I. une suprême autorité financière, se composant

a) d'un chef, ou d'un Ministre des finances appelé à diriger et contrôler tout ce qui concerne cette partie,

b) de Conseillers de finances, ses adjoints, dont chacun doit posséder les connaissances générales du ressort des finances et de l'économie politique, et en outre connaître à fond chaque branche spéciale des parties administratives discutées dans le Ministère des finances. Ces Conseillers forment ensemble le Ministère des finances. De ce Ministère relèvent immédiatement

o) le bureau central (la Chambre) des recettes, et le bureau central (la Chambre) des payemens (Trésorerie) , ß) le bureau central (la Chambre) des comptes, y) les autorités financières générales chargées d'admi-

nistrer des sources spe'ciales du revenu public, ou d'exécuter les ordres du Ministère des finances partout où l'exigent les" circonstances.

IL Des autorités provinciales financières. Elles se composent d'un Chef et de Conseillers qui se trouvent entr'eux dans le même rapport que les membres du Ministère des finances auquel ils sont subordonnés. De ces autorités provinciales relèvent a) tous les bureaux de recettes et de dépenses des cantons dont se compose la province, b) les bureaux des comptes provinciaux, c) les intendances ou bailliages de cantons, destinées à créer recette, ou à faire valoir des deniers publics conformément aux ordres des autorités financières , d) tous les receveurs individuels et trésoriers de chaque canton, endroit etc.

III. Les provinces sont -elles tellement étendues et considérables qu'une autorité ne suffit pas pour les contrôler, elles doivent être divisées en cantons, et pourvues en outre d'autorités cantonales suivant les mêmes principes que les autorités provinciales.

Des états de situation en matière de finances, ou de budjets.

Ce qu'il faut entendre par états de situation, et budjets.

Une bonne administration exige avant tout que l'on connaisse ses objets, ses besoins, et les moyens d'y faire face. Plus elle est compliquée, étendue et multiple, plus cette condition est indispensable. C'est la raison pour laquelle il est, notamment dans l'administration des finances, de toute nécessité de calculer à l'avance les dépenses prochaines, et la recette destinée à y faire face. De pareilles

supputations préalables ou provisoires s'appellent des étala de situation. — En matière de finances publiques , ces états de situation ne sont donc autre chose que des suppositions préalables ou provisoires de ce que l'Etat doit dépenser et percevoir. Ils se fondent sur la connaissance des besoins publics et des sources de la recette de l'Etat.

Les besoins publics sont constatés par les autorités qui sont le plus à leur portée, et qui ont la meilleure occasion de les connaître et de les apprécier. Voilà pourquoi chaque autorité préposée aux finances de la province fait dresser par ses fonctionnaires le relevé des besoins des autorités qui lui sont subordonnées. L'examen de ces besoins appartient avant tout à elle, en qualité d'autorité inspective la plus prochaine, puis à l'autorité financière centrale, et en dernier ressort à l'autorité suprême de contrôle public. Cette dernière fixe dès -lors ces besoins et les porte de la sorte sur le budjet des finances. Les recettes se règlent sur les différentes sources financières, et sont constatées par des comptes auxquels l'expérience, les lois financières, et des inductions fournissent les données. L'état de ces recettes forme le budjet des recettes,

Leurs rubriques.

Les notions générales qui dans tout budjet marquent les objets pour lesquels la dépense est faite, ou les sources d'où découle la recette, constituent les rubriques du budjet. Chacune de ces rubriques se fonde à son tour sur un autre état, dont les rubriques constituent les notions contenues dans celles-là, ce qui peut être poussé jusqu'à ce que les rubriques se présentent en quelque sorte comme des individus, ou qu'une analyse ultérieure soit jugée inutile. — Les

états financiers se régularisent par conse'quent comme un système de notions subordonnées et coordonnées , et forment un tout collectif dont la perfection, quant à la forme , se juge suivant les règles d'une division logique, et quant au fond (ou la perfection materielle), se fonde sur la justesse et l'exactitude des e'ie'mens qui servent de base aux donne'es de l'état financier.

Note. Les notions les plus universelles , ou les fondemens, de la division des états financiers, sont la dépense publique et la recette publique. Les rubriques fondamentales de l'état des dépenses sont 1° la Cour, ou la maison du Prince, 2° l'état civil, 3° l'état militaire. Les besoins de ces trois rubriques se divisent en ordinaires et extraordinaires. L'état de la Cour indique tous les besoins spéciaux de la maison du Prince, tels que tables, châteaux, écuries etc. L'état civil comprend tous les besoins de l'administration de la Justice, de celle de la Police (établissemens de sûreté, de commodité, de civilisation etc.) et de celle des finances. L'état militaire embrasse l'organisation et l'entretien de l'armée , des forteresses, des arsenaux etc.

L'état des recettes publiques a autant de rubriques fonda mentales qu'il contient de sources de recette, tels que a) biens publics, et toutes les branches spéciales comprises sous cette dénomination, comme biens ruraux, champs individuels, mines, salines, pêche, forêts, b) droits régaliens, tels que monnayage, postes, commerce de sel, c) impôts, comme impôts sur le revenu , sur les consommations , impôts directs et indirects.

L'état public des finances est d'autant moins compliqué que le pouvoir se borne exclusivement aux affaires publiques proprement dites, en s'abstenant de toute administration en propre, tant de ses dépenses que des sources de son revenu. Car du moment que l'Etat administre lui-même les sources de sa recette, telles que biens domaniaux, mines, postes etc., il faut confectionner pour chacune de ces branches administratives des états spéciaux très -détaillés, ce qui multiplie

à l'infini toutes les affaires qui se rattachent à la chose publique. Mais dès que les Domaines, mines, salines, fabriques, comme en général tout ce qui est du ressort de l'économie politique, sont laissés à l'industrie privée, les états de situation n'auront à s'occuper que des recettes provenantes de ces sources financières, recettes, dont l'administration ne regardera en aucune manière l'État. De même les dépenses se feront intégralement, et l'Etat n'aura point besoin de s'embarrasser de leur emploi, s'il est dispensé de toute administration en propre. — Pour la simplification du régime financier il sera donc fort essentiel que l'État se débarrasse de toute administration en propre des sources de sa recette.

Même dans un État où l'on ne saurait pas encore se passer d'une pareille administration en propre, il sera toujours très -utile pour faciliter les comptes, ainsi que l'aperçu des finances, que l'on sépare tout- à -fait de l'administration financière proprement dite, celle des sources d'où découle le revenu public, et que l'on constitue pour celles-ci des administrations générales, qui, bien que responsables à l'autorité souveraine de l'État, soient cependant tout -à -fait différentes de l'autorité financière, de manière que leurs états de situation (recettes brutes et dépenses administratives) ne figurent point sur le budjet des finances, et que l'on n'y porte que leur revenu net, déduction faite des frais. En pareil cas, les derniers états ou comptes de finances ne se composeront que des recettes et dépenses pures, telles que les procure et les exige chaque source, et ne se rapporteront tous ensemble exclusivement qu'aux besoins publics immédiats et proprement dits. Mais chaque administration particulière aura ses propres comptes et états soumis au contrôle des autorités financières les plus proches.

C0MPAR. DE LA RECETTE ET DE LA DEPENSE PlIBL. 423

Leurs divisions.

Les étals de situation, ou comptes financiers, admettent autant de divisions qu'ils présentent de points qu'il importe de prendre en considération ; car

1° quant à leur forme , ils peuvent être divisés a) suivant leur étendue, en généraux, spéciaux, individuels, subdivisés à leur tour, b) suivant l'espace qu'ils embrassent, en comptes de tout l'Empire, comptes de chaque province, canton, commune, comptes de chaque institution spéciale etc., ou suivant le temps, en états annuels, et états de plusieurs années ; c) suivant le nombre d'objets dont ils s'occupent, selon qu'ils ne concernent qu'un objet, ou plusieurs etc.

2° quant à leur matière, ou leur contenu, ils peuvent être divisés, a) suivant leur objet, en états pécuniaires et en états des matériaux, b) suivant les branches ou rubriques d'administration, en comptes des tailles, des Domaines etc.

Note. Le budjet fondamental de l'État est le compte financier le plus universel , et contient les résultats de tous les états spéciaux et individuels. 11 indique les sommes totales des recettes et dépenses publiques suivant les rubriques principales, lesquelles toutefois doivent comprendre toutes les rubriques spéciales. Toutes les données de ce budjet y sont justifiées par les états spéciaux des rubriques individuelles y comprises, rubriques qui à leur tour tirent leur justification des faits que contiennent les états ou comptes individuels. Ceux-ci sont par conséquent la base de tout compte financier, et peuvent par cela même être désignés sous le nom de comptes primordiaux ou élémentaires. C'est ainsi que l'on reconnaît le montant des impôts par le budjet général du royaume, budjet qui contient la somme des impôts de tous les comptes provinciaux. Ces comptes provinciaux articulent le montant des impôts de tous les cantons; les comptes cantonaux énoncent la somme des impôts de tous les bailliages, les comptes des bailliages indiquent le montant des impôts de toutes les communes, les comptes des coin-

munes fixent la somme des impôts de chaque personne et fonds territorial. Ces derniers comptes se fondent sur des faits individuels ou spe'ciaux. De l'exactitude de tous les faits individuels ou spéciaux dépend donc celle de tous les états ou comptes financiers. Dans tous les états ou comptes généraux et spéciaux il importe simplement d'examiner l'exactitude ou la vérité des faits.

Leur confection.

Toute confection d'e'tats commence par les faits individuels dont se composent les comptes et e'tats primordiaux ou élémentaires. C'est ainsi par exemple, que le compte de la recette des biens -fonds publics doit commencer par vérifier la rente pure et nette de chaque bien -fonds public individuel, et placer les revenus de chaque bien -fonds à côté de ceux des autres domaines territoriaux. En conséquence toute autorité provinciale ou cantonale range par classes les biens-fonds situés dans son arrondissement, place l'un à côté de l'autre le revenu 1° des biens ruraux proprement dits, 2° de chaque pièce de champ public, 3° de chaque forêt, 4° de la pèche, 5° des mines et salines etc. et additionne les sommes des recettes de chaque classe, et finalement celles de la totalité des classes. C'est de ce travail que résulte le compte ou l'état provincial ou cantonal des biens -fonds publics. Réunissez en un état les résultats des comptes cantonaux d'une province, et vous obtiendrez le budjet des finances de la province. Les sommes des budjets provinciaux forment le budjet général des biensfonds publics du royaume etc. etc.

Les états contiennent des recettes et dépenses en partie fixes et certaines , en partie indéterminées ou incertaines. Sous les premières, on entend celles qui sont déterminées tant par rapport à leur montant que par rapport au temps

de leur échéance, et à d'autres circonstances; sous les secondes, celles dont on est sûr à la vérité qu'elles auront lieu, mais qui sont indéterminées quant à leur quotité ou à d'autres circonstances, ou celles dont il est tout- à- fait incertain, si en général elles s'effectueront, mais qui pourtant sont possibles ou vraisemblables. Tous les tarifs des états doivent être justifiés par le fonctionnaire qui confectionne le compte. La justesse ou l'exactitude de l'indication des dépenses et recettes se prouve par les lois et procèsverbaux, ou par d'autres documens, certificats, comptes etc. Les dépenses ou recettes qui ne sont que probables ou indéterminées doivent résulter de calculs faits suivant des moyens termes, et se fonder sur des expériences de plusieurs années, ou sur d'autres faits qui établissent les taux adoptés.

Tous les états pris ensemble fornient un système ou un tout collectif. Il n'existe par conséquent qu'un seul budjet du royaume; tous les comptes ou états et budjets spéciaux n'en sont que les parties. La division en états généraux, spéciaux et élémentaires ne sert qu'à faciliter, à l'aide de notions générales, l'aperçu et l'intelligence du tout, ainsi que la descente dans les détails de chaque état ou compte individuel. C'est ainsi que le budjet général contient les rubriques sous lesquelles sont comprises à la fois et celles de tous les autres états, et les sommes dont ceux-ci font mention. Mais pour faciliter l'aperçu de tout l'ensemble, on n'indique en masse dans le budjet général du royaume que les notions les plus générales et les sommes totales. Quiconque veut apprendre à connaître les détails doit suivre les comptes ou états compris sous chacune de ces notions ou rubriques générales, et ce n'est qu'en poussant cet examen jusqu'aux états élémentaires qu'il peut obtenir une notion claire de toutes les parties du budjet général du royaume.

Note. Le budjet général des finances se compose de l'état des dépenses et de celui des recettes. La somme des dépenses de tout le royaume est énoncée dans les rubriques les plus générales de l'état des dépenses, — rubriques dont les sections subordonnées ne sont poursuivies qu'autant que l'exige indispensablement l'aperçu clair et distinct des articles principaux compris sous ces sections. Car la règle générale de toute division, par conséquent aussi celle des états dont se compose le budjet, est de ne point trop accumuler les subdivisions dans un seul et même aperçu ou tableau, attendu que la conception humaine ne peut point saisir tant de choses à la fois. Ce qui est compris sous le général doit donc être présenté et suivi successivement. Un pareil état général des dépenses, tel qu'il est mis, par exemple, sous les yeux du Souverain, doit donc ramener la dépense à un très -petit nombre de classes, comme par exemple aux trois suivantes: 1° dépenses pour la Cour, 2° dépenses pour l'état civil, 3° dépenses pour l'état militaire. Ce petit nombre de classes permet des subdivisions, de telle sorte que le contenu de chaque section générale peut être analysé davantage. Ces subdivisions ^ont par exemple, 1° relativement aux dépenses pour la Cour a) la personne du Souverain, b) sa famille ; 2° relativement à l'état civil a) l'autorité centrale du royaume, b) les branches administratives fondamentales du royaume, ou les Ministères ; 3° relativement à l'état militaire a) l'armée de terre, b) la marine etc. Chacune de ces classes ou sections contient de nouveau plusieurs états qui analysent les données totales. C'est ainsi par exemple que l'état qui concerne la personne du Souverain énonce ce qui se dépense pour sa table , pour les châteaux , les écuries royales, pour la chasse, la cassette du Prince. — Toutes ces divisions ont pareillement chacune leurs comptes ou états particuliers qui présentent plus en détail les dépenses qui les concernent. On trouve des exemples d'états très -détaillés dans le Moniteur de l'année 1792 — 1795, mais ils sont pour la plupart très - embrouillés , et ont besoin d'une critique très - rigoureuse. Un état financier de la Cour de Russie pour l'année 1801 se trouve imprimé dans le journal de Storch intitulé: la Russie sous Alexandre I. Vol. 1. page 63. L'original en langue russe a paru en 1801 à l'imprimerie du Sénat, et remplit 84 pages en folio.

Voici un exemple d'un tableau de rubriques ou de classes dont se compose le budjet d'un état civil :

I. Autorités générales souveraines et centrales. 1° le Cabinet,

2° le Conseil d'État ou de l'Empire, 3° le Contrôle de l'État.

II. Autorités publiques , avec les établissemens qui en relèvent.

A. Les Ministères, ou les autorités centrales particulières:

1° Ministère de l'Intérieur

a) de la Justice,

b) de la Police,

c) des finances.

2° Ministère de V Extérieur, ou des affaires étrangères avec tout le personnel et les institutions qui en relèvent, soit dans le pays, soit dans l'étranger.

B. Les autorités et institutions publiques subordonnées aux Ministères, et réparties dans tout le royaume.

Les autorités provinciales avec les instituts qui y appartiennent

a) autorités provinciales de Justice,

b) autorités provinciales administratives, ou Régences , à) Section pour la sûreté et la commodité publiques,

ou Police dans le sens strict du mot, ß) Section pour la salubrité publique, y) Section pour l'instruction publique.

c) Autorités provinciales financières.

C. Les autorités et institutions du canton subordonnées aux autorités provinciales.

1° Tribunaux cantonaux.

2° Offices relevant immédiatement des Régences, tels que:

a) Conseillers de la Police du canton,

ß) Médecins du canton,

y) Inspecteurs des écoles du canton.

3° Officiers subordonnés aux autorités financières (receveurs et payeurs du canton etc.).

D. Les Officiers et instituts subordonnés aux autorités cantonales, tels que:

1° les Juges du canton,

2° les Officiers administratifs du canton,

a) l'Officier de Police,

b) les Chirurgiens et sage -femmes.

Chacune de ces rubriques soigne ses états qui la concernent— états dont le budjet principal n'énonce que les résultats. Chaque Ministère confectionne pareillement son budjet spécial indiquant les besoins auxquels le Ministère doit faire face.

Dans tout Etat ces besoins varient pour chaque Ministère, et doivent par conséquent être tels que l'enseigne l'expérience. Que par exemple le Ministère des finances soit chargé d'administrer les sources des recettes, son budjet sera bien plus étendu et circonstancié que lorsqu'il prélève simplement les produits nets, l'administration de leurs sources étant laissée à l'industrie des particuliers. En outre, dans Je premier cas il concentrera dans lui toutes les directions des branches spéciales d'administration.

Pour obtenir un aperçu complet et facile de tout ce qui a rapport aux états ou comptes financiers, il est nécessaire

1° qu'il règne, dans tous les comptes compris sous une espèce, une uniformité de rubriques et de classification. Tous les états homogènes doivent donc présenter les mêmes rubriques, les mêmes expressions, la même suite de rubriques, les mêmes divisions, la même espèce de moyens de justification. En un mot, il faut qu'une même règle, qu'un même schême ou type soit suivi par tous les comptes ou états qui appartiennent à une même espèce. Une espèce d'états exige-t-elle des rubriques ou divisions particulières, elle doit cependant servir de type à tous les états de la même catégorie. C'est ainsi que dans les budjets des Ministères, les provinces, dans les budjets provinciaux, les cantons, dans les budjets des cantons, les bailliages etc. doivent se suivre dans le même ordre. Les sections que présentent les budjets ministériels doivent pareillement être observées dans les budjets provinciaux en tant qu'elles y figurent, et tous les matériaux doivent partout être rangés suivant le même type. Si par exemple dans un compte ou état des céréales, le froment occupe la première place, cet ordre doit être suivi dans tous les autres états. Par là, on facilite extraordinairement le rapprochement des états,

COttPAR. DE LA RECETTE ET DE LA DEPEXSE PUBL. 429

leur réduction en comptes généraux, et la recherche des preuves qui constatent l'exactitude des tarifs généraux des états.

2° Que chaque état spécial soit accompagné des élémens dont il se compose, et chaque état principal, des comptes spéciaux, ainsi que d'un résumé sommaire des résultats de ces élémens.

3° Que le compte entier soit destiné pour une certaine période de temps, et que des sommes d'états relatifs à d'autres temps ne s'y trouvent pas mêlées. Habituellement, les comptes ou états sont confectionnés pour un an. Ainsi chaque état pour l'exercice d'une année forme un tout clos , dont les recettes et dépenses ne peuvent être mêlées à celles d'autres comptes. Il indique les dépenses possibles dans l'année pour laquelle il vaut, et les recettes qui doivent y être prélevées; mais il n'énonce pas les dépenses et recettes faites en réalité; celles-ci sont portées sur le compte dressé conformément aux données contenues dans le budjet annuel.

Dès que les états sont approuvés et sanctionnés par l'autorité législative, ils acquièrent force de loi en ce qui concerne la recette et la dépense publiques. Les états individuels et spéciaux, fussent -ils même examinés par les autorités subalternes, ne sauraient cependant obtenir confirmation et sanction définitive que de la part de l'autorité souveraine, qui ne peut abandonner aux autorités subalternes la répartition des dépenses et recettes qu'autant qu'elle est convaincue que ces autorités ne perdront pas de vue les fins publiques, et qu'elles régleront sur ces fins l'administration des recettes et dépenses. La marche que suivent toutes les affaires relatives à la confection des états est par conséquent celle-ci:

1° Chaque autorite subalterne, en ce qui concerne son arrondissement, fait le relevé de ses besoins publics ainsi que des sommes nécessaires pour y faire face, et les porte sur le projet ou la minute d'un budjet. 2° Les autorite's provinciales examinent la nécessité et Futilité de chaque article de dépense de ces états, et en forment un budjet provincial qu'elles transmettent ensuite aux Ministères respectifs. Ceux-ci scrutent ces états quant à la partie qui concerne le ressort de chaque Ministère, et rédigent le projet d'un état ou budjet ministériel.

La somme de tous les projets des budjets de dépenses est soumise au Ministère des finances, qui la compare avec son état ou budjet des recettes, et fait ses observations relativement à la question de savoir, si son état ou budjet des recettes suffit à pourvoir à toutes les dépenses des budjets ministériels. — Tous les états des recettes et dépenses, avec les remarques auxquels ils ont donné lieu, passent maintenant au contrôle du royaume. Ce contrôle met en harmonie la dépense avec la recette, prescrit de quelle manière la dépense doit être restreinte, quand et comment la recette peut être augmentée, ordonne des changeraens dans les états des dépenses, et quand tous les états ont été mis d'accord les uns avec les autres, le contrôle les sanctionne en définitive, ou immédiatement, ou par l'organe du Chef de l'État. De là les comptes, ou états, sont renvoyés aux Ministères pour lesquels ils ont maintenant force de loi. Le Ministère des finances effectue le payement de tous les états de dépenses, et chaque Ministère veille à l'exactitude de l'administration et de l'emploi des sommes destinées aux autorités qui lui sont subordonnées.

Des caisses de V Etat.

Definition.

La qualification de caisses reçoivent les institutions chargées du prélèvement et de la dépense du revenu public. Les e'tats leur servent de règle et de loi. Chaque caisse a son e'tat qui e'tablit ce qui doit y être verse', et ce quelle doit dépenser, en sorte,

1° qu'à moins d'ordres supérieurs, aucune espèce de recette ne doit être acceptée à la caisse, et qu'aucune dépense ne doit y être faite que celle qui se trouve portée sur l'état; 2° que si une source de recette, indiquée dans l'état produit moins, ou qu'elle pourvoit à plus de dépenses, que ne l'énonce l'état, il est nécessaire de noter ceci exactement dans le compte de la caisse. 3° Jamais la caisse ne doit dépenser plus que ne l'énonce l'état, à moins qu'elle n'y soit autorisée par un ordre valable

Caisse centrale.

Ainsi qu'il ne doit y avoir pour tout le royaume qu'un seul état, compte ou budjet, dont tous les autres états, ou comptes, ne forment que des élémens particuliers, de même il importe, pour que l'unité et la facilité de l'aperçu régnent dans les finances, qu'il n'existe qu'une seule caisse de l'Etat, dont toutes les autres caisses ne soient que des élémens ou parties intrinsèques.

432 LIVllE III. ADMINISTRATION DES FINANCES.

Toutes les caisses publiques sont donc à considérer comme des parties intrinsèques, des élémens, ou des branches de la caisse centrale de l'État ou du trésor. Par cette dernière, ou par son ordre, doivent être faits tous les payemens de l'État; dans elle doivent être versées toutes les recettes publiques, de manière qu'elle soit exactement informée de toute recette et dépense. C'est de cette caisse centrale que toutes les caisses spéciales du royaume reçoivent leurs états, — états, qui leur servent d'autorisation pour faire tous les payemens y indiqués , en faveur des personnes, pour les articles, et jusqu'à concurrence des sommes que l'état désigne, sans que les caisses aient besoin pour cela d'un autre ordre particulier.

Chaque caisse tient son compte sur la dépense et la recette conformément à son budjet ou état, et de façon, que la première rubrique articule ce qui doit entrer comme recette, la seconde, ce qui est rentré en réalité, la troisième, si la recette a été plus forte ou moindre que ne le détermine l'état, et de combien? De même la rubrique de la dépense énonce dans la première colonne ce qui suivant l'état peut être dépensé ou payé , dans la seconde , ce qui a été dépensé en réalité, dans la troisième, s'il a été dépensé plus ou moins que ne le veut l'état. En tête, et à la fin des comptes des caisses on calcule à part, et l'on transcrit dans le crédit et le débet les reliquats et avances. Pour la facilité de l'aperçu, la série de ces reliquats et avances court à côté du compte, sans qu'ils en interrompent la marche.

Comme la recette et la dépense de l'Etat se répandent par tout le royaume, la caisse centrale établit les caisses

qui lui sont subordonnées dans les endroits du pays où la recette et la dépense s'effectuent le plus commodément. Les règles qui doivent y être suivies sont:

1° Il faut mettre par des recettes perçues à temps les caisses en mesure de faire ponctuellement aux termes convenus les payemens assignés sur elles. 2° Les deniers perçus doivent rester dans les caisses le moins de temps que possible, et être affectés promptement aux dépenses auxquelles ils sont destinés. 3° Les payemens doivent se faire là où le besoin les nécessite, ou dans les endroits qui sont le plus à la proximité des personnes auxquelles ces payemens s'adressent, en évitant autant que possible les envois des sommes dans différens endroits.

Régime des caisses.

Le régime le plus simple des caisses semble consister à n'en établir dans tout le royaume que trois espèces, savoir :

1° la caisse centrale,

2° les caisses des cantons et départemens,

3° les caisses spéciales.

Le budjet de la caisse centrale doit comprendre le budjet de toutes les caisses départementales et spéciales. Les états de situation de ces dernières doivent émaner de la caisse centrale et leur tenir lieu de lois. Les autorités provinciales reçoivent de la caisse centrale les états ou budjets des caisses départementales et spéciales subordonnées à ces autorités, qui répartissent ces états entre les caisses des cantons, et chaque caisse du canton distribue les états spéciaux aux caisses spéciales de son ressort.

Les caisses spéciales sont celles qui tirent les recettes immédiatement de certaines sources ou d'endroits détermi- IL 28

nës, telles que les caisses locales pour de certaines tailles, les caisses de certains biens -fonds, ou instituts qui appartiennent au Prince, comme caisses des Domaines, forêts, salines, mines, supposé que le Gouvernement administre luimême de semblables instituts. Les caisses du canton reçoivent les exce'dans de toutes les caisses spéciales de leur ressort, et les caisses centrales ceux des caisses de tous les cantons du royaume.

Les caisses des cantons peuvent aussi bien que la caisse centrale, avoir leurs sources spéciales de recette.

Les caisses spéciales contiennent:

1° comme article de recette, le produit brut intégral des instituts qui lui ont été assignés, ou celui d'autres recettes ; 2° comme articles de dépense,

a) tout ce que coûte la création de ce produit brut,

b) tout ce qui d'ailleurs a été, d'après le budjet, assigné sur les caisses spéciales, et ce qui en réalité est payé par elles,

c) les excédans destinés à être transmis a la caisse du canton.

Leg caisses des cantons comprennent:

1° comme articles de recette,

a) ce qu'elles perçoivent en qualité de caisses spéciales ,

b) ce qui leur est transmis par d'autres caisses spéciales;

2° comme articles de dépense,

a) ce qu'en qualité de caisses spéciales elles dépensent dans l'intérêt de l'exploitation,

b) ce qui est assigné sur elles par le budjet,

c) ce qu'elles versent dans la caisse centrale.

La caisse centrale comprend:

1° comme articles de recette ,

a) ce qui, à ce titre, lui demeure spécialement réservé,

b) tous les excédans des caisses des cantons; 2° comme articles de dépense,

a) toutes les grandes dépenses à faire dans sa proximité, celles qu'exige le budjet de la Cour, des autorités centrales, des Ministères, surtout du Ministère de la guerre, toutes les dépenses enfin qui ne sauraient être faites à meilleur marché, et plus facilement, au moyen d'assignations sur les caisses des cantons et les caisses locales,

b) les excédans qui constituent le trésor de l'Etat.

Sous un pareil régime il semble être inutile de donner une caisse particulière à chaque autorité administrative. Car on peut très -bien, moyennant une ou plusieurs des caisses ci -dessus désignées, pourvoir immédiatement aux besoins des Ministères, des autorités administratives et de Justice, des universités, écoles etc. Par un pareil arrangement on épargnerait beaucoup de temps et d'argent.

Moyennant un pareil système ou régime des caisses, les fins indiquées au §. 1287 se laissent le mieux atteindre

Car

1° comme la caisse centrale a pour mission de régler les recettes, elle peut les e'tablir toutes de telle sorte qu'elles rentrent dans toutes les caisses bien antérieurement aux assignations de payemens faites sur ces caisses. Connaissant à peu près le montant des recettes que doit avoir prélevées chaque caisse à la fin de chaque mois ou trimestre de l'année (ce que lui indiquent très - exactement les caisses spéciales ou locales), elle sait à chaque instant assez au juste, où se trouvent des espèces, et à combien elles se montent dans toutes les parties de sa caisse. Et comme elle peut disposer librement de toutes les caisses, elle est à chaque instant en état de faire face aux besoins publics par des assignations sur ces caisses.

2° De plus, comme la caisse centrale, par son état ou budjet, connaît exactement tout l'ensemble des besoins publics, et qu'elle sait combien de sommes rentrent dans chacune de ses caisses spéciales, et à quelle époque cette rentrée a lieu, il lui est facile de répartir les payemens et d'en fixer l'échéance de telle sorte, que les sommes sortent des caisses dès l'instant qu'elles y ont été versées. Lorsque chaque mois les excédans des caisses spéciales sont versés dans les caisses des cantons, et que ceux de ces dernières le sont dans la caisse centrale, que par conséquent chaque caisse ne peut garder par devers soi que les sommes nécessaires pour faire face aux besoins de l'état ou du budjet, il est difficile que de fortes sommes restent long-temps oisives dans les caisses publiques.

3° Par là, on* satisfait pareillement à la condition indiquée au Nr. 3 du §. 1*287, vu que d'après le régime des caisses proposé par nous, quiconque doit toucher une somme de la part de l'Etat est assigné sur la caisse qui se trouve le plus à sa proximité, pour peu qu'elle ait les moyens de le satisfaire.

Tout ce qui a rapport aux caisses et aux comptes pourra toujours être tenu dans Tordre le plus facile et le plus simple là, où l'État n'a point à s'embarrasser des sources d'où découle sa recette, et où ces sources ne se composent que de pures rentes territoriales, ainsi que de tailles et d'impôts fixes. Mais partout où l'Etat cre'e lui-même par le moyen d'autorités administratives une partie de ses recettes, partout où il administre et amodie des Domaines, où il exploite des fabriques et exerce lui-même un commerce, là sans doute tout ce qui a rapport aux caisses et aux comptes, comme de raison, sera beaucoup plus compliqué.

Dans de pareils Etats il importe, pour simplifier autant que possible le régime des caisses publiques, de distraire de l'administration publique pure et proprement dite la partie industrielle et économique, de ne considérer comme appartenant aux caisses publiques que le revenu pur que produisent, déduction faite de tous les frais, les instituts industriels de l'Etat, tels que la Cour des monnaies, les postes, les exploitations des Domaines, et de confier ces instituts industriels à des directions spéciales qui tiennent leurs propres budjets, comptes et caisses, et sont soumises à des contrôles particuliers, en possession de référer de ces affaires aux autorités suprêmes de l'Etat, de leur faire connaître leurs avis et d'exécuter les améliorations nécessaires. De la sorte, ni le revenu brut de ces instituts industriels, ni les dépenses que nécessite leur administration, ne seront versés dans les caisses publiques; celles-ci n'accepteront que le revenu net de ces instituts.

Livres des caisses.

Les livres des caisses doivent être tenus de manière qu'ils fassent voir à toute heure le véritable e'tat de situation de la caisse, sa recette, sa dépense, et son excédant. Les mandats, assignations de payement et quittances doivent justifier de la dépense. L'état, ou le budjet de la caisse, établit quelles perceptions doivent chaque mois avoir été faites, et lorsqu'elles sont déclarées comme non -avenues, les motifs, la vérité et la fausseté de la déclaration doivent sur le champ se laisser constater. Les excédans doivent exister en numéraire, et leur envoi aux autorités compétentes doit être prouvé. *

Les livres des caisses doivent par conséquent être tenus de manière qu'on puisse les clore chaque jour, et que leur exactitude puisse être prouvée par les teneurs de livres. Pour découvrir chaque irrégularité ou désordre aussi promptement que possible, il sera expédient de clore les caisses, d'effectuer la remise des surplus ou excédans en numéraire à la fin de chaque mois, et de faire souvent des révisions de caisses.

Révision des caisses.

La révision des caisses spéciales et de celles des cantons pourra le plus convenablement être abandonnée aux Régences ou autorités provinciales, mais la révision de la caisse centrale est du ressort du Ministère des finances. 11 faut donc avoir soin que les clôtures de compte des caisses spéciales soient transmises aux caisses des cantons, que celles-ci les envoient avec la clôture de leurs propres comptes à l'autorité provinciale et à la caisse centrale, et

que ces dernières expe'dient au Ministère des finances et au contrôle général les clôtures de compte de leurs caisses.

S'il est convenable de séparer la recette d'avec la dépense

On a soulevé la question de savoir, ce qui convenait le mieux, ou de charger de la recette et de la dépense un seul et même personnel de caisse, ou de séparer tout-à-fait la recette d'avec la dépense en chargeant une autorité exclusivement de la recette, et une autre de la dépense. On attribue à ce dernier régime l'avantage

1° de simplifier les affaires,

2° de rendre difficiles, si non impossibles, la fraude et les malversations,

3° d'accélérer la circulation du numéraire.

A cela je réponds:

1° qu'il est difficile de comprendre pourquoi il doit être plus simple que deux personnes se chargent d'une affaire dont une seule personne peut s'acquitter tout aussi bien et tout aussi promptement. Un percepteur ou maître -payeur ne peut pas toujours être occupé au point que l'opération de la recette ou du payement remplisse tout son temps. Il est beaucoup de jours où il y a bien des recettes à prélever, mais no« des payemens à faire, et l'inverse. On ne ferait par conséquent que payer des travailleurs superflus si l'on voulait rétribuer un percepteur et un payeur là, où une seule personne peut remplir à la fois les fonctions de l'un et de l'autre. Si l'on consacre à la re~ cette une moitié du mois, ou un jour ou une matinée, et à la dépense l'autre moitié du mois, ou un autre jour, ou l' après- dîner, selon que les circonstances le permettront, une seule personne pourra parfaitement

bien remplir tout son temps en vaquant à ces deux genres d'affaires sans qu'elles en souffrent, vu leur grande similitude. D'ailleurs, dans beaucoup de cas il vaut mieux que cehii qui perçoit l'argent, le dépense de nouveau, parce que dès-lors une personne répond seule de l'exactitude des sommes, tandis que dans l'hypothèse contraire il faut effectuer deux payemens, le percepteur devant premièrement remettre entre les mains du maître -payeur les sommes que celui-ci répartit et distribue ensuite individuellement.

2° Si le régime des caisses est organisé ainsi que nous venons de le dire, on préviendra suffisamment les malversations, et il est difficile de comprendre pourquoi ce résultat doit être bien mieux obtenu de la division de l'affaire. Enfin

3° l'argent sortira bien plus promptement de la caisse lorsque le payement en est effectué par celui qui le prélève, que lorsque les sommes sont payées par une personne différente, par conséquent deux fois.

Cas où cette séparation est admissible.

Toutefois un pareil principe de la séparation de la recette d'avec la dépense peut dans beaucoup de cas être fort bon. Partout où les recettes sont tellement continues et considérables, que leur perception, leur examen et la remise des sommes remplissent tout le temps du percepteur, là sans doute le mieux sera qu'il verse en grandes masses ses recettes entre les mains d'un payeur, et que celui-ci s'occupe exclusivement, et en détail, du payement de ces sommes, et peut-être aussi de celui de beaucoup d'autres recettes encore plus importantes. Seulement il ne semble pas être d'une nécessité indispensable que le principe doive être adopté et introduit généralement. Partout où il existe par exemple des caisses spéciales pour des professions in-

dividuelles exercées par l'État, comme pour une mine, une forêt, une fabrique de porcelaine etc. , là un* seul caissier a tout le temps et le loisir nécessaires pour soigner à la fois et la recette et la de'pense, lesquelles seront efFectue'es par lui bien plus promptement que lorsque l'argent doit premièrement être remis à un autre. Qu'un percepteur d'une commune reçoive ordre d'employer sa recette à payer les ouvriers qui travaillent à la confection de la chaussée traversant le territoire communal, cette voie est décidément beaucoup plus courte que lorsque le percepteur est tenu de remettre préalablement sa recette entre les mains du payeur du canton ou district, et que l'architecte ou l'ingénieur doit premièrement recevoir les sommes de la part du payeur. Quel détour ne serait-ce pas, par exemple, si la recette de la poste devait être versée dans la caisse du bureau de payement, et que la poste fut obligée de tirer de cette caisse ce qu'elle a besoin pour son entretien!

Sous le régime proposé par nous, il peut en outre être statué comme règle que le maître -payeur n'ait nullement à s'occuper de l'examen des raisons pour lesquelles le payement se fait, et que le budjet et les mandats de payement lui tiennent suffisamment lieu de pièces justificatives. Son compte en deviendra beaucoup plus simple que s'il eut remis toute sa recette entre les mains d'un payeur.

Des comptes de VEtat.

Nécessité de l'uniformité de tous les comptes.

Ainsi qu'il ne doit exister qu'un seul état de situation d'administration publique et une seule caisse publi-

que, de même il ne doit y avoir qu'un seul compte de l'État, dont tous les comptes publics spéciaux ne sont que des parties.

Sous un pareil régime, il existera concordance et harmonie parfaites parmi les états, caisses et comptes. Car les e'tats concordent entr'eux parce qu'ils sont tous parties d'un seul et même état, et que l'un sert toujours de commentaire à l'autre; déplus, les e'tats sont les lois auxquelles se conforment les caisses, qui suivent dans leurs recettes et de'penses la forme et l'ordre des états qu'elles ont sans cesse sous main et dont elles ne sauraient se dessaisir sans un ordre supérieur. Les comptes se trouvent confectionnés en même temps que les livres des caisses, dont elles ne sont que des copies avec les pièces justificatives, preuves et explications y relatives.

Comme tous les états et toutes les caisses sont régularisés suivant une même forme ou un même modèle, et que les comptes, ou états de situation, ne sont que des copies tirées des livres des caisses avec les pièces justificatives, preuves et explications y relatives, il en résulte que tous les comptes ont la même forme et coupe. Ceci est tout aussi nécessaire pour la facilité de l'aperçu des comptes publics que pour les caisses et états même; en conséquence l'uniformité de tous les comptes, établie d'après un seul et même schème, est une condition essentielle d'un parfait régime des comptes publics.

Les comptes ou états de situation sont nécessaires pour faire voir l'exécution de tous les ordres et règlemens qui

concernent la recette et la dépense publiques, ainsi que la manière dont cette exe'cution a eu lieu. Ce mode d'exécution, tel qu'il a été suivi dans tout le royaume par chaque autorité individuelle, se laisse apercevoir le mieux et le plus facilement lorsque tous les comptes, qui forment les parties d'un compte unique, parties rédigées suivant le même modèle, peuvent facilement être réunis en un tout collectif, où il est aisé de s'orienter, parce que la partie générale indique comment on peut trouver chaque partie spéciale du compte.

Conditions d'un parfait système de comptes.

Un parfait système de comptes publics exige par conséquent

I. que chaque compte indique clairement a) ce qui suivant l'état ou le budjet a du entrer comme article de recette et être dépensé, b) ce qui est entré effectivement, et ce qui a été dépensé en réalité, c) les preuves qui établissent qu'il n'est entré et qu'il n'a été dépensé ni plus ni moins, d) ce qui a été dépensé de plus ou de moins que ne l'établit le budjet, avec les éclaircissemens et les justifications y relatives, e) ce qui a été perçu ou dépensé indépendamment du budjet.

II. Le compte qui concerne chaque caisse spéciale doit montrer clairement et en détail, a) combien chacune de ses sources de recette a rapporté en revenu brut ou total, et ce qu'a coûté l'exploitation de ce revenu, aGn qu'il soit constant combien cette source de recette a fourni de son revenu net pour faire face aux besoins publics, b) à quels différens besoins publics cette partie du revenu net a été appliquée.

III. Les états spéciaux doivent se rattacher aux états départementaux, de telle sorte que ceux-ci commencent

par l'indication de la recette mentionnée clans les premiers, y ajoutent ensuite leur propre recette, et rendent compte de la de'pense de la somme entière faite conformément aux dispositions du budjet.

IV. Le compte central se rattache aux comptes départementaux en ce qu'il suppute la recette qu'il en a retirée, avec sa propre recette.

V. Les livres publics ou de l'Etat doivent recueillir ces divers comptes, et les ranger en un tout collectif. Ces livres sont tenus le plus convenablement, 1° auprès des Régences ou autorités provinciales, 2° au département des finances. Les autorités provinciales tiennent regître des comptes de toutes les caisses spéciales et de district qui leur sont subordonnées. Comme elles reçoivent tous les mois les clôtures ou arrêtés de compte de ces dernières, et que les comptes doivent concorder exactement avec les livres des caisses, ces arrêtés serviront de point de comparaison pour juger de l'exactitude de tous les comptes des caisses spéciales et départementales. Des extraits de ces comptes seront ensuite transcrits avec leurs arrêtés ou clôtures dans le livre principal, moyennant quoi les recherches ultérieures par rapport à chaque objet pourront facilement être poursuivies dans les comptes détaillés. Toutefois le livre principal de chaque autorité provinciale ne recueillera que les résultats généraux. — Le Ministère des finances reçoit les extraits des livres principaux de toutes les autorités provinciales, et en compose son livre fondamental. Il est nécessaire de lui communiquer en outre des comptes spéciaux et départementaux, comme pièces justificatives servant à la recherche ultérieure de chaque détail dont le Ministère des finances désire d'être informé. Ce Ministère est donc en quelque sorte le point central des comptes de tout le pays. Comme toutes les recettes publiques émanent de ce Ministère,

qu'il fixe les dépenses et régularise toute l'économie publique de l'État, tous les comptes doivent être le mieux compris et examinés par lui. 11 est par conséquent tenu d'organiser dans son sein une section générale ayant pour mission spéciale, 1° de revoir et d'examiner encore une fois, quand au fond et à la forme, tous les comptes et, puis 2° de les apurer.

Dans quelques royaumes on a chargé le contrôle de l'Etat de revoir, d'examiner et d'apurer en dernier ressort tous les comptes, mais cette affaire semble ne pas devoir faire partie de ses attributions, la mission principale de cette autorité devant être de s'occuper en masse de l'administration publique, occupation à laquelle nuirait l'examen approfondi des détails. Il ne peut donc être de la compétence de cette autorité que de revoir, d'examiner et de dé charger en dernière analyse le compte général du Ministère des finances. Or ce compte ne contient que les résultats généraux des comptes des caisses départementales et provinciales sans leurs détails.

Un point très - essentiel est que tous les comptes soient chaque année, immédiatement après leur clôture, présentés, reçus, revus et déchargés. Car rien ne cause autant de désordre dans l'administration publique comme les longs retards que l'on met à terminer les comptes. Pour maintenir l'ordre dans l'administration, il est par conséquent d'une nécessité indispensable de recevoir le premier mois après la fin de l'année les comptes de tout le pays, de les revoir le second mois et de les décharger le troisième.

Ceci devient possible par la méthode indiquée par nous. Car

1° comme suivant cette méthode chaque compte est tout simplement une copie du livre de caisse ou de la dépense et de la recette, transcritte conformément au schème du budjet, chaque comptable peut, à la fin de chaque année, avoir achevé son compte. Tous les comptes peuvent donc, les premiers jours de l'année, être parvenus à l'autorité chargée de les examiner.

2° L'audition des comptes spéciaux et départementaux de la part des autorités provinciales ne saurait exiger beaucoup de temps, vu qu'elle peut s'exécuter simultanément par plusieurs fonctionnaires, et que les comptes sont tous rédigés avec clarté, et dans un ordre déterminé, en sorte qu'une personne peut dans un jour ouïr trois jusqu'à quatre comptes spéciaux.

3° Le bureau de l'autorité provinciale n'a pareillement autre chose à faire qu'à inscrire les rubriques, conformes aux états, de tout au plus quelques centaines de comptes départementaux et spéciaux, et de n'en annexer qu'un exemplaire à son livre principal pour servir de pièce justificative. Les comptes peuvent par conséquent être transmis fort tôt à la Chambre supérieure des Comptes, établie dans le sein du Ministère des finances.

4° Comme dans cette Chambre des Comptes tout se trouve préparé, qu'elle a reçu chaque mois des bordereaux et arrêtés de comptes, et que par conséquent les comptes qu'elle est chargée de revoir ne contiennent que le total de tous les arrêtés de comptes dont elle est déjà en possession, la révision et l'examen des comptes peuvent être terminés à la Chambre des Comptes en très -peu de temps. La tenue des livres sur les résultats des comptes provinciaux ne peut

aussi présenter que fort peu de difficultés, vu qu'ici il s'agit simplement d'en ranger les copies suivant les rubriques du budjet général.

Pour mettre pareillement chaque Ministère en état de juger, si, et de quelle manière son budjet a été réalisé par les caisses, il est nécessaire que les autorités provinciales leur transmettent chaque mois les extraits des livres de caisses de leur ressort, et à la fin de chaque année les bordereaux de compte relatifs aux branches de leur administration. Le Ministère des finances est le seul qui reçoive copie de tous les comptes et bordereaux de caisse envoyés aux autorités provinciales.

Du contrôle des finances.

Définition.

L'administration publique a besoin d'une surveillance suprême chargée de pourvoir 1° à ce qu'elle soit convenablement organisée, 2° à ce que ses fins soient convenablement et légalement exécutées , 3° à ce qu'elle reçoive toutes les améliorations qui lui manquent. Une pareille surveillance suprême s'appelle contrôle.

Mission.

Par rapport aux finances le contrôle est tenu de constater 1° si les sources financières sont convenablement exploitées sans que le but de l'État en souffre, 2° si la recette est répartie entre les diverses branches de l'adminis-

tration dans une juste proportion et d'après de justes principes, 3° si la recette et la dépense ont été exactement réalisées et justement calculées.

Le contrôle vérifie les deux premiers points en soumettant à l'examen le budjet des finances. Un pareil examen suppose que le contrôle connaisse au juste 1° toutes les sources d'où découle la recette publique, afin d'être en état de juger si celle-ci atteint la fortune publique outre-mesure, ou si elle peut être perçue sans craindre de diminuer par là la richesse nationale. En outre, 2° le budjet présentant au contrôle une comparaison de toutes les fins publiques entr'elles, met en état de juger, si la répartition de la dépense a été faite ainsi que l'exigent chacune de ces fins publiques, et l'harmonie du tout. Elle est précisément l'autorité qui rétablit cet ordre de choses là où il y a été porté atteinte, et qui lui donne force de loi.

Le troisième point (§. 1314) est constaté par la révision et le contrôle de tous les comptes publics. Car ces comptes doivent établir, si, et de quelle manière ^ le budjet des finances a été réalisé.

Le contrôleur suprême devrait être le Souverain luimême. Toutefois comme ceci est impossible dans un grand royaume, vu que l'examen de branches aussi diverses et aussi étendues de l'administration ne saurait être l'ouvrage d'un seul homme, il est nécessaire que les organes du pouvoir souverain administrent en son nom le contrôle public.

COîttPAR. DE LA RECETTE ET DE LA DEPENSE P1IBL. 449

Mode d'organisation.

On peut ou bien confier au chef de chaque département le contrôle des autorités qui lui sont subordonnées, de manière que chaque chef de département rende seul compte au Souverain de l'administration qui lui a été déléguée; ou bien l'on peut instituer une autorité suprême de contrôle,, à laquelle sont soumis tous les chefs de départemens. Cette autorité est dès -lors celle dont le Souverain reçoit le compte et l'aperçu général de la situation de l'administration publique.

Le premier mode d'organisation du contrôle manque d'unité; car comme l'intérêt des chefs de départemens diffère l'un de l'autre, il sera facilement sujet à se diviser et se désunir. Dans un tel régime le Souverain sera donc seul obligé de faire disparaître la dissonance, et d'y substituer l'harmonie.

Mais du moment qu'il existe une autorité souveraine de contrôle, indépendante de tous les autres Ministres ou chefs de départemens, elle pourra comparer l'intérêt de chaque département particulier, le mettre en parallèle avec le but suprême de l'Etat, et introduire ainsi dans l'administration une unité véritable et permanente.

Autorité suprême de contrôle.

Pour compléter l'idée d'une parfaite administration, nous supposons par conséquent l'existence d'une autorité de contrôle, particulière et indépendante, à laquelle sont soumises toutes les branches d'administration sans distinction, et dont les ordonnances servent de lois à toutes les autorités administratives.