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LE BUDGET COMMUNAL. t95

confectionner « 12 lanternes pour mettre dans les rues » (1615), qu'ailleurs les habitants doivent être assignés en justice pour « contribuer aux réparations du puits communal » , on augure que pour rédilité, Teau ou Téclairage, l'initiative privée devait jouer un grand rôle. Quelques dépenses ont disparu des budgets locaux : les gnges du médecin, delà « bonne femme » ou « mère-matrone n ^ chargée d'accoucher les pauvres, qui reçoivent le premier 100 à 300 livres, la seconde 10 à 40 livres par an. Le soin de l'instruction publique, dont nous parlerons plus loin et qui incombait presque entièrement aux communes, ne les regarde plus guère ; elles n'ont plus à s'occuper des frais de leur cadastre ; les réparations et l'entretien des murailles, lourd chapitre jadis, et qui revient chaque année, n'existe plus, puisque la plupart des villes n'ont plus de murs et que les fortifications de celles qui en possèdent sont à la charge de l'État. Ont également cessé, pour l'honneur de notre siècle, ces indemnités constamment nécessaires « en réparation des dommages causés par les soldats » de tel ou tel régiment dont on avait eu la visite, et ces contributions que les villages frontières se résignaient à payer aux places fortes ennemies, de leur voisinage, pour s'épargner des dévastations périodiques; la moitié du Boulonnais était ainsi tributaire des garnisons de Saint-Omer ou de Gravelines, possédées par le roi d'Espagne*.

Moins de voyages aujourd'hui « sous couleur des affaires de la ville », moins de procès (tel bourg de Guyenne n'en

* Arch. dép. d'Eure-et-Loir, B. 490; de la Drôme, E. 5,559 (pour la confeclion de son cadastre, Grignan paye à l'arpenteur, 75 livres, en 1640); de Lot-et-Garonne (Astaffort, BB. i). — Arch. com. de Saint- Malo, ce. 7 (le médecin de la ville reçoit 200 livres de gages) ; de Nevers, CC. 163, 268, 303; d'Avallon, CG*. 38, 218, 220; de Rodez, CG. 321. — Lettres patentes de mars 1633 (Sainte-Menehould). — Faugèrb, Journal d'un voyage à Paris, en 1657, p. 21.

t96 ADMINISTRATION COMMUNALE.

a pas moins de 15 sur les bras, en 1607), moins de banquets, moins aussi de blé distribué aux pauvres, et moins de cadeaux de confitures aux gens illustres, ou, si Ton veut, nulle mention sur les registres de libéralités semblables, voire de plus grosses, lorsqu'on en fait. Les déboursés pour le service du culte étaient à peu près les mêmes que de nos jours, avec cette nuance que la fabrique et le conseil municipal étant le plus souvent une seule et même chose, à la campagne, la rétribution aux prédicateurs de TAvent et du Carême prend place à côté du traitement de rhorloger (de 4 à 30 livres), de celui des huissiers et « valets de ville », ou de Tachât de tafFetas et satin pour les robes, les casaques, les chapeaux de ces agents que l'on voulait aussi somptueux que possible \ La révolution de 1789, en séparant le civil du religieux, mit fin à cette promiscuité traditionnelle ; elle alla même jusqu'à interdire aux municipalités toute dépense relative au culte, « attendu, dit le directoire de la Corrèze (1791), que la nation, en payant les fonctionnaires publics, les oblige à dire la messe, à administrer les sacrements, à prêcher, et qu'wwe commune qui se procurerait des sermons extraordinaires à prix d argent, conserverait des privilèges Adiusuxï temps où ils sontabolis*.*.» Au dix-septième siècle, chacun se meut librement dans son domaine : État, province, commune ; par suite TÉtat n'intervient ni par des lois ni par des secours dans les frais de piété, d'instruction, d'assistance, de viabilité ou autres...

* Arch. com. Sens, CG. 19(684 livres pour rhabiliement des quatre huissiers et des huit gardes); Nîmes, LL. 20, NN. 8; Bourg, BB. 8t. — Arch. dép. Dordogne, B. 134; Lot-et-Garonne (Francescas, GC. 4; Me- «n, BB. 2). Bulletin Société archéo!, Corrèze, IV, 241.

^ Parmi les dépenses de la commune de Rousset (comtat Venaissin), en 1619, figure le don annuel d'un écu au curé « pour sonner la cloche en temps d'orage » (Arch. dép. Drôme, E. 5,872) ; à Gontaud (Arch. Lot-et-Garonne, Gontaud, GC. 5) le diner offert aux trente-deux jurats et consuls, après les élections^ coûte aux finances communales 6 livres 8 sols.

Que Ntmes passe contrat avec un avocat du Lieu, qui se charge, moyennant 800 livres, de mettre en ordre les litres et papiers de Thôtel de ville, que Biois bâtisse un collège aux Jésuites, que Toulon subventionne de 1 ,300 livres par an celui des Oraloriens, ou que sur « le petit compte » ouvert à Tinitiative des ëchevins, pour les dépenses journalières. Moulins « accorde la somme de soixante sous à un gentilhomme grec, émigré depuis la conquête de son pays par les Turcs», c'est avec une souveraine indépendance que chaque localité dispose, jusqu'à Louis XIV, de ses ressources, importantes ou modestes * .

Ces ressources, il est vrai, ont singulièrement augmenté depuis Richelieu jusqu'à nos jours; non seulement suivant la valeur nominale des monnaies, — ce qui ne serait qu'une augmentation apparente, — ni suivant le rapport de Fargent avec les autres marchandises, ou n>éme selon Tépaississementdela population, — ce qui ne constituerait encore que de simples équivalences, — mais la dépense publique locale, de même que la dépense publique nat tonale ^ représente aujourd'hui une quotité plus forte qu'autrefois des dépenses particulières de chacun d'entre nous. Cette observation, bien entendu, n'est vraie, en matière de finances locales, que dans son ensemble. On envoya à Paris, en 1 630, à la suite d'un édit fiscal, les budgets des villes de quelque conséquence; ces documents, réunis aux comptes du Trésor, sont depuis longtemps détruits; mais, à la liste des 200 et quelques noms que nous a conservés Thistoriographe Godefroy, il y aurait, en 1889, bien des additions à faire, bien des retranchements à opérer*. Plusieurs aggloméra-

' Lettres patentes, juin i624 (Rondonncau). — Arcli. com. Moulins, 234; Avallon, GG. 227. -- Arch. dép. Loire-Inlérieure, B. 1,234; ïJaule- Garonne, B. 472.

^ Voyez cette liste à l'Appendice.

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tions urbaines se sont effacées peu à peu de la carte; d autres ont maigri, se sont desséchées, leur population flotte dans leur enceinte trop vaste comme un vêtement d'homme sur le dos d'un enfant; d'autres, au contraire, ont fait sauter leurs bornes et craquer leurs ceintures de remparts, et envahissant leurs faubourgs ont éparpillé ceux-ci dans la plaine; quelques-unes enfin, parla vertu de l'industrie ou du commerce, ont surgi en quelque sorte subitement du milieu des champs de blé, des forêts ou des landes, comme une ile qui sort du sein de la mer. Il faut faire la part de ces changements lorsqu'on voit Toulon dépenser 28,000 livres en 1610, 76,000 en 1620, 91,000 en 1625, 298,000 en 1650, 500,000 en 1720 et 1,600,000 francs en 1887. Le l)udget du Havre se règle en 1627 à 152,000 livres en recettes et 232,000 livres en dépenses, actuellement il dépasse 3 millions. Le total des impôts d'Avallon s'élève, en 1640, à 36,000 livres^ (valant environ 200,000 francs), il est aujourd'hui de 60,000 francs seulement. A Moulins, où le budget municipal est de 21 ,000 livres en 161 1 , où, un siècle après, il n'avait guère augmenté, il atteint maintenant 360,000 francs. A Nevers, de 23,000 livres en 1605, les recettes locales sont montées à 364,000 francs. Les impositions communales de Rodez passent de 11,000 livres en 1614 à 22,000 en 1640; celles de Nîmes, de 7,000 livres en 1603 à 30,000 en 1632, 50,000 en 1650, 100,000 à partir de 1700, 130,000 sous le règne de Louis XVI et 1,330,000 francs sous le présent gouvernement. Tel bourg de Dauphiné (Dieulefit), dont les archives de la Drôme nous révèlent les charges annuelles depuis le milieu du quinzième siècle jusqu'à la Révolution de 1789, payait (en monnaie ramenée uniformément qlu franc de cinq grammes et argent) : 80 francs en 1458, 170 francs en 1483, 65 francs en 1501, 86 francs en 1526, 220 francs en 1548, 532 francs en 1639,

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2,224 francs en 1692, 2,666 francs en 1748, 1,521 francs en 1788, 15,000 francs en 1888 \

C'est donc un fait incontestable que l'impôt local s'est accru, et que les jouissances communes des citoyens se sont accrues aussi; mais se sont-elles accrues dans la même proportion que leurs impôts, ou dans une proportion moindre ou plus forte? En avons-nous « pour notre argent « , selon l'expression vulgaire? II est clair qu'aujourd'hui comme autrefois, il y a des villes bien ou mal administrées, des gestions gaspilleuses ou économes, mais le système gouvernemental, le mécanisme de la machine à recevoir et à payer, le recrutement de ceux qui la font mouvoir, l'intervention plus ou moins active de la nation dans le jeu des institutions autonomes de chaque cité, tout cela a eu forcément une influence, des résultats néfastes ou favorables. Poser une telle question suffit pour montrer en même temps la difficulté de la résoudre, même d'une manière approximative. Nous inclinerions à croire pourtant que les progrès du régime fiscal ont été beaucoup moins sensibles pour les villes que pour l'Etat. D'abord, au milieu du dix-septième siècle, les villes avaient des finances, l'État n'en avait pas; la marge des perfectionnements était donc beaucoup plus large pour celui-ci que pour celles-là.

Puis la centralisation, la généralisation qui a permis à l'État de mieux traiter ses grandes affaires, ont souvent nui aux communes pour le maniement de leurs petites affaires; les petites choses qui se font en gros étant volontiers aussi mal faites que les grandes choses qui se feraient en détail.

» Voyez l'Appendice. — Aff. Étrang., t. 785, f. 30. — Arch. dép. Drôme, E. 5,419; Lot-et-Garonne (Gastelmoron, CG. 1; Gontaud, GG.5; Aiguillon, BB. 2; Mezin, BB. 3); Haute -Garonne, G 1,004 à 1,007 (Imposit. de 1610 à 1649). — Arch. com. Rodez, BB. 10, GG. 182; Nîmes, NN. 12 à 14; iNevers,GG. 165: Moulins, 322; Avallon, GG.247; Toulon, CG. 228, 241.

Nulle municipalité n'agissait avec ses fonctionnaires comme TÉtat avec ses magistrats, dont quelques-uns reçoivent, en guise de traitements, les quittances des tailles dues par telles ou telles paroisses, et doivent s'ingénier de leur mieux pour en obtenir le payement; nulle part on n'en est réduit, pour faire rentrer les impôts locaux, à « rompre les portes » des contribuables récalcitrants, à envoyer des garnisaires dans les hameaux arriérés et à emprisonner les comptables trop timides ' ; le recouvrement des « deniers communs » est affermé par adjudication, «à un prix ravalant » , ou moyennant une commission proportionnelle d'environ 5 pour 100, inférieure des deux tiers aux frais de perception des deniers royaux. Les fabriques rurales organisent le service au meilleur marché : c'est quelque procureur qui joint à sa besogne professionnelle le soin des recettes de la communauté, c'est un « chevaucheur de l'écurie » qu'une assemblée d'habitants dispense de l'impôt à condition a de faire ou faire faire les rôles à ses frais tant qu'il y verra clair * » .

Parmi divers avis dont le Roi pourra tirer de l'argent en une nécessité, on suggérait au gouvernement (1604) d'établir des receveurs et contrôleurs particuliers du revenu de chaque ville. On savait que rien n'était plus odieux aux municipalités; elles avaient plusieurs fois déjà, ainsi que le faisaient remarquer les États de Normandie, remboursé ces offices à mesure qu'on les avait créés. Mais c'est justement

' Frais détaillés de l'emprisonnement d'un receveur qui n*avait pas pu lever les tailles : Pour un homme préposé à sa garde, 42 livres; pour sa dépense personnelle, 39 livres; pour les recors, 25 livres ; au geôlier, 10 H. vres, etc. — Arch. dép. Lot-et-Garonne (Gontaud, GG. 8, 10, 11). — Arch. Saintonge et Aunis, V, 71 ; XI, 379.

^ Arcli. dép. Seine-et-Oise,E. 4,568; Morbihan, E. (pref. 83) ; Drome, K. 5,559. — Arch. com. Avallon, BB. 36; Rodez, KB. 10. — Benoit, Hist. de redit de Nantes, II, 602.

cette horreur que le pouvoir central exploitait, pour extraire d'une façon indirecte l'argent de leurs caisses; telle une grande nation propose à un petit peuple de lui vendre des coups de bâton et l'oblige moralement à les acheter pour éviter de les recevoir gratis. PUisieurs édits dépouillèrent ainsi les communes du droit de choisir leurs receveurs municipaux, « afin que, ne dépendant plus des maires, ils pussent plus librement s'acquitter de leurs charges » . Après avoir créé, dans chaque ville, un premier receveur des « deniers patrimoniaux et d'octroi » vénal et héréditaire, on en créa un second, puis un troisième, chacun opérant une année sur trois — l'ancien, l'alternatif et le triennal — comme dans les autres fonctions financières, et ce, dit l'ordonnance, « pour rendre Tordre dudit maniement uniforme (?) et plus assuré » . Et après avoir créé des receveurs communaux, on créa des intendants régionaux (1628), auxquels était confiée, chacun dans son élection, la mission de surveiller de haut les finances locales. N'exagérons pas du reste la portée de ces innovations, du moins sous Louis XIII : à prix d'argent ou à force ouverte, — on refusait de les reconnaître et de les payer, de leur communiquer les registres, — les villes découragèrent les amateurs de ces offices et se maintinrent quelque temps encore maîtresses chez elles; mais ce que l'Etat avait imaginé primitivement dans un but fiscal, fut repris plus tard dans un but politique, et cette fois avec un succès définitif.

L'intrusion du pouvoir royal se manifeste encore dans l'obligation imposée aux communes de subir le conlrôle des

1 Édits dejuin 1621, de décembre 1628, du 23 juillet 1 629, de mars 1636. — Lettres patentes du 10 juillet 1629, relatives aux remises des « intendants des deniers communs » . — Arrêts du conseil d'État du 3 février 1632, du conseil privé du 15 mars 1633. — Plumitif de la Chambre des comptes (ArcK. nat.) P. 2,756, f, 327. —Blb. nat. Mss. fr., 18,510, f. 95.— De lÎEAUBSPAiBE, Cahiers des États de Normandie, 11^ 38.

chambres des comptes de leur ressort. On estimait logique, au moyen â{|e, que les receveurs et payeurs locaux ne fussent responsables de leur maniement que vis-à-vis de ceux qui les avaient nommés, qui étaient propriétaires de leur caisse, Pavaient remplie, Pavaient vidée à leur profit exclusif. Que les financiers du Roi fussent justiciables des magistrats du Roi, rien de plus naturel aux yeux de nos pères; ces agents préposés à la rentrée des revenus privés de la couronne y avaient joint peu à peu tout ce que « la couronne », c'est-à-dire TÉtat modernisé, exigeait de ses sujets pour les dépenses générales, mais c'était toujours « l'argent du Roi » , selon la formule que les pays monarchiques continuent d'employer de nos jours quand ils disent « l'armée impériale » , les « vaisseaux de Sa Majesté ». Le Roi qui recueillait ces « deniers » nationaux était en droit de s'assurer, comme il lui convenait, de la sincérité de ses écritures; mais pour les fonds « patrimoniaux » et communaux, les villes qui avaient établi leurs budgets à leur gré prétendaient seules aussi » ouïr et clore » leurs comptes.

Jadis, ces comptes étaient rendus en présence du peuple assemblé ou devant des bourgeois nommés ad hoc et appelés auditeuis ou vérijieux. Quelques villes, en petit nombre, — Marseille entre autres, — font respecter encore sous Louis XIII leur antique liberté; d'autres résistent tant bien que mal aux amendes qu'on leur inflige ou même, comme Rouen, à la saisie de leurs revenus décrétée par arrêts du conseil d'État, pour les obliger à porter leurs livres à la chambre des comptes. Un intérêt pécuniaire les engageait aussi à se soustraire à cette juridiction; les États de Normandie se lamentaient avec raison sur ce que, pour les comptes des octrois rendus devant la chambre, «il se faisait des frais si grands, qu'ils passent et consomment ordinairement la valeur desdits octrois^. Et le gouvernement ne

l'ignorait pas, puisqu'un traitant proposait de mettre sur les recettes communales une taxe de 5 pour 100 au profit de rÉtat, « à la condition que les communautés ne compteront à la chambre que de dix en dix ans ou qu'elles ne payeront rien pour y compter » . L'opinion publique ne refusait pas du reste, au représentant de l'Etat, — ju{;e royal, lieutenant du bailliage ou autre, — de présider à l'examen de la gestion de ses élus, à la condition qu'il ne sortit pas de son rôle de magistrat et qu'il ne prétendît ni contester Futilité de tel crédit ni surtout le réduire ou le rayer. Notre démocratie contemporaine est loin, .iprés nombre de révolutions, d'avoir reconquis celte autorité directe dans ses affaires qu'elle perdit sans rémission au dix-septième siècle. A la censure répressive de la chambre des coniptes allait succéder la censure préventive de l'intendant; mais les officiers municipaux, humblement soumis à la a tutelle » d'en haut, s'affranchiront alors de toute influence d'en bas. « Dans cette réunion, lisons-nous en marge d'un procès-verbal de 1699, à Châteaudun, les habitants ont l'audace de dire que les maire et échevins leur doivent des comptes '. »

' Règlement du 23 mai 1626. Arrêt du conseil d*État du 19février 1633.

— Édit d'octobre 1632. En Languedoc, les consuls ne rendent leurs comptes que devant les députés et officiers de leur communauté. — Aitli. Guerre, XXIV, 437. — Ordonnance de janvier 1629 (Micl.aud), art.3VJ.

— Cahiers de Bresse pour les États généraux projetés en 1649 (Mss. Godefroy, Bib. institut, t.CCLXXX, f. 68). — Arch.com. Châteaudun, IiB.85; Avallon, GG. 53, 81. — Arch. dép. Haute-Garonne, B. 44V; Lot-ct- Gaionne (Francescas, CG. 2); Côte-d'Or, G. 2,082 bis, f. 56. — Mss. fr. (Bib. nat.), 18,510, f. 95. — De Bëaurepaire, États de Normandie y I, 113; II, 161. — Voyez a l'Appendice : Les finances communales devant la Chambre des comptes.