CHAPITRE VII

Administration certrale : le conseil royal; les grands officiers de la couronne.— Administration provinciale : baillis et sénéchaux; gr le ordonnance de saint Louis réglant leurs

attributions; son esprit éminemment progressiste. — Réforme de la prévôté do Paris. — Institution salutaire des enquesteurs ; leurs missions et leurs procédures.

La mort imprévue de Blanche de Gastille, à qui avait été confiée la régence durant la croisade, et les besoins d'un grand royaume abandonné à lui-même rappelèrent saint Louis en France, au mois d'avril 1254. Il mit à la voile le 25, avec sa femme, ses enfants et un grand nombre de chevaliers. Après avoir failli périr sur les côtes de Chypre, il débarqua heureusement au port d'Hyères, et, le 7 septembre, il faisait dans sa bonne ville de Paris une entrée triomphale au milieu d'un peuple enthousiaste, heureux de retrouver un prince qu'il avait cru perdu pour toujours. Dès lors commença la longue période de paix qui devait être la plus féconde et la plus prospère de son règne. Le saint roi, arrivé à l'âge de quarante ans, mûri par l'expérience et les revers, se consacra tout entier au bonheur de ses sujets, à la réforme du gouvernement, au triomphe de la juslice. Loin d'amoindrir son autorité, les malheurs de la croisade lui avaient donné un nouveau prestige; l'auréole du martyr semblait briller sur son front. La vénération des peuples, l'admiration respectueuse des barons, lui rendaient plus facile la grande et noble tâche qu'il rêvait depuis longtemps d'entreprendre. C'est dans l'accomplissement de cette œuvre de prédilection que nous allons maintenant le contempler.

Avant d'aborder l'étude de ses réformes administratives, rappelons encore une fois le double caractère du pouvoir royal à cette époque. Ne perdons pas de vue que l'autorité du roi a toujours deux degrés, qu'elle s'exerce avec sa plénitude dans la seule circonscription du domaine de la couronne, tandis que, dans le reste du royaume, dans les liefs des grands vassaux, elle en serait réduite à fort peu de chose si elle ne disputait et ne conquérait le terrain pied à pied. Ainsi, lorsque nous parlons d'administration, il ne peut s'agir que des possessions de la couronne; lorsque nous parlons d'organisation militaire, il s'agit, au contraire, de tout le royaume, puisque le roi est à la tête de toute l'armée féodale. Quant aux institutions judiciaires, nous aurons à faire des distinctions et à suivre les progrès d'une véritable lutte.

Il y avait alors, comme de nos jours, une administration centrale et une administration provinciale, répondant, la première aux mimistères, la seconde aux préfectures, avec un ressort beaucoup plus étendu. L'administration centrale était encore organisée d'une façon très rudiinentaire, et son action s'exerçait dans des limites mal définies. Il n'y avait ni ministres ni corps délibérants; cependant il y avait à peu près l'équivalent. Sans parler de la chambre des comptes et du parlement, dont nous aurons à nous occuper un peu plus loin, et qui avaient des attributions toutes spéciales, le roi était assisté, dans le gouvernement général, par deux sortes d'auxiliaires : les conseillers et les grands officiers de la couronne. Le conseil royal n'avait pas une composition ni des fonctions bien fixes. Saint Louis, nous l'avons déjà vu, soumettait certaines questions capitales aux clercs, aux chevaliers, aux prudhommes de sa cour; mais il les choisissait suivant la nature de ces questions, et ce n'était pas toujours les mêmes. Il y avait des conseillers temporaires plutôt qu'un conseil permanent. Les uns étaient chargés plus particulièrement de la justice, les autres des finances ou des affaires politiques (c'est le noyau du parlement, de la chambre des comptes, du conseil d'État); mais tous formaient encore un ensemble indistinct, appelé communément « la cour du roi » (curia). La séparation ne fut régulièrement faite que sous Philippe le Bel, qui donna à la centralisation et aux rouages administratifs un développement inconnu avant lui. Enfin, comme nous l'avons vu également, les conseillers royaux n'avaient qu'une voix consultative. Le prince les interrogeait pour s'éclairer; mais il se réservait la faculté de décider souverainement, ou même de ne pas prendre leur avis, quand le droit, comme dit Joinville, était clair et évident. A ceux qui l'entretenaient d'une affaire, il n'avait pas, observe encore ce chroniqueur, l'habitude de répondre : a J'en prendrai conseil ; » il consultait surtout l'équité, dont le sentiment était

SON GOUVERNEMENT ET SA POLITIQUE ilo

fort chez lui pour prévenir les dangers d'un pareil système '. Cependant, dans les questions militaires, pour la marche de son armée, par exemple, on le voit suivre avec une certaine déférence l'opinion des chevaliers les plus expérimentés.

Les grands officiers de la couronne, au nombre de cinq, avaient été longte nps de véi itables ministres. .Mais le plus important d'entre eux, le sénéchal, chargé ordinairement du service de la table, ayant fini par accaparer toute la juridiction du domaine royal et menaçant de devenir un nouveau maire du palais, Philippe- Auguste avait • son office vacant, et, cette vacance se perpétuant, la fonction se trouvait par le fait annnulée. Les quatre autres avaient mes

p rdu 'le leur autorité, sauf le dernier. < it : le bouteiller, qui

d'intendant de la cave était devenu le contrôleur de la dépense royal'-: le c) ■ de la chambre, et par suite garde du

trésor; !• 'table ou le comte de l'écurie (cornes sta i rigé

plus tard en commandant des troupes de guerre; enfin le cha à qui la disposition du sceau donnait une situation bois ligue, analogue à celle de secrétaire du roi. Tous I s actes de l'autorité soume lui passaient par le 3. 11 souscrivait de son nom les

diplômes solennels, qui portaient, en cas de vacance île l'office, les mots vacant. l. Les autres officiers contn gaie-

ment ces actes; mais 6n pouvait les ren Ire sans leur participation, car la formule a us in palatio accompagnait leurs noms même

lu squ'ils ''aient absent-. Le chancelier, à la différence de ses colpou\ait n'être pas chevalier; il appartenait o dinairement à l'Église, qui seule possédait alors des sujets d'une instruction suffisante pour cet emploi. Le sceau fut confié pour la première fois à des mains laïques par Philippe le Bel, qui n'eût pas trouvé cli /. un ecclésiastique assez de docdité pour instruire le procès de Boni lace VIII.

Tous ces auxiliaires du souverain lui prêtaient un serment de lidélité et de loyauté; c'est pourquoi on appelait les conseillers de la couronne les conseillers jurés. Join ville se sert notamment de ce terme lorsqu'il recommande à son maître de leur défendre d'accepter des cadeaux de qui que ce soit, conseil que le bon prince s'empressa de mettre en pratique, après avoir expérimenté sur lui-même l'impossibilité presque absolue de ne pas être influencé quelque peu par les présents. La formule du serment ne se retrouve pas dans les actes de saint Louis ; mais nous en avons un spécimen de très peu postérieur : c'est celui que prêta, en 1310, Pierre de Chàlon, clerc de l'hôtel royal, élevé par Philippe le Bel au rang de conseiller en son

1 V. Joinville , édition de Wailly, p. 4jô.

conseil. Quoiqu'à cette époque le grand conseil eût reçu son organisation distincte, il est probable que la teneur du serment n'avait guère varié depuis saint Louis. En voici les termes : ce Vous jurez que vous serez féaux et loyaux au roi et son ainné fils roi de France, et li garderez son cors, ses membres et s'onneur terrienne. Se ils vous dit son secré, vous le garderez; et s'il vous demande conseil, vous lui doiroiz bon et léal, à votre esciant. Si vous aist Dieu et les sainctes paroles1. j>

Outre ces garanties, il y en avait une plus efficace dans le caractère personnel des différentes dignités de la cour. Le principal héréditaire ne leur était pas appliqué, et le roi pouvait choisira son gré les sujets les plus capables pour s'entourer de leurs lumières. Cette remarque est applicable aussi aux agents de l'administration locale, auxquels j'ai hâte de passer, parce qu'ils étaient les véritables instruments du gouvernement, et que c'est au sujet de leurs fonctions qu'on voit éclater le zèle et la sagesse de saint Louis. En effet, si l'administration centrale n'avait encore qu'un rôle effacé, en raison du caractère de la royauté et de la difficulté des communications fréquentes entre les divers pays soumis à son autorité, en revanche, et par des motifs analogues, ses délégués dans ces mêmes pays étaient les dépositaires d'un pouvoir très étendu. Les officiers du roi n'étaient rien et ne pouvaient rien à côté de lui; mais loin de lui ils exerçaient forcément toutes les prérogatives royales, ils représentaient le souverain sous toutes ses faces, et c'est pourquoi celui-ci apportait tant de soin à les contenir dans les limites du droit, vis-à-vis de lui-même comme vis-à-vis de ses sujets.

Les gouverneurs préposés à l'administration des différentes parties du domaine royal s'appelaient baillis dans le nord, sénéchaux dans le midi. Lorsque Phi lippe -Auguste supprima l'office du grand sénéchal du palais, qui était devenu l'administrateur unique, il le remplaça par quatre baillis, révocables à volonté, ayant chacun leur circonscription distincte. Sous saint Louis, les baillis devinrent beaucoup plus nombreux; non seulement le domaine, mais la France entière fut répartie en bailliages, et chacun des fiefs des grand vassaux fut rattaché, pour les besoins de l'exercice des droits de la suzeraineté, à une des provinces royales et au fonctionnaire placé à sa tête. Ainsi le Vermandois, Senlis, Amiens, Arras, Saint-Omer, Gisors, Mantes, Rouen, le pays de Caux, Verneuil, Caen, Bayeux, le Cotentin, Sens, Màcon, Étampes, Orléans, Tours, Bourges, la terre d'Auvergne, eurent un bailli particulier; après le traité de 1229, Beaucaire et Carcassonne , puis le Quercy, le Périgord et la Rochelle eurent un

1 Boutaric, la France sous Philippe le Bel, p. 105.

sénéchal. En outre, la Bretagne fut mise dans le ressort du bailli de Tours, la Bourgogne dans celui du bailli de Màcon, la Guyenne dans celui de la sénéchaussée de Périgord, etc. Chaque bailliage était subdivisé en un certain nombre de prévôtés. Les prévôts étaient aux baillis ce que les sous-préfets sont aux préfets, mais ils n'étaient pas nommés par le roi; les prévôtés étaient adjugées aux enchères par les baillis, et leurs titulaires n'étaient guère que des fermiers du domaine. Dans le midi, ils s'appelaient bayiez, et leur circonscription baylie. Si l'on ajoute à ces fonctionnaires les sergents, chargés de porter leurs ordres et de les exécuter, on a le cadre presque complet du personnel de l'administration royale, cadre fort peu compliqué, comme on le voit.

Quelles étaient les attributions des baillis ou sénéchaux, des prévôts ou bayles"? Ainsi que je viens de le dire, ils représentaient l'autorité royale tout entière, e'est-à-dire qu'ils étaient à la fois des agents administratifs, militaires et judiciaires; les prérogatives de la royauté n'étaient pas plus divisées dans les mains de ses délégués que dans les siennes. Ainsi, suivant le relevé fait par Boutade, les occupations du bailli consistaient en ceci : « chaque année il se rendait à l'Échiquier (il tenait des assises); il faisait des enquêtes sur les points litigieux; il veillait à l'exécution des arrêts de la cour et des ordres du roi; il protégeait les églises; il administrait les domaines; il rendait les comptes des recettes et des dépenses de son baillage; il faisait rédiger un état des fiefs relevant du roi dans la circonscription soumise à son autorité : il prenait le commandement des nobles et des roturiers qui devaient le service militaire1. » Un tel mélange de fonctions pend la tâche difficile à celui qui veut conrer séparément, selon le principe moderne de la division des pouvoirs, chacune des branches du gouvernement intérieur. J'essayerai de garder [ our un tableau spécial tout ce qui, dans le rôle des baillis et des prévôts, se rapporte à la justice et aux choses de la guerre ; mais il faut bien subir quelque peu dans cet exposé la confusion qui règne dans les documents et dans les usages du temps. Le législateur, en traçant des règles à ces officiers, mêle ensemble toutes leurs attributions; nous ne pouvons mutiler son texte au gré des idées du jour.

Beaumanoir, qui fut lui-même bailli de Senlis et de Clermont, nous apprend, en plusieurs passages de ses Coutumes de Beauvoisis, ce que devaient être ses pareils. Dans son premier chapitre notamment, il exige d'eux un ensemble de conditions morales donnant parfaitement l'idée delà magistrature chrétienne, telle que les contemporains la voulaient.

1 Saint Louis et Alphonse de Poitiers, p. 133.

« Il noz est avis que cil qui veut estre loiax baillis et droituriers doit avoir en li dix vertus, esqueles l'une est qui doit estre dame et maistresse de toutes les autres, ne sans li ni poent estre les autres vertus governées; et celé vertus est apelée sapience, qui vaux autant comme estre sages...

« La seconde vertus que li baillis doit avoir, si est que il doit très duraient, de tout son cuer, amer Diu, nostre père et nostre sauveur, et, por l'amor de Diu, sainte Église; et non pas de l'amour que li aucun des sers ont à lor segneurs, qu'il ne les aiment fors por ce qu'ils les criementet doutent, mais d'amor entière, si comme li fix doit amer le père, car de li amer et servir tuit li bien...

« La tierce vertus que li baillis doit avoir, si est que il doit estre doz et débonères, sans vilonie et sans rancune...

n La quarte vertus, si est qu'il soit soui'l'rans (tolérant) et escoutans, sans li couroucier ne mouvoir de riens...

« La quinte vertus, si est qu'il doit estre hardis etviguereux sans nul parèce.

« La sisiuie..., si est larguece... La septime..., que il obéisse au commandement de son seyneur en toz ses commandemens, exceptés les commandemens par lesquix il porroit perdre s'ame s'il les fesoit... L'uitisme vertus, si est que il soit très bien connissans : premièrement il doit connoistre le bien du mal, le droit du tort, les loiax des triceurs, les bons des malvès... La nuevisme vertu..., si est que il ait en li soutil engieng et hastiv de bien exploitier, sans fere tort à autrui, et de bien savoir conter... La disime vertus qui doit estre en celi qui s'entremet de baillie, si est le mellor de toutes, ne sans li ne poent les autres rien valoir, car c'est celé qui enlumine toutes les autres..., et ceste vertus si est apelée loiatés'. »

Beaumanoir passe des obligations générales aux devoirs particuliers prescrits par les circonstances. Mais ces devoirs sont tracés d'une façon plus précise et plus intéressante pour nous dans une célèbre ordonnance de saint Louis, rendue en L254 pour la réformation du royaume. Cette ordonnance est tout un code administratif, et l'on a pu dire que le moyen âge l'avait considérée comme la charte des libertés françaises , « charte qui ne fixait pas les droits du peuple ni les devoirs de la couronne, mais qui se bornait à prescrire aux agents du roi d'observer la justice, qui avait pour base l'équité, et dont pendant plusieurs siècles les grands et le peuple ne cessèrent de réclamer l'exécution*. » Je vais en résumer brièvement les principales dispositions, car l'étude détaillée de son texte entraînerait

1 Coutumes de Beauvoisis , ch. i.

2 Boutaric, Saint Louis et Alplionse de Poitiers, p. 150.

trop loin, et il suffira de montrer quelles idées, quelles améliorations la e d'un saint sur le trône Gt prévaloir en matière ministration provinciale. Plusieurs de ces améliorations peuvent sembler peu de chose aujourd'hui; mais quand on se reporte aux ■rdres du temps, aux lacunes et aux irrégularités de la législation, aux abus enfantés par le défaut de règlements précis, aux entraves de toute sorte apportées par la routine féodale, on ne peut s'empêcher d'admirer le pas gigantesque fait alors d'un seul coup vers l'idéal du bon gouvei nement.

Après avoir d - son préambule, qu'il cherche avec

amour la paix de ses sujets, qui est sa propre tranquillité (in quorum quiète quiescimus), et qu'il éprouve contre ceux qui la troublent une indigna Louis décrète les mesures suivantes.

- sénéchaux et auties officiers royaux prêteront et observeront, sous peine d'être châtiés par le roi lui-même, le serment de rendre la justice sans distinction de personnes, suivant les coutumes et usages approuvés, de conserver les droits du souverain sans porter préjudice à ceux des particuliers, de ne recevoir aucun présent, ni eux, ni leurs femmes, ni leurs enfants, et de rendre ceux qu'ils auraient reçu.-: de ne emprunter de leurs administrés que des sommes d'argent peu élevées, au-dessous de vingt livres, et de les rembourser dans un délai de deux mois; de ne prélever aucune part sur le profit des ventes ou des adjudications des offices inférie des rentes dues au roi, de la monnaie, etc.; de ne point protéger les officiers nés coupables de malversations ou d'abus de pouvoir, ts d'usure ou menant une vie scandaleuse, mais, au contraire, de les corriger. Ils ne proféreront aucune parole contre l'honneur de Dieu, de la sainte Vierge ou des saints; ils s'abstiendront des jeux de dés et d' le la fornication, de la fréquentation des tavernes. Ils n'ac t aucun immeuble dans leur circonscription sans la permission du roi, sous peine de confiscation. Ils n'y prendront point femme, ni pour eux, ni pour leurs parents, ni pour leurs domestiques. Ils ne feront pas recevoir leurs parents ni leurs domestiques dans des monastères, et ne leur procureront pas de bénéfices ecclésiastiques. Ils ne prendront dans les maisons religieuses ni repas ni gites sans l'autorisation du roi. Ils n'auront qu'un petit nombre de bedeaux ou de sergents pour exécuter leurs jugements; ces sergents seront nommés publiquement dans les assises, et ne seront point écoutés s'ils ne sont munis d'un mandat en règle de leur supérieur. Les sénéchaux, baillis et leurs subordonnés ne pourront faire arrêter personne pour dettes, si ce n'est pour les sommes dues au roi. Ils ne pourront détenir l'individu accusé de crime qui sera en éiat de se purger de l'accusation, à moins qu'il ne s'agisse d'un crime énorme,

ou qu'il soit convaincu par son propre aveu, par des preuves ou des présomptions très furtes. Ils communiqueront à l'accusé les enquêtes dressées contre lui. Les personnes de bonne renommée, même pauvres, ne seront pas mises à la question sur la déposition d'un seul témoin. Ceux qui auront acheté des offices inférieurs ne pourront les revendre, et, s'ils sont plusieurs acheteurs, un seul rendra la justice. Les sénéchaux ou baillis tiendront leurs audiences aux lieux accoutumés. Ils ne chargeront le peuple d'aucune imposition. Ils n'ordonneront de chevauchées que pour des causes nécessaires, et ne pourront forcer à financer ceux qui voudront servir en personne. Ils ne défendront l'exportation des blés, des vins et autres denrées qu'après la délibération d'un conseil. On ne fournira ni armes, ni marchandises, ni argent aux Sarrasins ni aux autres ennemis du roi. Les officiers royaux, après l'expiration de leurs fonctions, resteront pendant cinquante jours sur les lieux pour répondre aux plaintes dont ils pourraient être l'objet. Les mesures prescrites contre les usures et les blasphèmes des Juifs seront exécutées. Les femmes publiques seront chassées des villes et dt-s campagnes, et celui qui leur aura loué sa maison sciemment la perdra. Les dés, les échecs, les sociétés de jeu seront interdits. Les taverniers ne logeront que des voyageurs ou des passants. — Toutes ces dispositions, édictées d'abord pour les sénéchaussées de Beaucaire et de Garcassonne, furent ensuite étendues au reste du royaume et complétées par deux ordonnances nouvelles , rendues en 1255 et 1256 l.

Que de points importants sont touchés là! que d'abus révélés! que de réformes entreprises ! Ne soyons pas trop fiers de notre législation moderne; car, si elle est supérieure par certains côtés à celle de saint Louis, il y a, dans le texte que je viens d'analyser, telle mesure d'ordre ou d'intérêt public inscrite depuis longtemps sur la liste des desiderata de notre code actuel. Je ne citerai que l'abolition de la prison préventive, que nous avons tant de fois entendu réclamer, et que l'ordonnance de 125i prononce en faveur de tous ceux qui pourront fournir caution. Une captivité prolongée est plus douloureuse encore pour l'accusé que pour le coupable reconnu, et, pour la justice qui frappe ainsi à l'avance, c'est souvent un sujet de remords. Nous en sommes donc aujourd'hui, en plein xixe siècle, à désirer l'application d'une loi de saint Louis.

Une autre chose digne de remarque, parmi les obligations imposées aux hauts fonctionnaires, c'est le respect de Dieu, de la sainte Vierge et des saints. Beaumanoir leur demandait tout à l'heure le

1 V. les Ordonnances des rois de France, t. [, p. 65 et suivantes, et le texte rectifié que j'ai donné, d'après les registres originaux, dans le recueil de chartes imprimé en '1878 pour l'université catholique de Paris.

véritable amour de Dieu ; le roi leur demande à son tour d'honorer son nom. La morale, à cette époque, n'allait pas sans la religion; elle en était, pour ainsi dire, une dépendance, et la fidélité aux devoirs du chrétien était considérée comme la meilleure garantie de l'intégrité de l'homme public. Depuis, la loi est devenue athée ; elle n'oblige ses agents qu'à une certaine honnêteté indifférente, et l'on croit cette honnêteté assez sûre pour se passer du frein religieux. Combien de déceptions, combien de scandales sont le fruit de cette naïve illusion !

Mais, sans nous attarder aux détails, recueillons le sens général de l'ordonnance de saint Louis. En somme, elle a'a qu'un but, qui a été celui de tout le règne de ce prince honnête : protéger ses sujets contre les excès du pouvoir ou la corruption de ses fonctionnaires, assurer la distribution de la justice aux faibles et aux pauvres. Ce n'est par l'avantage de son administration qui le préoccupe ; c'est l'avantage et le profit du peuple. Rien de moins fiscal, rien de plus véritablement humanitaire qu'un pareil esprit. Rien de plus opposé aussi, reconnaissons -le, aux pratiques de la plupart des prédécesseurs et des successeurs du saint roi. C'est par de telles réformes qu'il a conquis entre tous les princes une place à part, et qu'il a mérité que son gouvernement fût appelé « un modèle toujours proposé, jamais atteint ».

Toutefois il faut avouer que sa constitution laissait encore debout des abus fâcheux : par exemple, cette vente ou cette adjudication de certains offices publics, dont la tradition s'est perpétuée jusqu'aux temps modernes. Il arrivait que des prévôtés avaient à la fois plusieurs titulaires, qui se réunissaient pour acquérir la charge et qui affermaient à leur tour les revenus domaniaux à des gens plus ou moins habiles, plus ou moins intègres. Le pouvoir royal n'était pas assez fort pour déraciner cette coutume, et d'ailleurs il faut croire qu'elle offrait des avantages compensatoires, puisqu'elle fut maintenue si longtemps. Saint Louis dut se conten'er d'y apporter des tempéramenls et de prescrire de sages précautions. Mais à Paris, où cet état de choses produisait un désordre plus grave, il coupa le mal dans sa racine, et ce fut pour lui l'occasion d'une autre réforme importante.

Paris n'avait point de bailli. La royauté avait craint sans doute qu'un magistrat si élevé n'acquit dans la capitale un surcroit d'influence pouvant devenir dangereux à un moment donné. Et puis d'ailleurs le roi y ré.-idait presque toujours, et il n'y avait pas besoin de délégué là où se trouvait l'a lrninistrateur et le juge suprême. Il y avait donc seulement un prévôt de Paris. Mais ce prévôt exerçait, par le fait, les fonctions de bailli, et il avait fini par les exploiter si bien à son

profit, que sa charge, au lieu d'être utile au peuple, était devenue une source d'oppression intolérable. Joinville, qui insère intégralement dans ses mémoires une traduction de l'ordonnance de 1254, en faisant remarquer combien cet établissement amenda le royaume, relate immédiatement après, avec une égale admiration, la réforme de la prévôté de Paris. Il nous trace des abus qui la rendirent nécessaire un tableau très sombre, et qui ne parait nullement chargé : 4 La prévôté de Paris était alors vendue aux bourgeois de Paris ou à d'aucuns, et, quand il advenait que d'aucuns l'avaient achetée, ils soutenaient leurs enfants et leurs neveux en leurs méfaits; car les jeunes gens se fiaient en leurs parents et en leurs amis qui tenaient la prévôté. C'est pourquoi le menu peuple ûtait fort foulé et ne pouvait avoir raison des gens riches, à cause des grands présents et des dons qu'ils faisaient aux prévôts. Celui qui en ce temps-là disait la vérité devant le prévôt, ou qui voulait garder son serment pour n'être point parjure, au sujet d'aucune dette ou d'aucune chose sur quoi l'on fût tenu de répondre, le prévôt levait sur lui l'amende, et il était puni. A cause des grandes injustices et des grandes rapines qui étaient faites dans la prévôté, le menu peuple n'osait demeurer en la terre du roi, mais allait demeurer en d'autres prévôtés et en d'autres seigneuries. Et la terre du roi était si déserte, que, quand le prévôt tenait ses plaids, il n'y venait pas plus de dix personnes ou de douze. -Avec cela, il y avait tant de malfaiteurs et de larrons à Paris et dehors, que tout le pays en était pleinr Le roi, qui mettait grand soin à faire que le menu peuple fût gardé, sut toute la vérité; alors il ne voulut plus que la prévôté de Paris fût vendue, mais il donna bons et grands gages à ceux qui dorénavant la garderaient. Et il abolit toutes les mauvaises impositions dont le peuple pouvait être grevé, et fit enquerre par tout le royaume et par tout le pays où il pourrait trouver un homme qui fit bonne et raide justice, et qui n'épargnât pas plus l'homme riche que le pauvre. Alois lui fut indiqué Etienne Boileau, lequel maintint et garda si bien la prévôté, que nul malfaiteur, ni larron, ni meurtrier n'osa demeurer à Paris qui ne fût tantôt pendu ou exterminé; ni parenté ni lignage, ni or ni argent ne le purent garantir. La terre du roi commença à s'amender, et le peuple y vint pour le bon droit qu'on y faisait. Alors elle se peupla tant et s'amenda, que les ventes, les saisines, les achats et les autres choses valaient le double de ce que le roi y recevait auparavant '. »

Tel fut, en effet, le remède radical apporté à tant de maux par saint Louis. Il supprima sans hésitation, en dépit de la vieille routine,

1 Joinville, édition de Wailly (texte rapproché du français moderne), p. 390.

la vénalité de la prévôté de Taris et fit de son titulaire un fonclionnaitv révocable à volonté, rétribué par un traitement fixe, et n'ayant plus rien à prétendre ni à prélever sur le domaine ni sur les sujets du roi. Non content de cette garantie, il chercha, pour inaugurer ce nouveau régime, le magistrat le plus ferme et le plus intègre, indiquant par là toute l'importance qu'il attachait à sa réforme.

une Boiieaa, sur qui son chou s'arrêta, est le célèbre auteur du s, recueil de règlements de police et de jurisprudence couimeieiale où les historiens ont été et vont chaque jour puiser les lements les plus précieux. Cet homme austère, issu d'une famille noble de l'Anjou, ne trompa point sa confiance. Il rétablit dans l'administration une discipline inflexible, même aux dépens de ses propres parents, et la capitale lui fut redevable de la renaissance

i prospérité, dont l'essor devint de plus en plus rapide à partir de ce moment. Voilà, très sommairement, ce que lit saint Louis pour le bien de cette ville privilégiée, qu'il embellissait en même temps par la multiplication des chefs-d'œuvre de l'art chrétien, et plus encore par le spectacle de ses admirables vertus.

ne m'étendrai pas ici sur l'intervention du souverain dans l'administration municipale et dans les assemblées d'é1 parce qu'un pareil sujet appartient surtout à l'histoin unes

et à l'histoire provinciale. Mais il est bon de rappeler, au moins un passant, que saint Louis ne lit pas de ses agents les seuls ° leurs

du pays, qu'il ne concentra pas tous les pouvoirs dans leurs mains, et qu'il lai- sa, dans le Midi surtout, une large part aux autorités locales. Les bourgeois des villes tarent - plus d'une lois à

seconder les sénéchaux et à leur servir de conseil. Des réunions des trois ordres furent convoquées par les mêmes officiers, notamment dans la sénéchaussée de Carcassonne, et, quoique les premi

raux n'aient été réu le suivant, il faut certainement

chercher le germe et l'inspiration de cette innovation capitale dans les états particuliers du Languedoc; il faut de plus reconnaître que ces dernières assemblées eurent, sinon pour fondateur, au moins pour régulateur le roi, qui mettait sa gloire à respecter tous les droits reconnus, à laisser s'exercer en paix toutes les libertés légitimes. Saint Louis était aussi favorable à la représentation de la nation et à la recherche sincère de ses intérêts qu'à l'affermissement du pouvoir central. C'est là ce qui fait le caractère si original de son gouvernement, caractère qu'il ne démentit jamais; car tel il nous apparaît dans ses études, tel il appaivitra dans tous ses actes publics. Aussi, quand on voudra sérieusement trouver le mo lèlc d'une politique intérieure vraiment ferme et libérale (pour me servir d'un accouplement de mots qui nous est devenu familier), on devra certainement

s'adresser à lui plutôt qu'aux faiseurs de programmes dont notre siècle a vu tant de fois surgir et crouler les théories impuissantes.

Mais réformer ce qui existait ne pouvait suffire à une sollicitude aussi paternelle, à une équité aussi rigoureuse que celles de saint Louis. Il fallait encore créer dans le mécanisme gouvernemental des rouages meilleurs; il fallait introduire dans l'administration un contrôle plus efficace, pour apaiser cette soif intarissable de justice et de loyauté. A ce besoin répond l'établissement d'une nouvelle classe de fonctionnaires, investis d'une mission extraordinaire et d'un caractère tout spécial : je veux parler des célèbres enquesteurs. Ces agents tenant en quelque sorte le milieu entre l'ordre administratif et l'ordre judiciaire, ou plutôt participant de l'un et de l'autre, je demande au lecteur la permission de m'occuper d'eux avant de passer à l'organisation de la justice proprement dite.

Les enquesteurs sont une inquisition civile fondée par saint Louis pour assurer l'intégrité de son gouvernement, comme l'inquisition ecclésiastique l'avait été pour maintenir la pureté de la foi. Le nom de l'une et de l'autre est identique en latin (inquisitio, inquisitores) , et même, en français, le titre A'enquestcvr s'appliquait indistincte ment à leurs membres respectifs. Pourquoi les uns ont-ils gardé cette dénomination archaïque, tandis que la forme plus moderne d'inquisiteurs était attribuée aux autres? On n'en voit pas la raison ; mais ce hasard est peut-être la seule cause qui ait préservé la création royale de la défaveur jetée de nos jours sur tout ce qui sent l'inquisition, car enfin enquesteurs et inquisiteurs remplissaient, chacun dans leur domaine respectif, absolument le même rôle ; ils recevaient les plaintes, les dénonciations, examinaient, interrogeaient, sévissaient contre les coupables. Pourtant les premiers n'ont jamais recueilli qu'un tribut d'éloges (apparemment parce que les suites de leurs sentences étaient moins rigoureuses), et ces éloges, il faut le dire, leur institution les mérite sans réserve. Les baillis étant devenus tout à fait sédentaires et ne pouvant plus inspecter les provinces comme ils le faisaient dans le principe, les méfaits de leurs subalternes demeuraient facilement impunis ou même inconnus. Lorsque saint Louis partit pour sa première croisade, il prévit que son absence augmenterait encore ce désordre. C'est alors qu'il nomma pour la première fois de ces inspecteurs généraux, chargés de redresser non seulement les torts qui retombaient sur lui , mais ceux qui pouvaient remonter à son père et à son grand- père. Dans sa conscience de chrétien, il ne croyait pouvoir mieux se préparer à la guerre sainte qu'en rendant tout ce qui avait été pris injustement au moindre de ses sujets, en accordant ce qui avait été refusé sans raison, et en châtiant les auteurs de ces iniquités. Il ne crut pas pouvoir trouver

ailleurs que dans le clergé les hommes scrupuleux et délicats qu'exigeait une pareille tache ; avec l'autorisation du pape, il s'adressa aux chefs des principaux ordres monastiques, et il ohtint d'eux les religieux les plus capahles, qu'il transforma en commissaires royaux. Leur habit ne pouvait qu'ajouter à l'autorité dont ils étaient revêtus, et ils offraient par là une ressemblance de plus avec les inquisiteurs, si révérés du peuple. C'est un des traits les plus saillants de son règne que cette immixtion des moines dans les affaires de L'Étal, immixtion voulue par lui, et plus salutaire, il faut le dire, à l'intégrité de son administration qu'à la discipline religieuse. C'était le résultat de sa prédilection pour les clercs réguliers, et particulièrement pour les ordres nouvellement fondés ; mais il ne faut pas oublier qu'il cherchait surtout dans leur concours une garantie de probité et d'habileté, qu'il se les associait par mesure d'intérêt public et dans une pensée aussi honorable pour eux que pour lui.

Ce fut vers la lin de l'année 1247 que des commissions de deux, trois ou quatre moines, auxquels on trouve quelquefois adjoints des clercs séculiers, et plus rarement des chevaliers, commencèrent, munis de lettres d'obédience et de pleins pouvoirs délivrés par le roi, à visiter plusieurs diocèses. On a constaté, par diverses mentions trouvées dans des comptes de dépenses, leur passage à Paris, à Orléans, à Amiens, à Tours, à Issoudun, à Sens, à Morel , à Deaumont, à Saint-Germain, à Lyon, à Màcon1. Leur mandat consistait à entendre consigner par écrit toute plainte formulée contre le roi pour une cause raisonnable, à ouvrir des enquêtes suivant des formes déterminées, à contrôler les actes des baillis, prévôts, forestiers, ! nls. etc..., à faire opérer les restitutions légitimes, soit par les coupables, soit par leurs héritiers. Les évêques étaient invités à leur prêter secours ; les baillis devaient leur obéir et subvenir à leurs dépenses. A son retour d'Orient, saint Louis envoya dans les provinces de nouveaux enquesteurs, tant il était inquiet sur les abus qu'avait pu occasionner son éloignfement. D'autres missions semblables se succédèrent à des intervalles très rapprochés. Enfin, en 1268, songeant à reprendre la croix, le roi fit entreprendre une enquête générale dans toutes ses possessions. Les résultats de ces inspections extraordinaires furent excellents au point de vue de la bonne administration et de l'affermissement de l'autorité royale. La renommée du grand justicier pénétra dans les plus humbles villages; et le pauvre homme qui subissait une extorsion, une violence de la part de son prévôt ou de son bailli, au lieu de dire : « Si le roi le savait! » pouvait s'écrier avec sécurité : « Le roi le saura! »

1 V. le Nain de Tillemont, Vie de saint Louis, III, 153.

Les procédures des enquesteurs de saint Louis se sont conservées jusqu'à nous en assez grand nombre. Un savant que j'ai déjà cité , et dont l'érudition déplore la perte prématurée, a eu le bonheur d'en retrouver une partie dans nos archives nationales. « C'est un spectacle admirable, dit- il, que de voir le soin avec lequel ces commissaires allaient au-devant des plaintes du peuple, et avec quelle impartialité ils prononçaient, soit contre le roi, soit contre ses officiers1. » Ces rouleaux des enquesteurs (c'est le nom sous lequel sont connus leurs longs procès-verbaux) sont une mine féconde pour l'étude du xme siècle. Elle a été trop peu explorée jusqu'à présent, et l'on peut affirmer sans témérité que sa connaissance complète jettera un jour nouveau sur l'histoire de cette période. Déjà Boutaric a étudié quelques-uns de ces précieux documents dans un mémoire spécial lu à l'Académie des inscriptions et belles- lettres. Mais il a surtout fait connaître les enquêtes entreprises, à l'imitation du souverain, par son frère Alphonse, comte de Poitiers. On sait que l'administration de ce prince, dont l'autorité s'étendit, après 1240, sur un immense domaine, embrassant presque tout le midi de la France, était la reproduction exacte de celle de saint Louis, s'inspirait d'elle, et se trouvait, pour ainsi dire, sous la direction du roi. C'est ici le cas de le dire une fois de plus ; car, dès que le domaine royal eut ses enquesteurs, Alphonse voulut avoir les siens, et le comté de Toulouse fut visité en son nom, l'an 1254, par des personnages importants comme Gui Fouquet, plus tard pape sous le nom de Clément IV; Jean de Maisons, chevalier, etc.

Le comte de Poitiers développa même l'institution créée par son frère ; il la rendit permanente et en fit une annexe de son parlement , car, ainsi que je le disais, elle avait à un certain degré le caractère judiciaire, bien que les enquesteurs ne réformassent pas les sentences régulièrement prononcées et ne connussent que des cas non jugés par les tribunaux. Toutefois je ne voudrais pas assurer que les commissaires d'Alphonse rendissent autant de services que ceux de saint Louis, ni que le comte fût personnellement aussi empressée que le roi de réparer les fautes de ses agents, surtout lorsque .ces fautes avaient été commises à son profit. L'un était un saint, l'autre ne l'était pas; et, quoi qu'on en puisse penser, cette différence influait d'une façon notable sur les détails du gouvernement. Aussi d'ordinaire les enquesteurs du comte ne décidaient pas sur les réclamations qui leur étaient adressées; il se réservait de le faire lui-même, et on lui adressait seulement le résultat des enquêtes, excepté pour les affaires peu importantes.

1 Boutaric, Saint Louis et Alphonse de Poitiers, p. 3S8.

On sera certainement curieux d'avoir une idée moins vague des opérations de ces fonctionnaires. Un simple exemple fera voir à quels

es désordres ils étaient appelés à remédier. Une enquête entreprise en 1263 contre les officiers de la terre d'Auvergne amena les

uvertes et les réparati as suivantes. Un clerc du châtelain ou receveur de Nonnette avait acheté une maison qu'il ne voulait pas payer, on le força de le faire. Un bayle de la même localité avait osé \ er la vigne d'un de ^is administrés et s'en était appro-

prié la récolte sans raison valable, on lui lit rembourser six sols de dommages et intérêts. Le connétable d'Auvergne (c'était le titre particulier du bailli de cette province) se faisait héberger dan maisons religieuses; il prélevait sur la ferme des baylies, à s n profit

onnel, vingt à trente livres ar an; il affermait des

baylies à des hommes de la doi té de l'évêque de Clermont,

aorants, à dos indigents hors d'état d'administrer sagement et de réparer les torts qu'ils avaient causés. Il avait en i mps

rindrir le produit di ues au ceinte de Poitiers;

il avait reçu cent livres de cire du seigneur Géraud de Roquefort pour le dispenser pendant un an du payement de ses dettes et des poursuites de ses créanciers; il avait accepté un faucon du doyen de Mauriac, qui était en procès avec le prieur d'Orset, et sa femme avait également reçu de nombreux cadeaux. Tous ces griefs, dont

umulation était rare, il est vrai, donnèrent lieu à un examen général de la gestion du connétable. Des témoins furent cités et eurent à répondre sur une série de questions : Le connétable a-t-il conservé les droits et les fiefs du comL"? A-t-il lait prêter aux bayles et aux sergents le serment ordonné-.1 Choisit-il des personnes fidèles pour l'assister dans l'exercice de la justice.' A-t-il reçu des présents'? Les coutumes bonnes et approuvées ont -elles été observées"? Le connétable est-il exact à rendre la justice? Les dépositions fuient presque toutes défavorables, et cet officier fut jugé sévèrement1.

Ailleuis on voit un bailli destitué pour avoir entretenu une concubine. A Orléans, un péage sur le sel est réduit de douze deniers à deux deniers par muid, et les enquesteurs remettent en même temps, de la part du roi, quarante livres à un lépreux, plus quatre livres douze sols pour son habillement. En Toui aine, ils remboursent le montant des usures extorquées aux habitants par les juifs, s'élevant à six cents livres. A Amiens, ils payent quinze sols cinq deniers pour le douaire de la veuve d'un hérétique (pro dote reliclse Henrici bougrii). A Sens, à Étampes, dans le Vermandois, ce sont des restitutions de dix livres, de vingt livres, de cent livres même, faites à divers particuliers.

1 Boutai ic, op. cit., p. 406 et suiv.

L'institution des enquesteurs produisit de si heureux fruits, qu'elle fut maintenue sous les premiers successeurs de saint Louis. Mais la pensée de scrupuleuse loyauté qui avait présidé à sa fondation ayant fait place à des idées plus autoritaires et plus fiscales, elle ne tarda pas à dégénérer. Dès 1281 , le parlement défendit aux inspecteurs royaux de prononcer des condamnations ou des restitutions, et leur enjoignit de soumettre toutes leurs enquêtes à la cour du roi. Philippe le Bel, à son tour, envoya une multitude de commissaires dans les différentes parties du royaume. « La France, dit Boutaric, fut inondée de réformateurs, sous prétexte de veiller au maintien de la justice, mais qui n'avaient d'autre but que de faire entrer de l'argent dans le trésor royal. » Autres temps, autres mœurs. Le peuple, qui se souvenait encore du régime paternel de saint Louis, sentit bien que, tout en ayant l'air de marcher sur ses traces, son petit-fils poursuivait un but complètement opposé ; on en vint à supplier le roi de ne plus déléguer d'enquesteurs. Ils étaient devenus eux-mêmes un fléau plus redoutable que ceux qu'ils étaient chargés de combattre. Ainsi se corrompt la meilleure des créations humaines, quand elle passe des mains d'un saint aux mains d'un despote. Au fond, ce n'est pas la valeur des lois et des institutions qui fait les bons gouvernements, c'est la valeur des hommes qui ont le mandat de les appliquer et de les faire fonctionner.