seigneurs avaient entre eux du haut en

Goo

150 ADMINISTRATION PllOVINCIALE.

bas des rapports de dépendance et de suzeraineté; c'est à peine Fétat sauvage le plus primitif de peuplades vagaboa* dant au hasard du dësert, puisque, sitôt qu'elles se fixent, elles tendent à se grouper ou à se détruire.

Par contre, l'unité absolue, ce serait le genre humain formant une seule nation , comme il ne forme qu'une seule famille, les quatre parties dumondeayantmémes lois, payant mêmes impôts et obéissant à un seul homme, ou à une seule assemblée selon qu'on se les figure en monarchie ou en république. Il ne serait pas nécessaire pour cela que tou8 les hommes de la terre parlassent la même langue, puisqu'on voit dès à présent de tout petits États se composer de citoyens qui ne peuvent se comprendre que par interprètes. Supposons donc que cette folle et inoffensive utopie devienne demain une réalité, l'humanité pourrait être indifféremment très-heureuse ou très-malheureuse selon les institutions qu'elle se donnerait. Si le Roi ou la chambre des députés qui réglerait les destinées de cette planète consentait à ne s^occuper que des matières qui intéressent l'universalité des êtres, aussi bien en Italie qu'en Suède ou aux Indes, ou en Amérique : grandes voies de communication, répression des crimes, apaisement des querelles, etc., il remplirait un emploi fort bienfaisant, mais il ne ferait, en somme, que ce que fait ou tente de faire la diplomatie internationale, réunie chaque jour en conférence, tantôt ici et tantôt là. La besogne du gouvernement central de l'humanité serait ainsi celle d'un syndicat des ministères des affaires étrangères de toutes les nations du monde, avec cette différence que les décisions de ce syndicat, au lieu d'être à peu près fecultatives, comme sont les protocoles des congrès d'aujourdTiui pour les « hautes parties contractantes » , seraient obligatoires, comme les décrets d'un, souverain pour Tensemble des districts de son empire. On ne

supprimerait pas les guerres, puisqu'un ou plusieurs de ces districts, la province Allemagne, la province Atigleterre, ou Turquie, ou Chine, pourrait »e révolter contre les autres, comme la Germanie s'est révoltée jadis contre T Empire Romain, et dans les temps modernes le Portugal contre FEspagne, la Vendée contre l\ France, la Hongrie contre rAutriche, avec des succès divers; mais les lottes deviendraient plus rares et plus courtes... peut-être, chaque dissident isolé ayant à combattre l'armée humaine tout entière. On voit dé'jh réalisé, en partie du moins, ce qu'une pareille idée peut avoir de pratique, dans les alliances offensives À

et défensives conclues entre grands et puissants peuples de 4

notre continent. r\

Mais qu'on imagine au contraire l'univers centralisé, et .1

son gouvernement entrant dans le détail delà vie de chaque partie du monde, devenue simple province, de chaque pays réduit à l'importance d'un arrondissement, légiférant . *

sur toutes choses, d'après des principes excellents, nous ^

l'accordons, mais uniformes; les êtres qui vivent sur la sur- V

fece du globe seraient par là même victimes d'une insup- *<

portable tyrannie, parce qu'il est tout à fait impossible qu'un si prodigieux nombre d'hommes aient, sur tous les points, une opinion identique; et que par conséquent dans chaque question, quelle que soit la manière dont on la tranche, ^il y aurait toujours une fraction notable de l'humanité qui serait blessée dans ses croyances, ou ses idées, ou ses intérêts.

Si du domaine des rêves nous passons dans celui de la réalité, nous voyons que les individus civilisés ont formé entre eux des sociétés de grandeur et de forme différentes, dont l'aménagement intérieur est sans cesse dérangé par des révolutions intestines, dont les limites sont fréquemment déplacées par les guerres extérieures, mais qui peuvent se

ramener à deux types : pays libéraux, pays socialistes. Parmi les pays libéraux il y a des monarchies et des républiques, et de même parmi les pays socialistes; car Tëtiquelle ne signifie rien, pas plus que la longueur des frontières : il est de grandes nations libérales et de petits peuples socialistes. Ce qui importe, c'est le rôle que chaque pays assigne à son gouvernement, les fonctions dont il le charge, les bornes qu'il lui impose. Ce sont là les caractères auxquels on distingue les uns des autres. En monarchie ou république libérale, la règle est que, le droit individuel étant le premier de tous les biens, la jouissance doit en être conservée aux sujets ou aux citoyens, en tout ce qui n est pas absolument contraire à l'existence nationale. En monarchie ou en république socialiste, on a pour dogme fondamental que l'État, incarné dans son chef ou dans la majorité de ses citoyens, étant aussi supérieur à chacun de ses membres que le tout Test à la partie, possède seul tous les droits, que par suite il a tous les devoirs et principalement le devoir de faire prévaloir ses droits. La tendance naturelle d'une assemblée ou d'un homme investi d'un pouvoir étant d'en abuser, les pays socialistes, qu'ils soient républicains ou monarchiques, sont ainsi fatalement voués au despotisme, exercé par un prince sur ses sujets ou par une majorité sur une minorité ; et ce despotisme est d'autant plus lourd que ces pays sont plus enclins à dépouiller Tindividu au profit de la collectivité.

Un pays socialiste ne peut jamais être libéral lors même qu'il serait démocratique, parce que l'égalité dans Tobéissance, l'obéissance due par chaque citoyen à l'ensenoble de la communauté, n'est pas la liberté. Obéir à des millions d'égaux ou à un seul supérieur, n'est-ce pas toujours obéir?

Ce classement théorique des États selon leur constitution

n'a rien, cela va sans dire, d'immual)le. Une même nation passe successivement par des phases de lil)éralisme et de despotisme; il est des instants où les peuples |>rëférent un gouvernement absolu, qui est bon, à un gouvernement libéral, qui est mauvais; des instants où ils sont plus frappés des inconvénients de l'autorité que de ses avantages ; puisque Tautorité et la liberté ont Tune et Tautre leurs avantages et leurs inconvénients. Il n'y a non plus, dans l'apparence extérieure d'un organisme gouvernemental, rien qui révèle son caractère intime : tel paraît socialiste au premier abord parce qu'il est autoritaire, mais comme son despotisme ne s'exerce, en fait, que dans une sphère haute et restreinte, les gens qui vivent sous lui jouissent, dans la vie quotidienne, d'une assez grande dose de liberté. Tel semble au contraire libéral ù outrance, parce qu'il a pour fondement des maximes justes et douces, mais comme il a été imprégné de vieille date d'idées socialistes sur le rôle du pouvoir central, que ces idées sont devenues eu quelque sorte sa substance même, les maximes dont nous parlons restent à l'état décoratif, et il continue à vivre sous l'empire de mœurs politiques que ses lois n'osent répudier. Quoique le gouvernement de la Russie, par exemple, soit le plus autocratique de l'Europe, et que celui de la France passe pour le plus révolutionnaire, les provinces russes sont iuBniment plus indépendantes que les départements français, et il est vingt choses que peuvent faire librement les humbles sujets de là-bas et qui sont interdites aux électeurs-souverains d'ici.

Ainsi, plus on explore attentivement les institutions présentes ou passées des différents peuples, plus on voit que la somme de liberté dont ils jouissent ne tient pas tant à la forme des gouvernements qu'à leur action. Les meilleurs gouvernements ne sont pas ceux qui agissent le moins,

15* ADMI>MSTRAT10N PROVINCIALE.

commfi on Ta dit parfois à tort, mais ceux qui n'agissent que dans la limite de leurs attributions rationnelles et légi' times. Ce qu'aucun homme ne peut faire seul doit être fait par le premier groupement des individus, qui est la commune ; ce qu'aucune commune ne peut (aire seule doit être fait par le groupement des communes : province, département ou district quelconque. Enfin ce qu'aucune province ne peut faire seule doit être fait par l'État.

Aux yeux du socialiste pur, il n'y a ni familles, ni communes, ni provinces, ni États; tous les individus sont citoyens de l'humanité et doivent s'absorber en elle. Aux yeux du socialiste d'État, beaucoup moins insensé et comme tel beaucoup plus redoutable, la famille, la commime, la province n'ont d'existence légale qu'autant qu'il plaît à l'État de la reconnaître ou de la tolérer. L'État seul est quelque chose, les individus, isolés ou réunis en groupes de diverses tailles dans le sein de l'État, ne sont rien. Être Bourguignon ou Normand, et préférer la Bourgogne ou la Normandie à la France, c'est être factieux, rebelle et atteint du plus coupable égoïsme; être Français et préférer la France à TEurope, c'est être fidèle sujet et généreux patriote. Ainsi, plus de barrière à l'intérieur de l'État, plaine vaste et unie, mais une muraille haute et infranchissable autour des groupements politiques que l'on appelle des nations, tel est le but poursuivi depuis des siècles, et le résultat successivement atteint, chez nous comme dans presque tous les pays qui nous environnent, mais dont nous avons été les premiers modèles. Ce mouvement déconcentration ira-t-il plus loin? A près avoir détruit partout les autonomies provinciales au nom du principe des unités nationales, détruira-t-on ces autonomies nationales elles-mêmes, à peine achevées et déjà discutées par certains partis, au nom du principe de l'unité européenne? L'avenir

le sait; le passé a tu des révolutions aussi profondes et non moins singulières.

Il importait seulement, en cherchant à photographier la machine gouvernementale du temps de Louis XIII, et à nous rendre compte des transformations qu'elle subit, de ne pas nous laisser abuser sur les prétentions rivales des autorités en présence; de ne pas, par exemple, considérer comme sacro-sainte l'oeuvre centralisatrice du pouvoir royal, et comme odieuses et condamnables les tentatives de résistance des pouvoirs provinciaux. Si le seul but auquel on doit tendre est le bonheur du plus grand nombre d'individus, quel mode d'agglomération est le plus capable de le garantir? Les fédérations de petits États ou les grands États décentralisés sont-ils ou non plus libres, et partant plus heureux, qu'un peuple uniformisé, dans sa masse énorme?

Le Roi, nous l'avons dit, était aussi bien le roi du Dauphiné ou du Languedoc que celui des généralités de Tours ou d'Amiens. Le respect, l'affection pour le monarque — et toute bonne monarchie est un gouvernement d'affection autant qu'un gouvernement de raison — sont aussi grands dans les « pays d'États » que dans les « pays d'élections » . Si l'on essaye de connaître les opinions de la France, d'après ses votes en 1614, on la trouve partagée en trois fractions ; provinces dociles et conservatrices : Guyenne, Champagne, Dauphiné, Provence; provinces mixtes : Normandie, Languedoc, Bourgogne, Lyonnais; provinces opposantes et iï^mfc^ ; Orléanais, Bretagne, Ile-de-France, Picardie. Comme on le voit, les régions où la couronne éprouve le moins de résistance sont particulièrement celles où son rôle actif est le plus restreint. Et la Bretagne, ce pays d'État qui seul parait alors ne pas se plier à ses vues, qui, toujours remuant jusqu'à la veille de la Révolution, est le the'âtre de la révolte du pays timbré sous Louis XIV, des conspirations

ADMIÎSISTHATiON PROVINCIALE.

Pontcallec et Talhouët sous le Régent, de TafiFaire La Chalolais sous Louis XV, fut aussi le seul qui voulut, en face des violences révolutionnaires, défendre à main armée cette royauté, à laquelle il avait su maintes fois tenir tête. Qu'à la veille de 1789 les assemblées provinciales semblent, comme le pense Tocqueville, «impénétrables par leur antique constitution à Tesprit nouveau du temps», qu'elles «arrêtent la marche de la civilisation plutôt qu*elles n'y aident », le fait n'a rien d'impossible; mais, cent cinquante ans plus tôt, elles offrent le type d'une administration aussi bien combinée que la nôtre. Leur indépendance en fait de contributions était entière; le Roi ne savait même pas le chiffre des sommes recouvrées; il n'en était pas, du moins, informé officiellement. Les règles appliquées à Tassiette, à la discussion, à la levée, à la vérification de rimpôt sont parfaites : en Languedoc, assemblées de répartiteurs, consuls chargés de la collecte, syndics de diocèses élus k tour de rôle pour en surveiller la rentrée, et que la force de leur association met en mesure de « prendre le fait et cause » des communes rurales, contre les gentilshommes récalcitrants à l'acquittement de leur cote. Étendre un pareil régime à toute la France, c'eût été presque devancer d'un siècle et demi les réformes accomplies par FAssemblée constituante \

' M. Hesiri Martin écrit (Histoire de France, t. XIII, p. 57) : « En (lays d'États, les officiers municipaux faisaient contracter à leurs villes des emprunts sans proportion avec les ressources et les besoins. On peut juger à quelles conditions : ils étaient eux-mêmes les prêteurs!... » C'est là une grosse injustice; au contraire ces officiers municipaux y étaient le plus souvent de leur poche. M. H. Martin .s'est fait Téclio d'allégations intéressées du pouvoir central. Un édit d'octobre 1632 débute en disant : u Nos pauvres sujets de la province de Languedoc sont dans une extrême nécessité à cause des levées qui ont été faites sur eux, sans lettres patentes du lîoi, scellées de son grand sceau... » On a vu précédemment (dans notre t. II, Finances) que les pays où fonctionnaient ces « lettres patentes » se plaignaient constamment et très-fort, et que les autres s'op-

LES PROVÏ]NGES VIVAINTES : PAYS D'ETATS. 157

Au point de vue du droit de suffrage, qui n'était ni général ni- identique, le mode de recrutement des États provinciaux laissait incontestablement à désirer. En Provence, en Bourgogne, en Languedoc, toutes les villes n'envoyaient point de députés aux États; la Bretagne, au début du seizième siècle, n'admettait encore qu'une trentaine de cités à jouir du droit de vote. Les archives de Provence nous apprennent que plusieurs bourgs, jusque-là sans mandataires, sont peu à peu autorisés sous Louis XIII à se faire représenter. Des faits analogues ne se sont-ils pas produits, en Angleterre, pour la Chambre des communes? Les villes, quelle que fût leur population, avaient même nombre de députés les unes que les autres, comme les délégués sénatoriaux sous l'empire de la loi de 1875^ et comme les conseillers généraux qui représentent aujourd'hui des cantons trèsinégaux. Qu'importaient de semblables détails, susceptibles de perfectionnement, auprès de ce principe du self government, si largement mis en pratique par les assemblées locales!

Un des apôtres de Tabsolutisme, le conseiller d'État Le Bret, reconnaît formellement aux États provinciaux le pouvoir d'adresser des remontrances au souverain, « touchant les affaires particulières de tout le pays, et d'envoyer des députés pour les lui faire entendre * » . Qu'où ne s'arrête pas à la forme de ces requêtes, qu'on ne s'étonne ni de ce que les délégués de la noblesse et du tiers soient chapeau bas devant le monarque, tandis que le délégué du clergé

posaient énergiquement à rintroduction des proccdéâ de recouvrement que le « {îrand sceau » autorisait.

Les États de Provence annoncent, en 1606, que M. d*Oraison, premier consul d'Aix, MM. du Bar, de Pontevès et autres, « considérant le dénûment où se trouve la province, ont renoncé à réclamer les sommes considérables qu'ils avaient le droit d'exiger en vertu de lettres patentes « . Arch. dép. Buuches-du-Rhône, G. 10.

^ G. Lk Bi\et, Souveraineté du Boi, p. 646.

est couvert, nî de cette qualification de « suppliants » que se donnent les représentants — formule que le plus titré des gentilshommes emploie vis-à-vis du plus modeste siège judiciaire — et Ton y verra une nouvelle preuve de cette faculté d'interpellation respectueuse des sujets à leur prince qui s'exerça sans encombre jusqu'à Louis XIV.

États de Normandie : éligibilité, obligation de siéger. — Le cbiffre de la taille, objet principal des délibérations. — Les doléances du tiers, elles sont intentionnellement exagérées. — Demandes des États relatives à la publicité de leurs vœux. — Esprit d'autonomie dans la révolte des nu-pieds, — L'émeute pour la protection d'intérêts matériels.

États de Bretagne. — Leur pouvoir beaucoup plus étendu qu'en Normandie ; leurs procédés de travail. — « Commissions intermédiaires. » — La représentation de la noblesse est trop nombreuse. — Fidélité de la Bretagne sous les minorités de Louis XIII et Louis XIV. — Traitement favorable qu'elle reçoit de Richelieu, son gouverneur. — Changements qui s'opèrent vers 1670; le caractère des Etats se modifie.

Cette faculté avait-elle existé partout au moyen âge? Les pays d'élections ont-ils tenu jadis des assises que la jalousie des princes ait peu à peu supprimées? C'est une question assez obscure \ Les États provinciaux du Bas-Limousin se réunissent (1529) pour voter les fonds nécessaires à la rançon des fils de François !•', et l'on ne constate au dixseptième siècle aucune trace de représentation régulière dans cette province. Il est certain que l'opinion publique souhaitait l'établissement dans tout le royaume de semblables assemblées. Les États généraux de 1576 en formulèrent nettement le vœu. Cependant cinq grandes pro-

ï Voyez les travaux de M. Laferriàre, et les États provinciaux de la France sous Charles VII, parTuOMAS.

V Jj^^ia-; i

vinces : Bretagne, Lauguedoc, Provence, Daupliiné, Bour- v ;

gogoe, et deux petites : Navarre et Béarn, jouissent seules ^

d'une assez sérieuse indépendance au début du règne de Louis Xni. La contribution directe est chez elle exclusivement foncière {taille réelle) et ne fait point acception de personnes; la Normandie, bien que soumise à l'impôt sur le revenu [taille personnelle), possède aussi des États, mais leurs attributions sont beaucoup plus restreintes. ':/

11 ne parait pas, si Ton en juge par le petit nombre des votants, que les élections des députés fussent bien cbaudes. . -)

Dans le bailliage de Rouen, en 1613, cent quinze prêtres, quatorze nobles, cinquante-deux bourgeois sont seuls à y prendre part; trois ans après, il n'y a que quatre membres du clergé, vingt-quatre de la noblesse et quarante-quatre du Tiers à exercer, dans la môme circonscription, leur droit (

de suffrage. Le chiffre des votants variait ainsi fortement d'une session à l'autre*. Parmi les délégués du Tiers, porteurs du « cahier » , on remarque assez fréquemment des laboureurs*.

Chaque année, le Roi envoyait au gouverneur de Normandie les lettres closes destinées aux baillis de la province, pour la convocation des États; le gouverneur les leur adressait individuellement avec une lettre circulaire de sa main\ N'étaient éligibles, sauf de rares exceptions, que les individus « natifs et originaires » de la province; Télu devait se munir de son pouvoir ou procuration, sous peine de n'être

' En 1611, 89 prêtres, 5 nobles, 25 bourgeois dont les noms sont cités, et « plusieurs autres en grand nombre » . On ne constate, parmi les ecclésiastiques, ni abbés ni prieurs. L'ordre de la noblesse dans le même bailliage ne compte que 10 votants en 1618, 8 en 1623, 6 en 1620, et 2 en 1626. De Bëaurefaire, États de Normandie, I, 227; III, 19.

* Voyez notre tome I, p. 134. (États généraux.)

* Ils devaient inviter les « habitants du plat paya «» par Tentremise des sergenteries, « à envoyer quelqu'un des paroissiens pour assister à ladite élection, à peine de nullité d*icelle ».

160 ADMINISTRATION PROVINGIALK.

pas accueilli. Les officiers de la vicomte étaient tenus de le lui délivrer, sauf au député nommé à les poursuivre judiciairement, s'ils refusaient de le foire. Il fallait que ces procurations fussent conçues « en bonne forme, en termes amples et généraux »; porteur d'une procuration « dont la rédaction ne paraissait pas congruente » , le délégué risquait d'être repoussé ou ajourné par ses collègues. Il n'était loisible à aucun député de s'abstenir de siéger; le règlement là-dessus est assez sévère. Mais on pouvait se foire remplacer : le représentant de Pont-de-I' Arche, condamné par les États à seize livres d'amende pour n'avoir pas comparu, s'en fit décharger plus tard en alléguant que sa femme était malade et « qu'un sien ami, auquel il avait envoyé sa procuration, s'était trouvé absent». L'assemblée choisit annuellement son président — le plus souvent un membre des deux premiers ordres — chargé de présenter ensuite les cahiers en tête de la commission nommée à cet effet. Les États désignent aussi leur « procureur-syndic » , quelque avocat distingué du chef-lieu, auquel est alloué un traitement fixe, plus une gratification qu'on ne manque jamais de lui voter « sans qu'elle puisse tirer à conséquence » . La session ne coûte à la province que mille neuf cents livres, répnrties entre les députés pour les indemniser de leurs frais de séjour*. Le chiffre de la taille est toujours l'objet principal des délibérations; périodiquement, le marchandage recommençait; la Normandie, avons-nous dit précédemment^, a toujours beaucoup payé sous l'ancien régime, mais elle a toujours aussi beaucoup gémi. Le caractère de chaque peuple se reflète dans sa façon de traiter les affaires : •

ï De Heaurepaire, Cahiers des États de Normandie^ I, 168, 220, 250, 25^^ 544. La province donnait aussi des gages aux trois commissaires royaux.

s Voyez notre t. II, p. 205 et 233.

LES PROVINCES VIVANTES : PAYS D'ETATS. 16i

« Sire, disent les cahiers de 1617, vous demandez beaucoup, nous pouvons peu...; le bon pasteur doit tondre le troupeau, non Fécorcher ; prenez la laine, laissez la peau entière afin qu'elle renourrisse ce que vous pourrez retondre chaque an'. »

L'impartialité nous oblige à reconnaître que ces bons États normands poussent extrêmement au noir : sont-ils menacés de perdre dix sous ou d'être gênés en quelque chose, la plus petite soit-elle? L'année a-t-elle été trop sèche ou trop pluvieuse? C'est un furieux concert de plaintes. A les entendre, ils sont toujours ruinés ou à la veille de l'être; ils se peignent comme « sur le point de mendier leur pain... de ne pouvoir plus subsister...; si on les presse davantage, on ne tirera plus d'eux que des soupirs et des larmes... » , et efFeciivement ils ne lésinent pas là-dessus. Il faut donc faire la part de l'exagération.

A toute session, le clergé et la noblesse commencent par demander le maintien de leurs privilèges, dont ils remontrent le bien fondé ; le Tiers, lui, commence par se plaindre. En 1616, il dit : « Le tiers état est réduit à l'extréniiié, le désordre passé a mis sa misère au souverain degré... » En 1617, il débute : « Le tiers état est réduit à la pire condition qu'il ait jamais été... » En 1618 : « Le tiers ordre est tellement désolé, que l'on voit la terre jonchée de corps ahattus par une longue disette...» En 1620 : « Le tiers ordre se plaint d'une douleur d'autant plus juste, qu'il est le seul à porter le faix de toutes les charges et tributs.,. » Bien que toujours il ait protesté que les champs étaient inhabités, il affirme que, « cette année, la peste a fait mourir dans la province un million de personnes » . Doubles figures de rhé-

1 Dk Beaurepairb, ibid., I, 169^ 207. « Voilà, Sire, concluent-ils, un abrégé de la nécessité en laquelle vit votre peuple, qui roule incessamment sa pierre du baut en bas, sans jamais lui être donné une minute de repos. »