CHAPITRE IV

Recettes ordinaires : biens commanaux. — Ils sont nurement affermés; les habitants jouissent gratuitement en nature. — Rareté des affouages,

— L'ère d'appauvrissement des communes date de Louis XIII; responsabilité de rÉtat. — Emprunts et dettes se multiplient; situation financière très gênée sous la Fronde. — De diverses locations portant revena.

— Impôts indirects : octrois, leur emploi, grand nombre d'objets sur lesquels ils portent. — CbifFres modestes qu'ils atteignent. — Leur extrême variété; forme de leur perception. — Contributions communales directes ; comment elles sont établies.

Dépenses ordinaires et extraordinaires. — Rudgets de villes et communes rurales à diverses dates. — Comptabilité communale, receveurs municipaux, intendants de • deniers communs • • — Règlement et vérification des comptes.

Le budget qui nous occupe ici est surtout le budget des recettes ; en effet, comme tous ou presque tous les actes d^administration aboutissent à une dépense, nous serons naturellement amenés à jeter un coup d'œil sur les crédits affectés par les communes à Tédilité, à la police, à Tinstruction, à l'assistance , en traitant de ces branches diverses de l'activité locale. Tout au plus examinerons-nous dès à présent, dans leur ensemble, quelques types de ces bilans, urbains ou ruraux, pour comparer les charges et les profits du contribuable d'autrefois et d'aujourd'hui.

Il semble que la première ressource de la caisse municipale dût être le revenu de ces biens immenses — bois et pâtures — possédés par les communes; il n'en était rien cepetidant. Les habitants jouissaient en nature, les moeurs le voulaient ainsi, et la constitution de la propriété banale

ne permettait guère d'en user autrement. Car le droit de propriété, tel que nous l'entendons en ce siècle, est une nouveauté en France ; il n'est pas général encore dans toute l'Europe, et dans d'autres parties du monde il est totalement inconnu. Il suffira de dire, sans entrer dans des détails qui nous entraîneraient loin de notre sujet, que les esprits dits avancés, qui rêvent l'avènement du communisme en matière de propriété foncière, ne remarquent peut-être pas que nous en sortons, que la terre vient à peine d'être affranchie, par la révolution de 1789, du régime de la propriété collective, pour passer sous celui de la possession individuelle. Au dix-septième siècle, les vignes, les champs labourés, et encore pas tous, pouvaient être enclos par leurs maîtres, les prés, sauf quelques exceptions, ne le pouvaient pas. La récolte de foin appartenait au propriétaire, le regain lui appartenait rarement; en tout cas, pendant la moitié de l'année, la vaine pâture était de droit commun sur les prairies privées, tout le monde pouvait y conduire ses bestiaux. Il en était de même des bois, taillis où futaies, presque tous sujets à si grand nombre de servitudes et de banalités : glandée pour les porcs, chauffege pour les gens, pâturage pour les troupeaux, charpente pour les constructions, etc., que la propriété n'en était plus que nominale et honoraire, toute la jouissance étant pour les usagers.

Les communautés subissaient, comme tous les autres propriétaires, les inconvénients de ce système, pour les biens dont elles étaient titulaires ; elles les subissaient même davantage, et cela s'explique. Quand les droits de pacage, d'usage et autres, des habitants s'exerçaient sur les biens de TEglise, de la noblesse ou du Roi, ils avaient à compter avec les droits de nus propriétaires qui, si réduits qu'ils pussent être, n'en faisaient pas moins valoir certaines pre'-

Ht ADMINISTRATION COMMUNALE.

leiilîon^, n>n op[H>-aîeut pas moins certaîoes résistances. Ces ré^irUinces allèrent même toujours croissant, à mesure qoe le sol prit de la Taleor, et la fin da dix-haitième siècle notamment est pleine de procès sor ces matières. Mais lorsqo il s^a^ssait d^ane terre qui n*a¥ait diantre maître que cet être de raison, appelé la commane, dont les habitants étaient Tincamation rivante, il n^eùt été ni dans les goûls ni an pouroir d'aucun d^entre eux de restreindre, comme détenteurs du fonds, la jouissance qui lear appartenait comme usagers '. Attachée à ce conunanisme d*one portion du sol, si funeste à Tagriculture, mais évidemment ayantageux ans pautres gens, chaque paroisse entend ne pas admettre au partage le premier Tenu ; elle n*en laisse jouir que ses membres, ses membres titulaires, ayant droit de dté, « privilégiés » comme on dit. Chacune, à plus forte raison, repousse, frappe d^amende et confisque au besoin le bétail de ses voisins, « surpris en dépaissance • sur son territoire ; elle a ses « gardes-terre » , poUciers champêtres, pour dresser des procès-Terbaux, et s^ils ne suffisent pas, divers habitants vont coucher une on deux nuits dans les bois de la ville, « pour découvrir les larcins qui s*y font » . De ces bois, de ces champs, les municipalités fout et refont Farpentage général, à grands fiais, pour être sûrs qu^on ne les Yole pas, que le seigneur ne tente pas de les usurper,

I Beaacoop de cominanaax étaient tenus en fief da seigneur et ne pon- ▼aient être défrichés qu'avec son consentement. — Les droits d'usage sar les prés da seigneur étaient parfois limités à certains jonrs de Tannée; parfois ils n'étaient pas absolument gratuits, il fallait payer une redevance par feu ou par tête de bétail. Mais le chiffre de ces redevances, fixé au moyen âge d'une façon invariable, était devenu par la suite des temps si modique, qu'il équivalait à la gratuité. Pour trois, quatre ou cinq soas par mén.ige et par an, on jouissait de l'usage de taillis qui avaient des millier» d'hertares. — Arrêt du parlement du 7 septembre 1630. Arch. dép. l.ot-f t-Garonne. (Aslaff. rt, DB. 1); (Sainte-Colombe, RB. 1); Côte-d'Or, C. 2,79î).

(\e. « les appliquer à son profit » selon Texpression du code Michaud, ou que des particuliers ne cherchent pas à les cultiver par petits morceaux, puis à les enclore et à prescrire ainsi contre le commun. Toutes les administrations locales ne sont pas aussi conservatrices de leurs antiquités historiques que celle de Saint-Sever, où dans Fétat du mobilier dressé en 1620 figure encore « une enseigne de taffetas rouge avec les armoiries du roi Edouard », reste de la domination anglaise en Guyenne, mais, en fait de titres fonciers, elles mettent une attention extrême à ne rien laisser dépérir. La ville de Paris, pour dix toises de terrain concédées à Richelieu, lui faisait payer une rente de dix livres. Le prévôt des marchands eût voulu, dit-il, la rendre plus modique, « même qu'il n'y en eût point du tout » , mais les échevins s'y étaient opposés*.

Non-seulement la communauté rurale n'afferme pas ses biens à des tiers, mais elle fait très rarement payer aux habitants leur part de jouissance : Vajfouage est peu répandu ; d'autre part, en pays de taille réelle, il n'est pas d'usage de soumettre les communaux à Timpôt d'État. Tout paraît combiné pour favoriser l'usage en nature sans aucune charge. Cet usage est malheureusement fort peu réglé ; les campagnes sont rares où l'on aménage les bois, où Ton entretient les prés, ou chaque habitant est obligé, comme à Tartas et à Montfort, de planter tous les ans, en février deux chênes dans la forêt banale. Suivant une pente naturelle ce qui est à tout le monde n'est à personne, et personne ne gère aussi mal que « tout le monde », Chatouilleuse sur le fonds, insouciante sur le revenu, telle est Topi-

* Arclî. com. de Nîmes, FF. 5, MM. 10; d*A vallon, GG. 229.— ArcK. dpp. Landes (Saint-Sever, BR. 3); Haute-Garonne, R. 414; Lot-et-Garonne (Maa d'Agenais, BB. i, Sainte-Colombe, BB. 1). — Ordonn. de janvier 1629, art. 206. — Aff. Étrang., t. 782, f. 313.

nion publique à Tégard de ce genre de biens. Il fout, pour qu'elle s'émeuve et demande des poursuites^ que des magistrats municipaux soient coupables de malversations notoires, par exemple dans la destruction des futaies. Lies ordonnances royales sur le chapitre des eaux et forêts ne furent observées qu'à partir de Louis XIV, mais alors, comme il est arrivé en plus d'un point, elles le furent trop \ A dater aussi du règne de Louis XIII commence l'ère d'appauvrissement des communes : vers la fin du seizième siècle, chose curieuse, au milieu de tous ces troubles, beaucoup d'entre elles avaient acheté de la terre ; celles de Provence, seules, s'en étaient payé, jusqu'en 1620, pour une valeur de plus de quinze millions de livres, et la plupart de ces biens étaient nobles. On le voit par les droits de mutation et le chiffre de l'impôt sur les immeubles de mainmorte que villes ou communautés, après avoir lutté de leur mieux pour ne pas financer aux coffres du Roi, sont enfin contraintes de verser. Ce beau temps est fini ; nous entrons, avec la guerre de Trente ans, dans la période des emprunts et des dettes qu'on ne rembourse guère. Angers emprunte 40,000 livres à 92 habitants qui avancent la somme « pour lever les soldats réclamés par le Roi » ; un simple bourg de Beauce, Maintenon, s'engage pour 24,000 livres « afin de payer les taxes de Tannée 1640 ». Un autre bourg de Guyenne, Tartas, vend à un notaire des biens de la communauté pour faire face aux dépenses de logement du régiment du duc d'Enghien. Le passif de Nîmes monte à 10,400 livres en 1618, à 20,510 en 1627, en 1720 il était de 693,000 livres. Âvallon, qui au début du siècle ne devait

^ Arrêt du conseil du 10 juillet 1641. — Ârcli. dép. des Boucbes-du> Rhône, G. 166; Lot-et-Garonne (Puymirol, BB. 3, Francescas, FF. 1); Landes (Tartas, GG. 13). — Arch. com. d' Avallon, DD. 48; de Nîmes,

ce. 4.

nen, est redevable en 1660 de 152,000 livres à 63 créanciers. Heureusement pour les municipalités que les conditions des préteurs sont devenues moins onéreuses avec les progrès du crédit. Au quinzième siècle, quand le numéraire était introuvable, aussi bien chez les notables cifoyens que dansles caisses publiques, les communes devaient emprunter du vin ou de Phuile et se procurer des fonds par la vente de ces denrées; au seizième siècle les emprunts ne s'effectuaient que sur le pied de 8 pour 100 d'intérêt, au dix-septième ils descendent à 6 et quelquefois plus bas. L'affaire parait au premier abord assez bonne, lorsque l'emprunt est destiné au payement de quelqu'un de ces offices originaux et vexatoires, que TÉtat crée à profusion, avec Tespoir secret que les communes, pour n'en pas être embarrassées, s'en rendront elles-mêmes propriétaires. Pour 10,000 livres, qui lui en coûtent annuellement 625 d'intérêt, telle ville acquiert des brevets de fonctions nouvelles, dont les gages sont censés de 714 livres; elle aurait donc 89 livres par an de bénéfice si l'État payait les gages, mais il ne les paye pas et la commune, elle, est forcée de faire honneur 5 ses engagements. Encore n*y arrive-t-elle pas toujours, les extorsions royales se renouvelant sous mille formes, plus ingénieuses les unes que les autres; non seulement elle n'amortit jamais sa dette, comme autrefois, elle ne convoque plus ses créanciers à la mairie pour liquider peu à peu son arriéré, mais elle les redoute, elle est à la veille delà saisie et déjà sous le coup de la faillite; il faut que l'État à son tour lui vienne en aide *.

Paris a des dettes criardes; il ne peut contenter ses fournisseurs, marchands, entrepreneurs et autres, auxquels il est

> Arcb. com. d'Angers, BB. 56, 75; d'Avallon, BB. 44, CC 56; tle . Toulon, BB. 42; de Nevers, CC. 288; de Nîmes, NN. 8 et 10. — Arch. dép. d'Eure-et-Loir, B. 394; des Landes (Tartas, GG. 13).

redevable de 180,000 livres; le gouvernement a mis la main sur « la meilleure part du produit de son octroi », de notables portions de son domaine sont au moment d'être vendues par autorité de justice, — car en ce temps-là on saisissait le revenu d'une ville comme celui d'un particulier. — Pour comble d'humiliation, la capitale, qui devait déjà 500,000 livres, voulut en emprunter 100,000 autres et ne les trouva pas. En quelques districts du Midi, on avait décidé, pour sortir radicalement mais honnêtement de cette situation critique, d'affecter au payement des dettes le cinquième de toutes les récoltes, ou d'amortir de l pour 100 par an au moyen d'un impôt additionnel à la taille. Le conseil d'État s'y opposa bien vite, il craignit de compromettre ses propres rentrées, et se contenta d'accorder aux communes obérées, à commencer par le chef-lieu du royaume, des « lettres de surséance » ; on ne paya ni le capital ni les arrérages. D'année en année on en remit l'acquittement : des provinces entières, le Dauphiné, la Guyenne, obtinrent de pareils délais, renouvelés au moyen de subterfuges puérils. « Il fallait, disait-on, que les dettes fussent reconnues et vérifiées au conseil » , où Ton se gardait de rien vérifier. Le Roi alla jusqu'à remettre, de son autorité privée, une année d'intérêt aux communes de Provence, et ne mit à ce cadeau qu'il leur faisait du bien d'aulrui qu'une condition : celle de lui donner à lui-même la moitié de celte somme qu'il les dispensait de payer à leurs prêteurs *.

Mais comme cet état de choses ne pouvait se prolonger indéfiniment, beaucoup de communautés durent se résoudre, pour alléger leur situation, à vendre des biens et

ï Arch. Guerre, XLIX, CGXL, GCXLII. — Arrêts du conseil d'Etat de mars 1635 (Dauphiné); du il mai 1641 (Paris). — Lettres patentes de septembre 1636. — Arch. dép. Somme, B. 21; Haute-Garonne, C.8St3, 2,203.

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LE BUDGET COMMUNAL. t83

des pâturages. En théorie, Taliénation de ces biens comportait des formalités compliquées : les lettres patentes devaient être entérinées au parlement, Tentérinement devait être précédé d'une Visitation, la Visitation d'une «information de commodité ou incommodité » — notre enquête actuelle de commodo; — enfin l'adjudication était fiaite devant un juge royal. En pratique, on ne se tourmentait pas autant; lorsqu'une assemblée générale décidait la vente, elle se faisait sans aucun contrôle, au meilleur prix possible. Le gouvernement le constate et s'en plaint; les paroisses où les choses se passent ainsi» sont tellement ruinées, que la plus grande partie est déserte, et les habitants qui y restent réduits en eitréme pauvreté » . Mais le pouvoir central était mal venu à se plaindre. Les taxes énormes mises par lui sur les biens communaux, — biens domaniaux, disait le conseil d'État,

— par exemple sous le fallacieux prétexte a de les confirmer dans leur privilèges d'être inaliénables » , avaient eu précisément pour résultat de mettre les paroisses dans la nécessité de les aliéner, «pour payer lesdites taxes»; ce qui, disent les trésoriers de France, à Paris, cause un grand préjudice à beaucoup de localités qui ne subsistaient que grâce au bétail qu'elles pouvaient nourrir dans ces pâtures *. En Provence, quatre-vingts communautés, à Tavénement de Louis XIV, venaient d'être « déclarées impuissantes » et admises à désintéresser leurs créanciers en leur cédant tout ou partie de ces domaines qu'elles avaient précédemment

' Remontrances des présidents et trésoriers de France (Bib. nat., fonds Joly de Fleury). — Arch. Guerre, XXVI, 86. — Arrêts du conseil d'État, 26 octobre 1623 et 25 mars 1639. — Arrêt du parlement du 17 mai 1632. — Arcb. dép. Isère, B. 3,113, 3,200; Drôme, E. 5,365.

— Babbau, Village sous Vancien régime^ 355. — Si les créanciers d'une commune y étaient en même temps contribuables, ils pouvaient compenser leur créance par leur cote. — Dans le Midi, les dettes contractées par les catholiques et par les protestants étaient exclusivement à la charge des uns oH des autres.

acquis., On dut créer un tribunal extraordinaire pour juger les différends de ces communes avec « la multitude de leurs créanciers » que la correspondance administrative nous représente comme « fort échauffés et fort remuants » . Sourdis écrit assez naïvement à de Noyers que, par le transfert de ces fonds, «les paroisses ne seront pas plus pauvres, les terres changeront seulement de mains » • Un état de 1670 évalue la valeur des communaux ainsi abandonnés à onze millions et demi de livres» et le règlement de cette affaire dura jusqu'au milieu du dix-huitième siècle '.

La caisse municipale tirait un revenu plus effectif des locations de places dans les halles et marchés, des droits de poissonnerie, de pesage des denrées ou de jaugeage des futailles, de Tenlèvement des fumiers, du geôlage de la prison, — adjugé 600 livres à Périgueux, — des amendes de police ou des lettres de bourgeoisie. Langres perçoit une taxe sur les nouveaux mariés, qui varie de 1 à 18 livres par tête ; ces droits et épousailles sont employés au payement de la sage-femme des pauvres. Sahune, en Dauphiné, établit avec approbation du parlement (1652) une hôtellerie communale, monopole, bien entendu, qu'elle afferme à un particulier*. Mais le principal article de recettes, ce sont les octrois, tout différents alors de ce que nous les voyons aujourd'hui.

L'octroi est, dans notre république, un impôt local trèsdiversement jugé. Il compte un petit nombre de détracteurs passionnés et un grand nombre de partisans sans enthousiasme; ses détracteurs sont généralement des théoriciens

ï Arch. dép. Boaclies-dii-llhône, C. 578, 580, 587. — Correspond, de SoDROis, I, 537. — CàBiSse, Parlement de Provence, I, 416.

« Arch. dép. d'Eure-et-Loir, B. 3,196, 3,198; de la Dordogne^B. 134; de risère, B. 2,424; de la Drôme, £. 5,216. — Arch. com. de Nîmes, KR.; de Langres, 468.

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LE |UDGET COMMUNAL. 285

politiques et ses partisans des financiers pratiques, qui ne le considèrent pas comme un impôt parfait, — Fimpôt parfait n'a pas encore ëtë mis en recouvrement, — mais comme un impôt meilleur que d'autres \ Le contribuable paye et payera toujours plus volontiers la tnxe qui grève ses dé^ penses que celle qui Frappe ses recettes; il est moins touché de sentir augmenter les premières que de voir diminuer les secondes. C'est ce sentiment qui explique comment les octrois, abolis en 1790 par la Constituante, sont ressuscites d'eux-mêmes, dix ans après, par la libre volonté des assemblées communales, comment ils sont encore maintenus par ces mêmes assemblées, — issues d'un suffrage incontestablement populaire — bien qu'elles aient le droit de les supprimer du jour au lendemain par un simple vote. Aucune base sérieuse d'évaluation ne nous permet de comparer les octrois actuels ni pour le nombre, ni pour le rendement, ni pour les tarifs, aux taxes correspondantes dans la première moitié du dix-septième siècle. Il suffit d'ouvrir la statistique contemporaine pour apercevoir les différences profondes qui existent à cet égard, en 1889, entre les diverses régions de la France. Les 1,526 localités qui perçoivent des droits sur les marchandises introduites dans leur enceinte sont fort inégalement réparties dans nos quatre-vingt-sept départements : le Finistère compte 181 octrois, la Lozère n'en compte que 2; il y en a 55 dans les Bouches-du-Rhône, 46 dans le Lot-et-Garonne et seulement 3 dans le Doubs et le Cher, 4 dans l'Isère ou dans la Meuse. Question de préférences et de traditions locales; ces dissemblances sont le résultat en même temps que la preuve de la liberté. Tout indique qu'il en était de même il y a deux cent cinquante ans; mais, d'une manière générale, nous croyons que le

' Voyez notre étude sur Les octrois en France et à l'étranger, Paris, Guillaumin, 1881.

286 ADMINISTRATION COMlVJpNALE.

nombre des octrois n'a pas dû s'accroître. On en demeure convaincu en voyant figurer sur les listes, d'ailleurs fort incomplètes, de ce temps les noms de* bourgs de très minime importance, dont plusieurs ont renonce depuis à ce genre d'impositions. Il n'en est pas de même du produity ici on remarque une hausse incroyable : l'octroi de Lyon rapportait, vers 1630, 70,000 livres (valant 420,000 francs), il en rapporte aujourd'hui près de 9 millions. Paris ne figure sur un état de cette époque que pour 60,000 livres (360,000 francs) et son octroi atteint l'année dernière 142 millions. Nos octrois de 1888 valent quelque 230 millions; un recensement fait sous Louis XIII, assez grossièrement du reste, puisqu'il n'indique que 226 « villes de l'octroi » et qu'il ne fournit de chiffres que po'ir 149 d'entre elles, donne pour ces 149 cités la somme de 700,000 livres seulement (4,200,000 francs), qui, en la supposant inférieure de moitié au produit réel de l'ensemble, ne correspondrait encore qu'à 8 ou 9 millions de francs environ. Cette formidable distance entre 1630 et 1889 paraîtra moins singulière, si Ton songe que la valeur totale des octrois a quadruplé en moins de cinquante ans dans notre siècle : 54 millions en 1831 contre 214 millions en 1875, et que Toctroi de Paris, en quatre-vingts ans, a sauté de 10 millions à 140*. La progression est elle-même très marquée dès le règne de Louis XIII : la pancarte (octroi) de Nevers rapporte 5,000 livres en 1605 et 8,500 en 1624; le commun de Bourg vaut 1,000 livres en 1603, 3,000 en 1620, 4,500 en 1646 •. Bien que la perception de ces impôts ne pût être auto-

* Voyez à l'Appendice : Les octrois municipaux sous Louis XIU. — Mss. fr., 18^510, f. 140 et s. (Bib. nat.) — A. de Boislisle, Contrôle général des finances, pour les chiffres de 1690. — Aff. Étrang., t. 795, f. 187. — Arch. corn., Sens, GG. 19. — Arch. dép. Gôte-d'Or, G. 2,093 et suiv. — Arch. Guerre, LXXI, 202.

* La « courte-pin le » d' A vallon rapporte 3,000 livres en 1614, et

-' .• « .T-^. V r?.T JJT^- '-^

risée que par le Roi, le principe souffrait, comme tous ceux v

d'alors, de larges exceptions dans Tapplication. Les com- d

munes de Béarn et Navarre établissent des octrois sur le vin ^i

avec la seule approbation de la chambre des comptes de i

Pau; plusieurs juridictions de Guyenne, en vertu de privi- ^|

léges du quatorzième siècle, taxaient librement les grains ^^^|

et les liquides introduits sur leur territoire; des commu- -'^1

nautés de Bretagne en usaient de même avec les boissons ^,

vendues au détail, et les États de Provence émettent uti voeu énergique (1630) pour faire respecter le pouvoir donné aux municipalités par les anciens comtes, de « frapper de -^

droits les denrées quelconques nonobstant toute ordonnance J,

royale » . Il n'est pas jusqu'à Paris où l'échevinage ne pré- '^

tende, malgré les arrêts du parlement, décréter au profit de ^i

la ville le recouvrement de contributions nouvelles siir le ^!

bois, sur le foin, sur la chaux. Pourtant la plupart de ces ;^

« octroys » , qui devaient Texistence — leur nom le prouve ^

— à un acte de la puissance publique, n'étaient concédés .^

que pour une durée de trois, cinq, dix ans ; on les renouvelle ^^

par lettres patentes de règne en règne et d'âge en âge; ]

beaucoup, au moment de la révolution, étaient vieux de ^^

quatre ou cinq siècles \ Une fois créées, les administrations locales sont maîtresses d'employer tous moyens de les faire produire le plus possible; nulle autorité supérieure ne doit s'immiscer dans la gestion. En général, l'octroi est affermé; mais, ici, les syndics doivent jurer en entrant en charge « de ne jamais consentir à aucune diminution » ; là, l'impôt sur la viande est adjugé à celui qui s'engage à la vendre en dé- -

4,000 en 1626. — Arch. com. Nevers, CG. 165; Bourg, BB. 80, CG. 9, U, 24; d'Avallon, CG. 220. — Arcb. dép. Cher, B. 3,647.

* Arrêt du parlement, 7 août 1634. — Arcb. dép. Isère, B. 2,342; Loire-Inférieure, B. 1,339; Lot-et-Garonne(Villeneuved*Agenais, A A. 1); Basses- Pyrénées, B. 355; Bouches-du-Rhône, G. 16, 587. — Arch. com. Nevers, CG. 353.

tail au plus bas prix; ailleurs, la commune se fiait boucher, achète les bestiaux et les revend '.

C'est sous le rapport des tarifs que les octrois de jadis étaient critiquables : de nos jours, en matière d*imp6t indirect, rÉtat et les communes ont leur domaine à peu près distinct, ce qui est impose par Tun ne saurait Pétre par les autres; sauf le yin et Teau-de-vie, aucune marchandise ne peut être à la fois Tobjet de taxes générales et locales. De plus un tarif, gradué d'après le chiffre de la population, laisse les municipalités se mouvoir dans d'assez honnêtes limites sans leur permettre de les dépasser, de s'isoler à certains égards du reste du pays par des droits prohibitifs ou simplement ultra-protecteurs. Ce tarif établit en même temps une uniformité relative entre des localités de même importance; enfin l'État contemporain ne tolère pour ainsi dire jamais, — il n'y en a d'exemple qu'à Marseille, — de droits sur la farine ou le pain. Au dix-septième siècle au contraire, l'octroi consiste souvent en un droit additionnel à la vente du sel, déjà si lourdement grevé ', ou sur le prix du pain, déjà si cher, et ce droit s'élève jusqu'à 12 et 15 pour 100 de la valeur. Le vin, sujet aux aides du Trésor, est presque partout soumis à une tate proportionnelle du huitième de la valeur qui se combine avec des impôts fixes, à la contenance (sur le poinçon, le muid, le tonneau, Ycunée, le barrai), et avec des droits de détail sur le pot et le for qui arrivent à doubler les prix. Les octrois sont minimes sur les bières et les cidres, ils sont élevés sur la viande : 6 livres par tête de bœuf à Rouen, c'est-à-dire le sixième du prix de l'animal. Grande variété d'ailleurs; pour un tonneau de vin, l'entrée est de 13 sous à Nevers, de 9 livres à Rouen,

* Arrêt da conseil, 18 septembre 1625. — Arch. coin. Boarg, 66.80; Toulon, GG. 480.

* Voyez t. II, p. 274, Les gabelles.

de 18 livres à Saint-Mulo; à Hennebont, le droit de détail est d'un sou par pot; à Saintes, d'une obole seulement; à Abbeville, de 10 sous par muid, ce qui fait moins encore. Il en est ainsi pour tous les objets. A cela s'ajoutent les péages, les droits de sortie par les ports, un prélèvement sur le gain des navires de pèche. On prenait ce qu'on pouvait et où Ton pouvait \ Il suffit, pour apprécier Télat matériel d'il y a deux siècles comparé à celui d'aujourd'hui et les progrès réalisés dans le bien-être de notre nation, de ce simple constat : les deux grosses colonnes de nos contributions indirectes sont des taxes sur le superflu : tabacs et alcools, et les fondements des aides et des octrois anciens étaient des taxes sur le nécessaire : sel et blé.

Ces octrois qui les faisaient vivre, les communes en furent pourtant dépouillées par l'Etat durant la crise financière qui commence au milieu du ministère de Richelieu pour se terminer à la fin de celui de Mazarin. Dès 1624, un « donneur d'avis » proposait de s'approprier le tiers de ces receltes locales, et le premier ministre [laraît approuver assez cette idée; quinze ans plus tard, le trésor s'en appropria la totalité : a Toutes les villes où nous avons passé, écrit Richelieu à messieurs du- Conseil (1639), sont au désespoir d'être privées de leurs deniers d'octroi et d'être contraintes d'abandonner tout ce qui peut aider à leur conservation. Je ne condamne pas ce qu'on a fait, puisque la nécessité y a obligé; mais j'ose dire que c'est chose tout à fait nécessaire, non-

' Correspondance de Sodrdis, III, 190. — Arch. dép, Morbihan, E. sup, 150; Lande» (Capbreton, BB. 2; Dax, CG. 2); Haute-Garonne, B. 310; D.ùine, E. 4,757, 5,298; Somme, B. 628. — Arch. corn. Moulins, 223; Saint-Malô, CG.â; Nevers, BB. 23, GC. 353, FF. 8; A vallon, GG. 35. — Déclaration du 27 décembre 1625. — Lettres patentes du 13 novembre 1637 (Paris), de février 1640 (Rouen). — Arrêt de la cour de3 Aides de Rouen du 22 mars 1629.— Arch. Guerre, LXII, 462. — Plumitif de la Chambre des comptes, P. 2,756, f. 371. — Société antiq. Normandie, 1866, p. 437.

seulement de leur en donner d'autres^ mais de Télablir la réputation du conseil, aux paroles duquel elles ajoutent peu de foi. » Vingt-cinq ans se passèrent avant que Golbert se trouvât en mesure de restituer aux caisses communales un peu moins de la moitié de ces ressources qui leur étaient, dans le principe, exclusivement destinées \

S'il fallait une preuve de la préférence évidente que l'opinion publique donnait aux impôts indirects, quelque forme qu'ils revêtissent, sur la taille qui grevait immédiatement le revenu, on la trouverait dans ces fréquentes substitutions, que les villes sollicitaient ou opéraient, d'une portion de h contribution directe en droits de consommation et même de circulation. Paris même, plutôt que de lever sur ses habitants une taxe de pavage, établit un tarif de « barrage et de chaussée » , modeste il est vrai, mais qui joint à tant d'autres dont les environs de la capitale étaient hérissés, n'en constituait pas moins une gène pour le commerce*. On a vu déjà au cours de cet ouvrage, par l'espèce d'autopsie que nous avons tentée des finances de l'État, combien l'impôt direct avait grossi de 1610 a 1645; en pénétrant dans l'intimité des caisses locales, on vérifie le détail de ce que l'on a constaté en gros. 11 serait oiseux d'y revenir : telle ville (Mont-de-Marsan) dont Y allivrement est de 223,000 écus en 1624, en paye 337 en 1654 et seulement 322,000 en 1670. La hausse ailleurs est bien plus sensible; le « denier » pris pour base de la répartition est, à Rodez, de 91ivres en 1603, de 16 livres en 1614, de 30 livres en 1636, de 36 livres en 1643, de 28 livres en 1657, de 20 en 1665.

> Lettres et papiers d'État^ VI, 99, 496; VU, 540.

3 (Rail {général, 21 août 1638.) Un sou par charrette de matériaux, 2 sous par cochej 33 sous par chaque cent de bœufs, 12 livres par cent chevaux venant d'Allemagne, elc. — Arrêt du conseil d'État, 21 juin 1642 (Dieppe). — ArcU. com. Sens, A A. 1, CG. 16.

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« Un g[rand nombre de maisons, disent les registres municipaux en 1638, sont abandonnées par les propriétaires qui ne peuvent payer les tailles et autres charges, si grandes que le louage des maisons et le revenu du fonds ne peuvent suffire pour acquitter le quart des impositions du Roi. » Quelle que soit l'exagération probable de ces plaintes, on ne peut nier qu'elles n'aient eu un trop réel fondement. La période la plus douloureuse, — les cotes d'un certain nombre de communes que nous avons sous les yeux nous l'apprennent, — commence aux dernières années du ministère de Richelieu et va jusqu'iaux traités de Westphalie et jusqu'à la Fronde. La question d'argent joua son rôle dans cette révolution étranglée, comme en tant d'autres; cependant les avis, les projets du temps de Mazarin sont marqués au coin d'un esprit plus pratique, moins vexateur que ceux de Richelieu. Les édits du toisé et des cheminées, tant décriés alors, étaient assez raisonnables puisqu'ils correspondent l'un à notre impôt foncier, l'autre à notre impôt des portes et fenêtres. Il y avait là de vraies idées, une meilleure connaissance de l'assiette fiscale. Le malheur de cette régence d'Anne d'Autriche, ce qui lui a fait porter, devant l'histoire, le poids d'une responsabilité qui ne lui incombe que très partiellement, c'est qu'elle avait à prendre, selon l'expression commerciale, une « suite d'affaires » absolument mauvaises, et qu'elle devait alimenter un trésor public vide avec des bourses privées qui l'étaient déjà aux trois quarts. Dès que la paix fut signée avec le Nord, on s'en ressentit jusque dans le fond du Midi. En Lot-et-Garonne, la paroisse de Cahusac doit 3,400 livres de taille en 1647; en 1651, elle n'en doit plus que 1,074; celle de Gondezaygues en doit 1,700 en 1648 et 1,100 en 1652, etcJ...

* "Voyez à l'Appendice, quelques budgets communaux. — Arcli. dép.

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29î ADMINISTRATION COMMUNALE.

Comme ce qu'elle versait au Roi ne libérait pas la commune de ses dépenses particulières et comme la contribution indirecte n'était pas partout praticable ni toujours extensible à Pinfini, on recourait s'il le fallait à Timpôt direct extraordinaire. 11 devait être voté par une assemblée générale, tout au moins par un conseil de ville renforcé des « plus haut cotisés », disposition très sage, très équitable, qui avait trouvé place dans nos lois modernes jusqu'en ces dernières années* Le vote émis était, selon l'importance de la somme et la population de l'endroit, exécutoire par luimême ou soumis à l'approbation de la chambre des comptes provinciale, voire du pouvoir central, fort jaloux de ses prérogatives et sans cesse occupé à les étendre * . Les mêmes communautés que nous voyons, jusqu'au milieu du dixseptième siècle, s'imposer librement, soit avec l'autorisa* tion du parlement le plus proche, soit tout simplement avec celle de leur seigneur, devront, sous Louis XV, demander

Lot-et-Garonne (Gahusac, GC. i, Gondezaygues, GC i, Montviel, GC. 1, Gaudecoste, GC. 2); Landes, E. 48. — Arch. corn. Rodez, Bfi. 10, CG 178 et suiv. — Arch, histor, Saintonge, VII, 319.

1 Arrêt du conseil d*£tat du 25 mars 1639. — Un édit de Henri III (mai 1579, art. 351) autorisait les communes à s'imposer jusqu'à concurrence de cent livres « faute de deniers patrimoniaux ». Des arrêts da conseil (1601) défendent aux chancelleries du Dauphiné et de Normandie de donner « lettres d'imposition n supérieures à 50 écus, preuve que jusqu'alors elles en délivraient librement, et en effet ces provinces protestent que l'on attente à leurs privilèges. (Arch. dép. Isère, B. 3,229.) — Le tiers avait demandé, aux Buts de 1614 (Picot, IV, 97), que les diocèses pussent s'imposer librement jusqu'à 3,000 livres, les villes jusqu'à 1,500, les petites villes jusqu'à 300, les villages jusqu'à 50. L'édit d'octobre 1632 fit trois catégories : les villes chefs-lieux de sénéchaussées ou diocèses correspondant à nos chefs-lieux d'arrondissement ou de département, eurent la faculté de lever 900 livres par an • sans obtenir aucunes lettres ni permissions ■ , les chefs-lieux de viguerie (gros bourgs) purent s'imposer 600 livres, toutes les autres communautés 300 livres. — Arch. Guerre, LXVII, 277 (pour la Provence). — Arch. dép. Bouches-du-Rhône, G. 5^6; Haute-Garonne, G. 817.

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à l'intendant la permission d' établir une contribution de 25 ou 30 livres \

Bien que ces charges locales fussent également reparties sur t< chaque tète faisant feu », ecclésiastique ou laïque, privilégiée ou non, — les lettres patentes le disent toujours d'une manière formelle, — l'administration communale restait libre d'en exempter elle-même qui bon lui semblait, soit moyennant des avances une fois faites, soit pour prix d'un service rendu ou espéré. L'usage de fiiire payer à chaque contribuable la totalité de sa cote d'impôt sur le revenu (taille personnelle) à son principal domicile, établissait aussi une sorte de concurrence entre communes voisines, pour obtenir que tels ou tels gros fermiers et propriétaires, ayant des domaines mi-partie sur deux paroisses, transportassent leur habitation sur celle qui leur proposerait de les cotiser le moins haut, attendu que, selon qu'ils résidaient dans Tune ou dans l'autre, la part qui leur incombait dans la masse à payer déchargeait d'autant les autres taillables de celle qu'ils choisissaient*.

Les dépenses auxquelles sont affectées les diverses receltes sont, comme on doit s'y attendre, d'autant plus variées que la commune est plus peuplée ; à mesure qu'un plus grand nombre d'hommes se ramassent sur un plus petit espace de terrain, la vie sociale y devient plus intense, les besoins se multiplient en même temps que les moyens

* Arch. dép. LoUet-Garonne (Lamontjoie, BB. 2); Drôme, E. 5,690; Haute-GaroDDe, B. 477.

* Bert. Lacabare, Notice sur Bréligny, 114. — Arch. dép. Eure-et- Loir, B. 2,568; Lot-et-Garonne, B. 13. — Arch. com. Ncvers, GG. 348; Bourg, GG. 5. — Les commis des fermiers des aides étaient parfois dispensés du payement des subsides locaux ordinaires et extraordinaires; par contre les couvents, non seulement y contribuaient en général, mais encore étaient, en quelques localités, exclusivement chargés de la dépense de certains bâtiments, tels que les abattoirs. (Arrêt du parlementdu 11 septembre 1621.)

de les satisfeire augmentent. L^homme des Tilles prëléTe sur ses revenus une part plus grande que Thomme des campagnes pour se procurer des jouissances, subvenir à des ohliga tiens, rétribuer des services d'intérêt collectif; cette cotisation que la communauté exige de chacun de ses membres s'accroît en même temps que le nombre même de ces membres, mais dans une proportion beaucoup plus forte. Autrement dit, les dépenses d'un bourg de 2,000 âmes sont beaucoup plus que doubles de ceux d'un village de 1 ,000 habitants, celles d'une ville de 6,000 âmes beaucoup plus que triples de celles d'un bourg de 2,000. Si une population de 1,000 individus, épars dans les champs, se contente aujourd'hui d'un budget moyen de 5 à 6,000 francs, une agglomération urbaine de 10,000 personnes devrait, ce semble, avoir assez de 50,000 francs, 100,000 personnes ne devraient pas dépasser 500,000 francs, ni 1 million de personnes 5 millions de francs. En fait, les villes de 10,000 âmes dépensent ordinairement plus de 100,000 francs par an, les villes de 100,000 âmes exigent 2 ou 3 millions. 11 faut aux 215,000 habitants de Bordeaux près de 7 millions, aux 342,000 hubitants de Lyon 12 millions par an, et aux 2 millions de résidants de Paris plus de 200 millions. Ce serait une question intéressante, mais sans solution, comme tant d'autres, de savoir quelle était, il y a deux siècles et demi, la proportion des frais urbains aux frais ruraux : ce qu'il fallait à une « bonne ville » pour vivre, et ce qui suffisait à un groupe de maisonnettes dans le « plat pays » . Tout en tenant compte de la valeur des monnaies, il est évident que l'individu donne aujourd'hui davantage à la collectivité, mais il est clair aussi qu'il en reçoit infiniment plus. Quand on voit que l'enlèvement des boues, le nettoiement des rues et des places ne coûte que 100 livres par an à Sainte- Menehould et 55 livres à Rodez (1637), qu'Avallon feit