CHAPITRE PREMIER
LES ÉLECTIONS MUNICIPALFS.
! Variété des systèmes élrctoraiix et des constitutions municipales. — Ancien-
I neté et bizarrerie de quelques-unes. — Communes uibriincs et commu-
nautés rurales; nos communes actuelles sont-elles les filles des unes ou des autres? — Cette distinction va s'affaiblissant et disparaît politique-
I ment à la fin du dix-septième siècle.
I Conseils de ville; qualité des électeurs et des éligibles; modes de sélection, durée du mandat, titres des administrateurs selon les provinces de France. — Types divers; partout oligarchie libérale. — Lieux de vote, brigues des candidats. — Intervention régulière et irré{»ulière des seigneurs dans les élections. — Ingérence de TEtat; candidatures imposées par le pouvoir central; restriction et destruction de la liberté des choix.
C'est un spectacle infiniment varié, un vrai régal d'homme d'État, que Texamen de la législation municipale du d!xseptième siècle. Comme un auteur dramatique cherche dans le fatras énorme des pièces oubliées ou vieillies le germe obscur de situations nouvelles qui puissent être fécondées par son génie, ainsi Tarchitecte des constitutions présentes ou à venir peut trouver dans les mille combinaisons de gouvernement local, fruit de l'invention et de l'expérience de nos pères, une mine inépuisable de systèmes administratifs. Des sources de l'Escaut à celles de la Garonne,
de Fembouchure de la Somme à celle du Rhône, des centaines d'agglomérations humaines, selon leurs aspirations diverses, les bonnes ou mauvaises chances de leur destinée, leur caractère et la pente naturelle de leur esprit, les unes plus tôt, les autres plus tard, les unes pacifiquement, les autres par la guerre, s'étaient donné ou avaient conquis des lois.
Ces lois réglaient, prévoyaient, ordonnaient tout ce qui concernait la vie de chaque jour, la vie urbaine s'entend; seule vie commune; Thomme des champs — Thabitant du tt plat pays » — n'ayant avec ses voisins que des rapports courts et rares. On trouve dans ces chartes toutes les solutions aux difficultés que devaient faire naître Tentre-choquement quotidien d'appétits ardents à se satisfaire, tous les procédés que des gens qui se mettent en société emploient pour se faire une existence tolérable, voire avantageuse ou agréable si possible. Cette multiplicité de codes, aux origines fort dissemblables, subirent probablement bien des vicissitudes. Antérieurs pour la plupart à l'établissement ]de la féodalité, et par conséquent à la dynastie capétienne ellemême, ces gouvernements municipaux fonctionnaient librement — on en a plus d'une preuve — bien avant Voctroi des chartes concédées par les rois ou les grands vassaux. Ces chartes ne sont en général que des titres de confirma^ tion, qui donnent une forme nouvelle à des « communes» existant déjà en fait, en expliquent ou même en restreignent les privilèges*. Il est probable que l'on a pris, en bien des cas, des reconnaissances pour des créations, les gens du moyen âge aimant à rafraîchir de temps à autre la pro-
1 Témoin Touraai, dans le Nord, tout aussi indépendant avant rétablissement de la commune par Philippe-Auguste que dans la suite (abbé Ha- II4UER, les Paysans JC Alsace, 309) et, dans le Midi, plusieurs villes de Provence et Languedoc.
I^ES ÉLECTIONS MUNICIPALES. ti9
priété de leurs droits. Nombreuses sont les cités comme Saint-Malo qui, après s'être donne à la France (1387), fai* sait affirmer, à chaque avènement de souverain, « les franchises de la ville et celles de la seigneurie » .
Quant à la distinction généralement établie entre les c communes » et les a communautés » , les unes concédées, jurées et résultant d'une faveur, les autres existant de droit naturel; les unes, sortes de républiques indépendantes, assez analogues aux villes impériales de TAllemagne, ou du moins aux bourgs d'Angleterre; les autres soumises aux suzerains dans les domaines desquels elles étaient situées, elle avait, au dix-septième siècle, perdu grande partie de sa valeur. Il est bien vrai qu'on n'appelle cités municipales que celles qui jouissent d'une constitution et de lois particulières toujours « octroyées » ou supposées telles ; — en 1619, Louis XIII autorise ainsi par lettres patentes la création d'une municipalité à Port-Louis, en Bretagne; — il est également vrai que la base du droit communal ce sont les statuts de chaque ville, et que ces statuts, quelque bizarres qu'ils fussent parfois, subsistaient çà et là depuis des temps reculés dans leur intégrité ancienne ; Rodez, par exemple, capitale du Rouergue, est divisée en deux morceaux, la cité et le bourg, formant chacun une ville absolument distincte de l'autre ; l'évéque dominait sur la première, le comte était seigneur de la seconde, où se trouvait le siège de son fief. Chacune avait son administration propre, son hôtel de ville^ ses consuls, ses contributions, ses réunions publiques. Mais ces singularités devenaient rares. A mesure que le Roi ga« gnait du terrain, il voyait d'un moins bon oeil ces fortes individualités roturières -^ les communes ^« qu'il avait encouragées dans le principe, alors qu'elles déplaisaient aux seigneurs ses rivaux, mais qui désormais allaient le gêner lui-même, maintenant qu'il était le seigneur universel et que
t±ê ADXI5ISTRATI0II COMMUNALE.
les fiéodaax politiques araient dispara. Lfes « Jacqoes Boahomme • épars dans les cfaamps oo rassemblés aatoor de qaelqae clocher de TÎllage , ne Toyant plus an- dessus d*eox qa^an procureur fiscal nommé par lear suzerain, se trouTaient donc à peu près dans la situation des habitants des communes rurales d^il y a vingt ans, dont le maire était désigné par un pouvoir étranger*. La commune allait se rapetissant et la communauté grandissant ; le joug derenait ici plus léger et là plus lourd.
Comme presque toutes les paroisses urbaines jouissaient, sous Richelieu, en vertu d*un écrit antique on récent d'une organisation spéciale, tandis que dans les paroisses champêtres on s^en rapportait aux usages et traditions verbales — usages très-différents selon les provinces et, dans la même province, à quelques lieues de distance, puisque le subdélégué de rintendant de Guyenne envoyait, en 1765, aux principales localités de TAgenais un questionnaire dont les réponses étaient destinées à le renseigner « sur la forme d'administration des boui^s ' * ; — en ce temps-là « commune* est synonyme de ville, «communauté* est Téquivalent de village ; mais, toute proportion gardée entre Timportance, les ressources, les besoins, l'intensité de vie d'un chef-lieu de province et d^un humble hameau, il n'y a plus grande différence entre les libertés locales des uns et des autres. En 1625, les petites gens de la campagne, le dimanche, sous le porche de leur église, décident de leurs
1 Arcb. dép. d*Eure-et-Loir, B. 430; de la Loire-Inférieure, B. 1439. — Arch. comm. de Rodez; de Saint-Malo, GG« 7. — Rehauldon^ Die* tionnaire des fiefs (Municipalités).
* Arch. dép. de' Lot-etA^aronne (Villeneuve d'Agenais, AA. 2); des Landes, A. 127. Dans ce dernier département les paroisses (et par conséquent les communes, puisque la paroisse était division politique en même temps que religieuse) furent érigées, séparées ou modifiées par décrets des évèques, jusqu'à la fin du dix-huitième siècle.
LES ELECTIONS MUNICIPALES. tll
gros sous avec autant d'autorité que les hauts échevins et les majestueux capitouls disposent des sacs d'écus de leurs co£Fres, sous les lambris de leur palais municipal.
Que nos communes actuelles soient les filles des communes de Tancien régime ou, comme on l'a dit, celles des communautés d'habitants, la chose n'offre en soi, par conséquent, qu'un intérêt secondaire, puisque jusqu'à la Bn de la monarchie communautés et communes tendirent à se rapprocher sans cesse, et que même on pourrait prétendre avec vérité qu'à partir de l'érection en offices des emplois municipaux, sous Louis Xiy (1693) et de la mise aux enchèresdes mairies qui découla de cette tyrannique mesure, les communautés se trouvèrent plus libres en quelque sorte que les communes soi-disant privilégiées. Cependant, notre législation moderne en confiant à des conseils électifs la gestion des intérêts locaux se rapproche bien plus de Téchevinage restreint des villes d'autrefois, que des publiques assemblées rurales où les femmes elles-mêmes prenaient part.
Aucune règle fixe n'ayant présidé à l'institution des municipalités, il n'y en a pas dix qui se ressemblent : la qualité des électeurs et des éligibles, la forme des élections, la durée du mandat, le titre des administrateurs, l'étendue de leurs pouvoirs, la nature de leurs fonctions, tout cela change d'un lieu à l'autre selon les tendances particuUères de chaque population, et cette bigarrure est la liberté même. Faisonsle tour de la France. Au sortir de Paris, nous trouvons à Montargis un règlement approuvé par l'assemblée générale de la ville et homologué sur sa demande par le Parlemenl ' : les maire, échevins etleurconseil — qu'on appelle «les vingt électeurs» — dressent une liste de trois personnes pour la mairie et de six pourl'échevinage. Le lendemain, le peuple
* Arrêt du Parlement du 3 décembre 1628.
ttt ADMINISTRATION COMMUNALE.
choisit sur cette liste le maire et ses deux échevins. Ainsi le maireétait nommé au suffrage universel sur une liste de proposition des conseillers municipaux. Les vingt conseillers ou électeurs sont désignés eux aussi par Tensemble des citoyens; d'après un sectionnement nouveau , les cinq quartiers de la ville ont chacun quatre conseillers à élire dans leurs bureaux de vote, présidés par des officiers de justice. N'étaient éligibles que les magistrats, les anciens échevins ou a jurés d'église» (marguilliers), administrateurs des hospices, avocats; procureurs et marchands, a sans que les artisans puissent être nommés sauf les tanneurs » . L'exécutif communal n'a jamaisbienlongtempsà>îvre: Angers est gouverné par un maire annuel et vingt-quatre échevins; Nevers, dont les privilèges remontent à 1231, a vingtquatre conseillers élus chaque année, le 19 décembre « par les manants et habitants »• Moulins avait vu, en 1518, ses quatre consuls remplacés par un maire assisté de douze conseillers ; ce maire imposé était en général, dès la fin du seizième siècle, quelque fonctionnaire provincial. Les élus de Gusset (Allier), dit un arrêt du conseil, porteront le nom de consuls; ils seront assistés de huit conseillers, « nommés à la pluralité des voix, en assemblée générale v^ qui prêteront serment et pourront être maintenus six ans en charge.
Ailleurs, « les maitres-échevins » désignés « par les plus notables » de la cité, étaient renouvelables annuellement par moitié ^ A Cognac, au quinzième siècle, les bourgeois s'assemblaient avec le maire qu'ils élisaient tous les ans ; sous Louis XIII, aie corps de ville» s'y composait de douze
» Arrêt du conseil privé au 21 avril 1621. — Édit d*avril 1634. — Arch.comm. d'Angers,- de Moulins (Introd.), de Nevers, AA. 2, BB.2.— • Voir, sur les administrations municipales, le Cou^umter y enera/c/eFranctf) et Renauldou, Dict, des fiefs (au mot Commune),
ëcfaevins et douze conseillers institués, en 1507, par la régente Louise de Savoie, « à cause de la fidélité et générosité que les habitants firent paraître aux diverses occasions contre les ennemis de TÉtat» , selon la formule usitée. Ce corps de ville, humilié par les gouverneurs de la citadelle, chargé d'impôts et docile néanmoins aux volontés des pouvoirs supérieurs, ce corps de ville, sous Richelieu, respire encore. Plus tard, les élections cessent d'être directes, les citoyens donnent, par une procuration notariée, pouvoir à six d'entre eux de les représenter au scrutin ; et, à la fin du règne de Louis XIY, le beffroi sonne pour assembler une municipalité composée du maire perpétuel et de ses trois cousins. Angoulême, « quoique petit, dit-on, en 1643, est décoré de beaux droits; les douze ëchevins et les douze conseillers de la maison commune, qui demeurent fixes à perpétuité, sont nobles, eux et leurs des* cendants » ; Tun de ces échevins vend sa place 2,000 livres. A côté de l'aristocratie d' Angoulême, la démocratie de la Rochelle : ici siègent au conseil les cent pairs «qui ont fait serment à l'hôtel de ville » •
Le parlement communal de Bordeaux est plus nombreux encore : les a cent-trente » , comme on les nomme, assistent le maire et les six jurais ou gouverneurs qui administrent la capitale de la Guyenne. Le maire de Dax est un (];entilhomme, assisté d'un sous^maire et de deux jurats, l'un de robe longue, l'autre de robe courte. Jadis annuel, puis devenu inamovible sous François I", ce maire ne redevint électif que sous Louis XV. Un règlement de 1630 établit à Mont-de-Marsan trois jurats, un procureur-syndic et vingtsix conseillers nommés par soixante notables. Le sénéchal cle Marsan confirmait ces élections au nom du Roi ' .
' Arch.hist. de Saintongeet Aunis,^^ 86; VII, 326; XI, 162, 174. —
22V ADMIMSTRATIOm COMMUNALE.
Presque toutes les commnnaulés rurales, en Guyenne, sont régies par quatre ou six consuls; mais le recrutement de ces consuls difiFere fort d'une localité à Fautre : A Meilhan, ils sont élus par Izjurade, le 1*' jaurier de chaque année; à Duras, à Gontaud, la jurade, sorte de conseil de ville permanent qui compte de vingt-cinq k quarante membres, se borne à dresser une liste de huit candidats dont le seigneor tire les quatre consuls. A Puymirol, à Astafibrt, les consuls sortants choisissent eux-mêmes chaque année leurs successeurs soit parmi les jurats en eiercice depuis au moins un an, soit parmi les « habitants pririlégiés * , seuls capables d*étre appelés à ces fonctions. Sous le règne suÎTant le premier consul fut souvent nommé par lettres de cachet ; c'était à lui, lors même qu'il existait un « bailli d'honneur • qu'ap* partenait la direction effective des affiaires. A Mezin, qui avait six consuls, on n'en changeait annuellement que trois, et le quatrième consul de Tannée précédente passait de droit au premier rang \ Quant à lajurade, elle se complétait elle-même au fur et à mesure des vacances, et Ton invitait à prendre part à l'élection « une assemblée de gens capables et sans reproche » .
En Languedoc même variété, même sélection compliquée; toujours des mandats de courte durée, et jamais de rééligibilité immédiate, tels sont les principes qui dominent à peu près partout. Les capitouls de Toulouse présentent leurs successeurs, ils ont toute liberté là-dessus; il est toute-
Édit de février 1635 (Bordeaux). — Arch. dép. Landes (Saint-Sever, BB. l;Dax, BB. 1, BB. 10); E. 52.
1 Arcli. dép. Lot-eUGaronnR (Duras, BB. i et 2; Mezin, A A. 1; Astaffort, BB. f, CC. 5; Puymirol, BB. f ; Mas d'A{;enais, BB. 1; Gontand, BB. 1; Meilhan, BB. 1; Montcrabeau, BB. i). Ailleurs les deux consuls sortants soumettent k l'assemblée une liste de huit jurats, pour qu'elle choisisse quatre noms à proposer au seigneur qui nommera les deux consuls nouveaux.
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fois interdit aux capitouls-marcbands de se faire remplacer par aucun de leurs associés de commerce, parents ou alités ^ Les choix fiaits par eux étaient tenus secrets et remis r clos et scellés » au viguier. Le viguier, le sénéchal et le jugemage nommaient les personnes « de qualité requise » qui devaient, avec les membres du consulat et du conseil secret, concourir aux élections. Ces électeurs adjoints prenaient part quelquefois au gouvernement de la cité, ils jouissaient d'attributions consultatives. A Molières (Tarnet-Garonne) douze conseillers, d'accord avec « douze personnes parmi les plus qualifiées », élisent les consuls, qui ne peuvent faire aucun acte d'administration, sans Tavis de ces ving^t-quatre assistants, «sous peine de nullité et de responsabilité personnelle » . TiCS consuls devant représenter toutes les classes de la société, la moitié d'entre eux étaient nobles, tt pour le haut parage v , l'autre moitié, « pour le populaire » , marchands ou bourgeois. La population de Nimes est répartie en quatre échelles ou catégories, comme celle de la république de Salente, imaginée par Fénelon dans son Télémaque, La première comprend les gentilshommes et les avocats, la seconde les médecins, notaires, bourgeois et gros négociants, la troisième les procureurs, chirurgiens, apothicaires, marchands pajant moins de 100 livres d'impôt, enfin la quatrième les artisans et laboureurs qui, à tour de rôle, fournissent le dernier consul. Chacun est à cheval sur ses droits et sait les défendre. Le syndic des laboureurs attaque devant le parlement l'élection d'un cordonnier comme quatrième consul; il demande et obtient la cassation des délibérations communales qui dépossédaient les labou-
* La défense de nommer des parents est générale : en Guyenne, une élection est contestée parce que le consul élu est cousin {jermain par alliance de son électeur. La jurade, consultée, nomme un autre titulairtt. (^rch. dép. Lot-et-Garonne, Puymirol, BB. 1.)
