III. Relations extérieures

Enfin les relations des puissances de l'Europe, tant entr'elles qu'avec les États des autres hémisphères nécessitent d'importantes dépenses, qui toutefois devraient être mesurées beaucoup plus sur l'avantage qu'en retire un royaume que sur les affections personnelles du chef de l'Etat.

À ces dépenses appartiennent:

1° l'entretien d'une autorité particulière pour l'expédition des affaires du dehors, ou du département des affaires étrangères ,

2" l'entretien des missions diplomatiques dans les pays étrangers, des agens diplomatiques, consuls etc. pour les cas ordinaires et extraordinaires,

3° les dépenses pour les établissemens dans les pays étrangers, surtout dans ceux de l'autre he'misphère, établissemens qui ont pour but la sûreté et la prospérité du commerce de notre nation, la construction de forts, l'établissement de garnisons, de colonies,

4° tout ce qui est nécessaire pour l'entretien des communications avec les Envoyés et agens accrédités aux Cours étrangères, et avec ces Cours elles-mêmes. — Les dépenses pour frais de port, estaffettes, courriers etc.

Dépenses ordinaires et extraordinaires.

Chaque branche de dépenses publiques présente 1° des dépenses ordinaires, ou habituelles, qui se laissent calculer d'avance et ramener à une somme annuelle fixe, 2° des dépenses extraordinaires qui se laissent bien prévoir d'avance quant à leur espèce, mais rarement fixer avec certitude. La politique financière doit se préparer d'avance à de pareilles dépenses extraordinaires possibles ou présimiables dans le cours des choses, et les comprendre, autant que faire se peut, dans l'état ordinaire de la recette.

Dépenses extraordinaires.

Les dépenses extraordinaires se présentent le plu» habituellement:

1° lorsque des disgrâces ou calamités extraordinaires viennent frapper ou tout le pays, ou quelques provinces, et qu'elles produisent un déficit dans les recettes publiques, ou qu'elles nécessitent des secours extraordinaires ,

42 LIVRE II. DKS DÉFKXSES DB L'ÉTAT.

"2° lorsque la Cour a des dépenses extraordinaires à faire et demande au trésor public des sommes complémentaires,

3° lorsqu'un besoin du pays exige une dépense extraordinaire, à laquelle la recette ordinaire ne suffit pas,

4° lorsque des dettes publiques qui demandent à être remboursées, ou qui exigent de fortes sommes d'intérêts, prennent naissance.

Une province peut être envahie par des troupes étrangères, ou frappée par elles de contributions et de réquisitions. Il peut se présenter des fléaux physiques généraux, comme peste, épidémie, mortalité de bestiaux, grandes inondations, mauvaises récoltes pendant plusieurs années consécutives. En pareilles occurrences la recette publique sans doute pourra subir de grands déficits, mais l'état des dépenses n'en continuera pas moins de subsister, et devra même être augmenté, parce que de pareilles circonstances extraordinaires nécessitent de la part de l'État des secours positifs et réels.

Il est pareillement possible que le Souverain soit entraîné à des dépenses qu'il ne peut guère éviter, et auxquelles la recette ordinaire ne suffit pas, — dépenses qui étant faites dans l'intérêt de tout le pays et non dans celui de la personne du Souverain, doivent par conséquent être comptées au nombre des dépenses extraordinaires, comme par exemple celles pour des congrès, pour des embassades extraordinaires, pour des visites politiques de puissans monarques.

De plus, il est possible qu'on reconnaisse dans un pays la nécessité ou l'utilité de grandes entreprises, qui réclament sur le champ un grand capital que l'état ordinaire de la

recette ne saurait fournir, comme par exemple le défrichement de grandes landes, l'établissement de ports, canaux, digues etc.

Enfin l'amortissement de dettes publiques appartient pareillement aux de'penses extraordinaires, qui cessent si tôt que cet amortissement est effectue'.

Une bonne administration des finances songera toujours a économiser de pareils fonds de re'serve, pour être en e'tat de pourvoir aux de'penses indiquées au Nr. 1 et 2 du §. 884. Les de'penses pour le Nr. 3 de ce paragraphe sont à considérer comme des placemens de capitaux, qui rapportent bénéfice; par ce motif, de semblables entreprises peuvent être exécutées par voie d'actions, et les frais qu'elles exigent se laissent rembourser sur le revenu que procurent ces améliorations. Il est donc convenable de séparer toutà-fait du budjet ordinaire des finances des affaires de ce genre, et d'en confier l'administration à une autorité particulière, chargée d'exécuter ces affaires sous l'inspection et le contrôle de l'autorité suprême des finances. Mais ce qui vaut encore mieux, c'est d'abandonner de telles entreprises à des sociétés privées, et de leur en garantir les avantages suivant les principes suivis dans d'autres entreprises industrielles libres.

Dettes publiques.

Les dettes publiques spécialement exigent un régime particulier si tôt qu'elles augmentent au point de ne pouvoir être amorties au bout d'un certain nombre d'années. Le mieux sera donc de séparer entièrement du reste des finances tout ce qui concerne le payement des intérêts des dettes

44 LIVRE II. DES DÉPENSES DE l'ÉTAT.

publiques et l'amortissement successif de la dette même, de former pour cet effet des fonds particuliers, d'en confier l'administration à une autorité spéciale qui suivant, un plan bien conçu, pourvoie au prompt payement des intérêts, et amortisse une somme déterminée de la dette. Il faut dèslors tenir surtout la main à ce que non seulement le fonds d'amortissement soit en général régularisé conformément à son but, mais aussi à ce qu'il n'en soit détourné en aucune façon, et à ce qu'il ne reçoive aucune atteinte.

Différens genres de dettes publiques.

Les dettes publiques se laissent assez complètement ramener aux cinq rubriques suivantes:

1° dettes qui se composent de capitaux empruntés, remboursables à de certains termes, et dont il importe de payer les intérêts,

2° dettes que l'Etat a garanties, et dont des circonstances urgentes ont interrompu le payement,

3° dettes dont l'État s'est ebargé, et dont il s'est engagé, d'une manière ou d'autre, à payer, les intérêts et le principal ,

4° rentes que l'État est tenu de payer jusqu'à ce que leur rachat ait été opéré,

5° papier -monnaie, tombé dans le^décri.

Règles relatives au payement des intérêts et du principal.

Le plus essentiel et le plus urgent est toujours de payer tous les intérêts ainsi que les rentes. Un Etat se vît-il même dans la triste nécessité de surseoir au payement des capitaux de la dette, il faut pourtant qu'il pourvoie aussi long-temps que possible au payement exact des intérêts. Il est peu de cas dans l'histoire des finances où de semblables interruptions de payement n'eussent pu être

évitées moyennant une administration des finances plus consciencieuse et plus prudente. Se tirer d'embarras avec de l'argent de mauvais aloi, avec des bons ou du papier -monnaie, en forçant les créanciers d'accepter ces moyens de payement à la place de la monnaie-métallique , ou recourir à la commode ressource de re'duire arbitrairement les inte'rêts et les capitaux, toutes ces opérations ne sont en définitive autre chose que spoliation et fraude, quelque douces et innocentes que soient les dénominations dont on les qualifie pour pallier leur injustice. On peut en toute sûreté avancer que la nécessité qui sert de prétexte pour justifier ces mesures n'est jamais si urgente qu'une bonne volonté ferme et prudente n'ait pu éviter de telles injustices.

Les acquittemens les plus pressés de capitaux sont ceux au sujet desquels des engagemens déterminés et des termes fixes de payement ont été stipulés. Des Suspensions arbitraires de ces payemens ruinent pour long-temps le crédit, et portent à l'État un notable préjudice lors de la négociation d'autres emprunts, dont par la suite il aura pourtant toujours indispensablement besoin. Ainsi, posé même que l'Etat éprouvât des difficultés à tenir les termes stipulés de payement, les moyens ne lui manqueront cependant pas, ou bien de déterminer les créanciers, par la concession de certains avantages, à consentir à la suspension du payement, ou d'intéresser d'autres personnes riches, moyennant juste indemnité, à racheter de pareilles obligations, ou enfin de contracter un nouvel emprunt pour remplir les engagemens stipulés.

L'État ne doit jamais se charger d'une garantie quelconque en faveur d'instituts privés.

Tout Etat, qui se charge de garanties pour affermir et assurer d'autant mieux le crédit de certaines institutions

ou entreprises, part sans doute de la supposition, qu'il est en possession d'empêcher que le crédit de ces e'tablissemens ne puisse jamais recevoir d'atteinte, et que par suite de sa garantie l'Etat ne sera jamais constitué en perte. Mais l'expérience démontre que cette supposition est très-erronée. Des banques ont été pillées et spoliées, et le fait qu'elles s'appelèrent royales a beaucoup plus été pour les ennemis de l'Etat une raison de commettre de pareilles déprédations, qu'une raison de s'en abstenir. Des sociétés de commerce pour lesquelles l'Etat s'est porté garant ont pourtant fait faillite. Des instituts de crédit, formés par des particuliers, et que l'Etat avait garantis, ne s'en sont pas moins déclarés insolvables. Par sa garantie l'Etat ne put ni empêcher les circonstances qui amenèrent la faillite, ni maintenir le crédit de ces établissemens, lequel, dans sa chute, compromit et ébranla celui de l'État. De telles expériences confirment donc le principe de la théorie du crédit public, savoir, que l'État ne doit jamais s'immiscer dans les affaires pécuniaires et administratives des instituts privés, et par suite ne jamais prendre à sa charge, en faveur de ceux-ci, une garantie quelconque.

Note. Si la Banque prussienne n'eut pas été une Banque royale, et si par ses dispositions législatives le Gouvernement n'eut pas opéré forcément le dépôt a la Banque des deniers des particuliers, et que sans se mêler de l'emploi de ces deniers il se fut borné uniquement à veiller à l'exécution rigoureuse des lois de la ' justice, jamais la Banque n'aurait fait un usage de ses fonds aussi contraire au but primitif de son institution, usage qui devait infailliblement amener l'insolvabilité de la Banque alors même que le traité de Bayonne n'eut pas existé. — La compagnie maritime du royaume de Prusse n'aurait jamais fait les pertes qu'elle a éprouvées, si elle n'eut pas été une institution royale. Par tous ces motifs tirés de la théorie et de la pratique, une politique saine semble donc conseiller à tout Etat de se borner à ses propres affaires pécuniaires, et de ne jamais étendre sa sollicitude sur les deniers des particuliers, ni de prendre à sa charge une garantie quelconque en faveur d'instituts privés.

Obligations de l'État si pourtant il s'est chargé d'une semblable garantie.

Mais si la faute en a été une fois commise, l'Etat doit sans doute tenir sa parole. A-t-il par son autorité forcé le placement de capitaux dans ses instituts pécuniaires ou mercantiles, ces capitaux sont incontestablement les premiers qu'il doive restituer en entier lorsqu'ils se sont perdus. Quant aux autres capitaux garantis par lui, dont la restitution est impossible, ou dont il importe de suspendre le payement, l'État devrait pour le moins laisser aux créanciers le choix, ou bien d'attendre que les instituts auxquels l'argent a été confié soient de nouveau en état de remplir leurs engageniens, ou, bien de céder leurs créances à l'État contre une rente qui, au cours, ait la valeur du capital.

Dettes publiques provenantes de dommages de guerre.

En particulier lorsque dans le cours d'une guerre beaucoup de fournitures ont été faites à crédit, ou que, dans des cas d'urgence, nombre d'objets ont été prélevés sur les Sujets par voie de réquisition, soit avec ordre, soit sans ordre, de plus, lorsque les Sujets ont été contraints de sacrifier leur fortune aux fins de l'Etat, que l'ennemi a ravagé ou frappé le pays de contributions et de réquisitions, ou que par des logemens militaires, des sièges, des batailles etc. quelques provinces et districts ont plus souffert que d'autres etc., dans tous ces cas la nécessité exige que tout le corps social dédommage les individus, communes etc. qui ont été proportionnément le plus constitués en perte. Il faut dès-lors calculer le dommage, faire une juste répartition, et indemniser chacun du préjudice qu'il a souffert. On conçoit que cette indemnisation ne peut pas être effectuée de suite en argent comptant lorsque la perte est considérable. L'unique et meilleur moyen restera toujours de convertir en

48 LIVRE II. DES DÉPENSES DE i/ÉTAT.

dettes publiques les créances liquides, et de les éteindre peu à peu.

Double mode d'extinction des dettes publiques, a) par payement d'intérêts jusqu'au remboursement du capital.

Sous ce rapport on peut suivre une double méthode. L'Etat ou bien s'engage à payer à chacun d'après un certain ordre sa cre'ance inte'grale, et à payer des inte'rêts fixes jusqu'au remboursement du capital, ou bien il assure simplement une rente en retour de la cre'ance.

Le remboursement du capital ou bien s'opère d'après l'ordre des numéros des Obligations du trésor, ou peut se faire au sort, de manière qu'une certaine somme de ces Obligations soit annuellement retirée de la circulation suivant l'ordre prescrit, et que l'on continue ce procédé jusqu'à l'amortissement de la dernière Obligation. Comme dans cet arrangement chaque créancier a l'espoir de recouvrer en entier son capital, de pareilles Obligations auront une valeur supérieure à celle de simples rentes, équivalentes aux intérêts de ces Obligations.

b) par rentes.

L'Etat n'a-t-il assuré aux créanciers que de simples rentes, elles doivent être telles qu'elles aient suivant le cours de rentes d'une espèce à peu près homogène le prix des capitaux à réclamer , tandis que lorsqu'il a promis le remboursement du capital, il n'a besoin de stipuler que des intérêts équipollens au taux légal de l'intérêt des capitaux les plus solidement placés.

Si donc, dans ses Obligations, le trésor a promis en termes formels le remboursement du capital, en s'engageant par exemple à tirer annuellement au sort un nombre fixe d'Obligations pour être rachete'es en argent comptant, et que plus tard il convertisse cette condition en celle d'employer la même somme à racheter suivant le cours une certaine quantité d'Obligations, le prix de ces Obligations baissera au - dessous de celui qu'elles avaient lorsqu'on crut qu'elles seraient rachetées au pair en argent comptant. Par ce changement des conditions stipulées l'administration publique constitue donc décidément en perte les créanciers.

Pour le Gouvernement lui-même ce changement de méthode sans doute semble être d'un grand avantage, puisqu'avec un million il peut effectuer des rachats pour autant de pour cent de plus que le cours des Obligations se trouve au-dessous du pair. Mais avant la création des Obligations il aurait du songer à fixer un mode d'amortissement, et s'est- il une fois déclaré pour un mode déterminé d'amortissement, le crédit et la dignité de l'Etat exigent que le Gouvernement en demeure là, l'amortissement dût -il même s'en opérer plus lentement. Au surplus, il est fort douteux qu'au changement du mode d'amortissement l'État gagne en réalité aussi considérablement que les apparences semblent l'indiquer. Car un haut cours des effets publics facilite les autres opérations pécuniaires et mercantiles de la nation. Lorsque les Obligations du trésor portantes 4 p. c. sont à 80 — 90, le Gouvernement trouvera partout de l'argent à 4 p. c. Sont -elles au cours de 60 — 70, H n'obtiendra pas de l'argent à un prix au-dessous de 6 p.c. Que maintenant le Gouvernement, en changeant ses conditions, déprime le cours de ses papiers de 90 à 70, et se voie par là forcé de donner 6 p. c. pour un emprunt de 50 millions II. 4

qu'il aurait pu obtenir à raison de 5 p. c. si ses papiers eussent été à 90, ses fonds d'amortissement gagneront sans doute annuellement 300,000, mais en revanche le Gouvernement perdra 500,000 sur les intérêts de ses nouveaux emprunts.

De toutes les dettes publiques l'espèce la plus commode pour l'État sont incontestablement les rentes. Par rapport à elles, le devoir de l'État consiste uniquement dans leur prompt et exact payement. Leur amortissement, qui s'opère par le rachat, est abandonné tout-à-fait à son libre arbitre. Une somme a-t-elle été annuellement fixée pour cet effet, et cette somme s'accroît -elle de toutes les rentes rachetées, le fonds d'amortissement augmente rapidement, et peut fort tôt, sans molester les Sujets, éteindre une grosse dette, et même dégrever tout-à-fait l'Etat de cette charge lorsqu'on évite de contracter de nouvelles dettes. Mais s'il devient nécessaire de recourir à de nouvelles dettes, un fonds considérable d'amortissement, d'une part, et d'autre part, l'attention à ne point contrevenir dans le système adopté des rentes aux lois rigoureuses sur le crédit, faciliteront extraordinairement la négociation de nouveaux emprunts.

Dette publique provenante de l'émission d'un papier -monnaie tombé dans le décri.

Lorsqu'un État émet des pièces défectueuses de monnaie pour leur pleine valeur, et qu'elles perdent dans la circulation, il est seul cause du préjudice qu'elles occasionnent à la nation. Il n'en est pas autrement lorsqu'il émet du papier-monnaie sans aviser aux moyens de le maintenir au pair de la valeur métallique que ce papier doit représenter. Si tôt que l'Etat dépasse les limites que prescrivent sur la

nature de cette monnaie les vrais principes île l'économie politique, la valeur de ce papier baissera de plus en plus, et il en résultera pour la nation les plus grands préjudices, comme nous avons déjà eu occasion de le faire voir (§. 766—772).

Impossibilité de vérifier au juste le bénéfice et la perte qui résultent d'un pareil papier -monnaie.

Mais quels sont les individus qui ont essuyé de pareilles pertes, et dans quelle proportion elles ont atteint chacun, c'est -ce qu'il n'est possible de vérifier au juste que dans fort peu de cas. La perte de ceux qui ont reçu en pareille monnaie des appointemens fixes se laisse seule constater en quelque sorte, quoique toujours très -imparfaitement, parce que le papier -monnaie peut être appliqué à certaines fins pour une valeur supérieure à sa valeur métallique, sans que par ce motif le prix des denrées nécessaires à la vie hausse dans l'intérieur du pays aussi rapidement, et en proportion de la baisse du papier -monnaie, que l'argent métallique. Des Obligations, ou titres de dettes, énoncées payables en papier -monnaie, et homologuées en Justice, ou de toute autre manière, vérifient encore le mieux la perte des créanciers, lorsqu'elles ont été passées un jour où le papiermonnaie était fort haut, et qu'elles sont remboursées un autre jour où il a baissé.

Dans tous les autres cas les pertes et profits qui résultent d'un papier -monnaie de valeur vacillante, qui pendant plusieurs années a tantôt haussé, tantôt baissé, se répartissent et se croisent tellement que leur vérification échappe à toute prévoyance humaine (768). L'Etat luimême ne saurait non plus calculer combien il y a perdu et gagné. Que par exemple dans l'une des années il émette

100 millions en papier -monnaie, les premiers porteurs dépenseront ce papier pour la même valeur pour laquelle ils l'ont reçu; peut-être aussi les seconds, les troisièmes porteurs etc. mais le dixième perdra XJ% p. c. , le onzième le regagnera, parce que le papier a monté pendant le temps qu'il le garda par -devers soi. Admettons que dans les diverses routes qu'il prend avant de rentrer dans les caisses publiques, le papier ait perdu 5 p. c. , l'Etat perd 5 p. c. sur la recette intégrale qu'il touche en pareil papier. Maintenant s'il dépense ce papier en quantités peut-être encore plus considérables, à raison de 5 p. c. au-dessous du pair, ceux qui le reçoivent en premier lieu ne perdent dès -lors ces 5 p. c. qu'autant que l'Etat est tenu de leur payer 5 p. c. de plus, par exemple, les Employés stipendiés. Mais les fournisseurs n'y perdront rien, parce qu'ils haussent en conséquence les prix de leurs marchandises. Lorsqu'au bout d'un an cette monnaie est rentrée dans le trésor avec 10 p. c. de perte, l'Etat n'y a pourtant perdu que 5 p. c, et la perte de ceux par les mains desquels le papier a passé dans l'intervalle s'est répartie d'une manière dont il n'est jamais possible de découvrir au juste la trace. — Toute réflexion faite sur la circulation du papier -monnaie ne produit pour tout résultat que la conviction, que le public y a décidément perdu, mais on ne saurait absolument pas établir, ni à combien se monte la perte de chaque individu, ni dans quelle proportion elle a atteint chaque régnicole. 11 n'est pas même possible de déterminer au total la somme que le public y a perdue. Car pour obtenir ce résultat, il faudrait savoir au juste à quel cours l'État a dépensé chaque somme. Il ne suffirait donc pas, par exemple, de connaître le cours auquel le Gouvernement révolutionnaire de France a fait valoir chaque milliard d'assignats nouvellement confectionnés, il faudrait encore être informé exactement du cours auquel ce Gouvernement a chaque fois dépensé de nouveau, et itérativement, chaque somme rentrée, afin de constater le préjudice que la masse des assignats a

cause à la nation française et à celui qui d'ailleurs les a reçus en payement. — L'État pourra tout aussi peu calculer le béne'fice que lui ont procuré ses assignats, que le public sera en e'tat de ve'rifier la perte qu'il y a faite.

Si au fond le papier - monnaie peut être considéré comme une dette de l'État envers le public.

Il suit de là que l'opinion de quelques e'crivains et Publicistes qui, conside'rant le papier - monnaie comme une dette de l'État envers le public, veulent que le Gouvernement soit tenu de s'acquitter de cette dette, en faisant monter le papier -monnaie jusqu'à concurrence de sa valeur me'tallique, semble devoir être regardée comme fausse. Car 1° l'État ignore quels individus ont perdu par le papiermonnaie, et dans quelle proportion ils ont perdu ; une liquidation générale, et par suite un dédommagement, est donc impossible; 2° dire que l'État est débiteur du public, en ce cas -ci du moins ne signifie absolument rien. Car le public n'est autre chose que l'État lui-même; le débiteur et le créancier se confondraient donc dans une seule et même personne, et la dette par conséquent serait nulle. Il y aurait peut-être du vrai dans l'opinion dont il s'agit, si tous les Sujets eussent contribué également, et à proportion de leur revenu, à éteindre cette dette. Mais comme ceci n'est nullement le cas, la fausseté de cette manière d'envisager la chose saute aux yeux. Car elle ne résout point le problême de savoir, comment il faut dédommager ceux qui ont plus souffert que d'autres.

Mais de quelque supposition que l'on parte, on ne pourra pourtant jamais réclamer, à titre d'indemnité, la restitution, faite au pair de l'argent métallique, de toute la somme nominale du papier émis. Car la perte ne s'est pas élevée à ce point, vu que l'Etat n'a nullement émis toute la somme pour sa valeur pleine et entière; qu'au contraire

54 LIVBE II. DES DÉPENSES DE l'ÉTAT.

1° beaucoup de nouveau papier-monnaie a été dès le commencement dépensé à un bas cours, 2° que le papier-monnaie, rentré à un bas cours, a été dépensé de nouveau au même cours, ou peut-être à un cours plus bas encore (à l'exception des appointemens, s'ils n'ont pas été haussés nominalement), 3° et que le public n'a point dépensé pour une valeur égale toute la somme du papier- monnaie reçu. Car le papier avec lequel il paya les impôts, il le fit valoir beaucoup plus haut que celui avec lequel il acheta des marchandises, et ainsi de suite. L'État payerait donc évidemment trop s'il voulait échanger toute la somme du papier monnaie au pair de la monnaie d'argent.

Opinion de fauteur.

Nous pensons donc que le papier-monnaie ne se laisse ramener que dans un sens très -impropre à la notion d'une dette publique, et que l'on peut encore moins en assimiler les pièces individuelles à des Obligations ou titres de dettes, que l'Etat serait tenu de racheter pour leur valeur pleine et entière. Au contraire l'unique véritable théorie que l'on puisse établir quant au papier -monnaie, et sur laquelle il soit possible de fonder solidement le retour d'un meilleur ordre de choses, nous semble être celle-ci.

L'émission d'un papier- monnaie sans moyens suffisans d'en conserver son plein crédit est une mesure mal calculée, qui se fonde sur l'ignorance et l'erreur, et dont peu de Gouvernemens, en y ayant recours, pressentirent les déplorables effets. Lorsque la faute en a été une fois commise, et que ses suites ont continué pendant un certain temps de se faire ressentir, le mal est irréparable. Dès que les pertes existent, et qu'elles se sont réparties et propagées parmi le peuple, il n'existe plus de moyen de remédier à

toutes. Tout ce que l'État peut faire, c'est de tendre à extirper le fléau, et à en arrêter les tristes effets. Ce que jusqu'ici le fle'au a produit de mal, ne se laisse réparer que trèsimparfaitement.

Moyens d'annihiler le papier -monnaie.

Pour arrêter promptement le cours de la gangrène du papier -monnaie, on a proposé de prendre les moyens suivans :

1° Le Gouvernement pourrait convertir tout le papiermonnaie en une dette nationale, en prenant pour base le cours qu'il a précisément au temps, où cette opération se fait, délivrer en retour des Obligations du trésor portantes intérêts, et ordonner la circulation de la monnaie d'argent à dater d'une certaine époque. Quant aux sommes qui se trouvent dans les mains de petites gens ou de prolétaires, il faudrait que l'État les convertit en argent comptant au cours du jour, et qu'il eut en caisse assez d'espèces pour payer en numéraire ses propres dépenses, à compter du jour de la publication de son opération. Pour toutes les sommes au delà de 50 écus, il serait donné des Obligations.

Cette mesure sans doute ferait disparaître le plus promptement le papier-monnaie, et pourtant elle semble devoir être réprouvée;

a) parce qu'elle ravirait subitement au peuple ses moyens de circulation, qu'il se verrait contraint de s'en pourvoir de nouveau à ses propres frais, et comme la plupart n'auraient d'autres moyens de se les procurer que l'Obligation reçue en retour de leur papier échangé, ils seraient obligés de la vendre sur le champ , ce dont profiteraient, pour rabbaisser le prix de l'Obligation, ceux

56 LU RE II. DES DÉPENSES DE i/ÉTAT.

qui fourniraient le numéraire nécessaire, et par conséquent gagneraient aux dépens de ceux qui ont besoin d'argent; b) parce que l'État se chargerait sans ne'cessité d'une dette. Car le mal qui pèse sur l'État est beaucoup moins le papier- monnaie en lui-même, que bien plutôt la perpétuelle fluctuation de sa valeur tombante. Le papier -monnaie est même le plus commode et le plus agre'able pour toute nation qui y est une fois habitue'e, et pour peu que chacun soit sûr qu'il ne perdra rien sur son papier, la nation gardera volontiers le papiermonnaie.

Par ce motif 2° la seconde mesure nous paraît beaucoup plus convenable, savoir, celle par laquelle l'Etat fixe la valeur du papier -monnaie au prix qu'il a précise'ment à l'époque où cette mesure est exécutée. C'est- ce qu'il effectuera en ouvrant dès cet instant dans les principales places de commerce des caisses toujours prêtes à convertir, sans la moindre difficulté', en bonne monnaie du pays, au prix fixé, tout papier qu'on y présente. — Pour cet effet, l'État doit sans doute se procurer une provision suffisante de monnaies; toutefois cette provision n'aura pas besoin d'être très-considérable. Car 1° personne n'a besoin d'argent comptant ou de numéraire dans un pays où l'on s'est une fois habitué au papier. Là, chacun préfère le papiermonnaie, et n'a nullement l'envie de s'en défaire dès qu'il a la certitude qu'il ne pourra plus y perdre. Au commencement les caisses auront peut-être à soutenir un choc. Mais quand chacun verra qu'il obtient pour son papier- monnaie du numéraire si tôt qu'il le veut, toutes les circonstances qui donnent au papier-monnaie la préférence sur le numéraire révéleront bientôt leurs effets. La facilité de le conserver, de le transporter,

de le donner en payement, et beaucoup d'autres propriétés, recommandent un bon papier-monnaie, et effectuent que l'on reprend volontiers les billets échangea. Et si en outre, le Gouvernement vient à déclarer qu'il n'acceptera dans ses caisses que du papier -monnaie, la circulation intérieure ne nécessitera que fort peu d'argent métallique, et l'on y pourvoira en totalité, comme antérieurement, avec du papier -monnaie. Maintenant l'État a-t-il en même temps soin que ses propres payemens en numéraire qu'il est tenu de réaliser dans l'étranger s'effectuent en pièces sonnantes, il pourra calculer assez exactement combien d'argent métallique il a besoin pour opérer les échanges que nécessite la circulation intérieure. Que les négocians exploiteront les caisses publiques pour s'y procurer la monnaie d'argent qui leur est indispensable pour leurs payemens dans l'étranger, c'est- ce qui n'est nullement à craindre, vu qu'en supposant même qu'ils eussent besoin d'argent pour cet effet, ils en trouveront toujours à bien meilleur compte aux marchés étrangers, ou en barre. Déjà comme produit manufacturé la monnaie est beaucoup plus chère que l'argent non -monnayé, et comme le monnayage indigène n'a aucune valeur dans l'étranger, pourquoi les négocians devraient -ils le payer? — Ajoutez à cela que la monnaie s'use par le frottement, et que les pièces qui doivent peser une livre ne la pèsent presque jamais plus peu de temps après leur sortie de l'hôtel des monnaies, et ont toujours déjà perdu de leur poids par la circulation. Ainsi, posé même que l'argent monnayé et l'argent non -monnayé fussent égaux de prix, on préférerait pourtant toujours d'acheter l'argent non -monnayé, en raison de la certitude d'en obtenir pour le moins le juste et exact poids. Enfin la prohibition de l'exportation de la monnaie, si elle existe, est une autre raison de chercher à effectuer

58 LIVRE II. DES DÉPENSES DE l'ÉTAT.

par d'autres voies que par celle de l'envoi du nurae'raire hors du pays les payemens à faire dans l'étranger.

La mesure dont il s'agit laisse donc intacts les anciens moyens de circulation, et n'emporte avec elle aucune commotion, ni aucune incommodité'. Le papiermonnaie n'est dès -lors considéré que comme une fraction de la monnaie d'argent, et un e'cu en papiermonnaie vaut lji yg etc. d'écu en monnaie d'argent, tel que cela a été fixé par la loi.

Si par la suite, pour ne pas tolérer de doubles dénominations, l'Etat veut retirer tout-à-fait de la circulation un pareil papier- monnaie, rien n'est plus facile. Car quand la mesure, à laquelle il a recours, a une fois acquis plein crédit, il n'a qu'à simplement échanger les écus de papier, équivalens à une fraction des écus d'argent, contre d'autres nouveaux écus en papier, auxquels il donne la valeur d'un écu en argent, et dont il paye aux caisses publiques la pleine valeur, et il aura remis les choses à leur ancien niveau. Dèslors il n'existe qu'une espèce d'écus, savoir, des écus en argent, parce que pour tout écu en papier chacun peut obtenir à volonté un écu en argent. L'écu en papier cesse maintenant d'être une espèce de monnaie ; il n'est plus en réalité qu'une solide assignation sur la monnaie du pays, et payable à vue à chaque moment.

Fausse mesure contre le papier - monnaie , à laquelle on a eu récemment recours dans quelques États.

Un faux palliatif très-coûteux contre le papier-monnaie, auquel récemment quelques Etats ont eu recours, consiste à s'attacher à en relever le cours. On croit opérer cet effet en retirant de la circulation certaines quantités de papier -monnaie, dans la supposition que la diminution de

la masse de ce papier en fera monter la valeur. Mais les considérations suivantes inspireront la conviction que cette mesure est à la fois erronée, inutile, et prodigue.

1° Je dis que la mesure est erronée, parce qu'elle se fonde sur la fausse opinion de croire, que l'Etat peut par là re'parer le dommage résulté de la baisse du papier-monnaie, et indemniser les Sujets de la perte qu'ils y ont faite. Mais par ce qui précède (§. 904 — 905) il a été suffisamment démontré que cela est impossible. Car ce relèvement du cours, loin d'indemniser la société, lui fait tout au contraire subir une seconde fois, quoiqu'en sens inverse, toute la série des préjudices qu'elle a soufferte précédemment par suite de la baisse du cours. En voici la preuve. Ceux qui ont justement en mains beaucoup de papier-monnaie, ou qui ont à en recevoir de la part d'autrui, profitent à cette mesure sans savoir ni comment, ni pourquoi. Ceux qui n'en ont pas, et qui doivent s'en procurer pour payer leurs dettes contractées en papier plus mauvais, perdant dans la même proportion suivant laquelle les premiers gagnent, sont constitués en perte sans qu'il y ait de leur faute, de même que les autres gagnent sans qu'il y ait de leur fait. Un pareil relèvement forcé du cours bouleverse donc aussi aveuglément les fortunes que l'a fait antérieurement la baisse du cours. Ainsi, au lieu de corriger ou d'arrêter le mal, on ne fait que le réitérer, quoiqu'en sens inverse.

2° Je dis de plus que la mesure est inutile, parce que telle qu'elle a été çà et là mise à exécution, elle ne relève point, ni même ne saurait relever le cours. Car pour que la diminution du papier -monnaie dut en faire hausser la valeur, il faudrait qu'il restât moyen unique de circulation. Dès-lors la règle de l'économie politique

„que le prix d'une denrée hausse lorsque sa quan-

tité diminue, et que le besoin de se la procurer, ou la demande effective, ne varie pas," manifesterait son plein effet. Il faudrait par conse'quent défendre, ou empêcher de toute autre manière, que de l'argent métallique ne circulât simultanément avec du papier -monnaie. Or les hommes d'Etat qui administrent les finances s'imaginèrent, entr'autres choses, que l'importation de l'argent métallique est un bonheur pour le pays, et doit influer favorablement sur la valeur du papier- monnaie. Mais c'est tout le contraire qui doit en résulter d'après la nature des choses. Car l'entrée de la monnaie métallique dans la circulation est précisément la cause pour laquelle le papiermonnaie ne peut se relever, malgré la diminution de sa quantité, diminution, qui par cela même se présente comme une mesure très -inutilement employée pour faire hausser le cours du papier. Car, que dans un Etat la somme du papier-monnaie soit supposée se monter à 8 cent millions d'unités (écus, florins, roubles etc.) circulantes pour la valeur de 200 millions en argent. Si le Gouvernement retire de la circulation 200 millions d'unités en papier, mais qu'en revanche il entre dans le pays pour 50 millions en monnaie métallique, la somme des moyens de circulation ne subira aucun changement, parce que 50 millions en argent équivalent à 200 millions en papier. Le retrait, de la circulation, de 200 millions d'unités en papier n'influera donc en rien sur le cours. Voilà la véritable cause pour laquelle les grands sacrifices faits par les Gouvernemens d'Autriche, de Russie, et d'autres pays n'ont pas produit les effets que ces Gouvernemens parurent s'en être promis. Le Gouvernement de Russie, par exemple, a témoigné la meilleure intention et fait les plus grands sacrifices pour améliorer son papier -monnaie. Dans ce but, il s'est déjà grevé d'une dette de 150 millions (en assignats

de banque) sans que ce grand sacrifice ait eu le moindre effet sur la hausse de la valeur du papiermonnaie; on peut même prédire d'avance, que le nouvel emprunt de 40 millions roubles d'argent, avec lequel il est possible d'amortir et d'annuler de nouveau plus de 120 millions de roubles en assignats, restera pareillement sans effet, si Ion ne joint à cet emprunt des mesures propres à empêcher que l'argent ne s'importe dans le pays et n'entre dans la circulation (e'crit le 1. Novembr. 1820).

Si l'on y réfléchit bien, on trouvera facilement les raisons pour lesquelles dans l'intérieur de l'Empire de Russie on emploie une si grande quantité d'argent pour effectuer les payemens. Dans ce pays une lutte est entretenue entre le Gouvernement et le peuple, lutte, dont peut-être les deux parties ne s'apperçoivent même pas clairement Le Gouvernement s'attache à hausser le cours des roubles en assignats, et croit atteindre ce but en diminuant la somme des assignats qui circulent dans le pays. Le peuple s'oppose à cette hausse parce qu'il entrevoit qu'avec elle ses impôts augmentent en réalité et les prix de ses produits baissent nominalement. Pour empêcher ceci, personne n'a envie de donner pour le rouble de papier plus que précédemment. Pourtant comme il faudrait qu'on en vint là, vu la diminution toujours croissante de ces roubles de papier, on saisit avidement leur Surrogat, et l'on fait circuler l'argent métallique pour sa valeur en assignats. De cette façon, on peut suppléer de suite, quant à leurs effets, aux assignats que le Gouvernement retire de la circulation. Dût -il même retirer peu à peu de la circulation, d'après la méthode observée jusqu'ici, toute la masse des assignats actuels, les derniers cent roubles mêmes n'en obtiendraient pas un cours plus élevé, s'il entre toujours dans la circulation autant d'argent métallique

G"2 LIVRE II. DES DÉPENSES DE l'|$TAT.

que le Gouvernement par ses emprunts anéantit du papier -monnaie. On se réjouit de la quantité d'argent qui du dehors a reflué jusqu'ici dans le pays; l'on croit même apercevoir un indice de l'augmentation de . la richesse nationale dans les envois considérables de ce métal qui se font aux ateliers monétaires pour y être converti en monnaie, et le Gouvernement, partageant cette vue, favorise lui-même de toutes les manières les payemens en argent, facilite par là à la nation l'acquisition des moyens qui servent de Surrogats aux assignats brûlés et anéantis, et s'oppose ainsi lui-même au but pour lequel le Gouvernement a fait de si grands sacrifices, savoir, celui de hausser le cours du papier -monnaie. — C'est à cette même opération que l'Autriche a sacrifié pendant long -temps des sommes immenses, et seulement à l'heure qu'il est, elle a trouvé l'unique et vrai moyen d'extirper le mal que cause le papier -monnaie, savoir, d'en fixer la valeur moyennant l'établissement de caisses ouvertes, qui échangent le papier à un prix fixe et déterminé. 3° Enfin j'ai dit que la mesure en question est prodigue et dépensière. Car l'argent employé à relever le cours du papier-monnaie est prodigué en pure perte 1° parce que ce but ne vaut rien, comme nous venons de le faire voir, 2° parce qu'il ne peut pas être atteint par ce moyen, 3° enfin, parce que la mesure augmente la masse des intérêts de la dette publique, dont la nation se trouve déjà chargée. Encore faut -il regarder comme un bonheur que le cours du papiermonnaie n'éprouve aucune hausse par suite de la mesure, car autrement le malheur d'un nouveau bouleversement des fortunes viendrait s'ajouter aux millions de dettes publiques contractées dans l'intérêt de la mesure en question.

Indemnisation de la perte causée par le papier -monnaie.

L'État ne peut indemniser en réalité que là, où la perte cause'e par ses mesures se laisse clairement constater. C'est -ce qui a lieu

1° par rapport aux Employés, dont il n'a pas haussé les appointemens en raison de la baisse du papier-monnaie. Il est donc tenu d'ajouter à leurs appointemens une somme proportionnel à la perte qu'ils ont faite sur ce papier. Pour calculer au juste cette perte, il faut a) vérifier celle que les Employés ont faite annuellement sur le cours, b) constater à combien s'est montée cette perte comparativement aux vivres et au prix des marchandises en vigueur dans le pays à chaque situation du cours. Car comme le prix des vivres et des marchandises indigènes ne suit pas derechef la baisse de la valeur métallique du papier -monnaie, l'indemnité serait trop grande, si l'Etat voulait restituer à ses fonctionnaires la différence intégrale du cours du papier-monnaie comparativement à la monnaie d'argent. Le calcul ne donnera toujours que des indications proballes de la perte, et sera exprimé par un terme moyen. En Autriche le Gouvernement, à ce qu'il paraît, s'est équitablement acquitté envers la plupart de ses fonctionnaires de ce devoir de la justice. Dans d'autres États on s'est contenté de doter plus convenablement quelques places nouvelles, et l'on a laissé long-temps les anciens fonctionnaires dans leur état de dénûment. La suite en fut que pour améliorer leur affligeante position les fonctionnaires se livrèrent à la corruption, à la mauvaise foi, et à tous les genres de fraude, et que le public trouva dans l'insuffisance des appointemens un motif de justifier l'immoralité toujours croissante des fonctionnaires. 2° Lorsque des Obligations, titres ou reconnaissances de

dettes prouvent que l'Etat a touche' de l'argent à un haut cours, il est obligé de payer ces dettes au même cours. Ainsi tous les capitaux qui lui ont été prête's, ou qui ont été confie's à ses banques ou autres instituts pécuniaires, il doit les rembourser, au même cours auquel il les a reçus. C'est- ce qu'ordonne la loi de la justice et de l'équité. A cela il ne perd d'ailleurs rien, vu qu'il a dépensé de pareils capitaux au même prix auquel il les a reçus, et que par suite il s'approprierait évidemment un avantage aux dépens du créancier, s'il voulait le payer en argent qui valut moins que celui qu'il a touché.

Note. Dans ce dernier cas il en serait sans doute autrement, si l'État ne dépensait pas en besoins l'argent accepté, mais que par exemple il le prêtât. Car dès -lors il ne recouvre lui-même que de l'argent d'une moindre qualité, s'il n'a pas pourvu à ce que la valeur de tous les prêts ou emprunts soit réduite en argent.

SECTION TROISIEME

Des dépenses pour les besoins de l'administration militaire.

Nécessité et importance de ces dépenses.

Les relations actuelles des Etats entr'eux nécessitent même en temps de paix, l'entretien d'une force armée, et des mesures tendantes à défendre le pays des invasions du dehors.

C'est à une branche de la politique, autre que la science des finances, qu'il appartient de décider, sous quel

rapport, et dans quelle proportion, de pareilles institutions sont nécessaires. La science des finances a simplement mission d'indiquer les moyens de satisfaire aux besoins de guerre dont la nécessité a été une fois reconnue par la politique.

Suivant les principes encore en vigueur de la politique moderne, une armée sur pied est indispensable aussi longtemps que tous les grands États ne conviennent pas de la licencier ou de la diminuer, parce que la prépondérance d'un État, pourvu d'une armée, sur d'autres États, non préparés à la guerre, serait trop puissante, et les exposerait aisément à l'arbitraire. Dans tous les Etats considérés l'entretien d'une pareille armée est le plus grand des besoins publics, parce qu'avec tout ce qui appartient aux préparatifs de guerre, il absorbe au delà de deux tiers toute la recette publique.

Département de la guerre, sa composition.

Car des dépenses continues sont indispensables:

1° pour entretenir en état de combattre les forces de terre et les forces navales, (là où ces dernières sont nécessaires) pour subvenir aux frais du recrutement, de la conscription, de l'armement, de l'habillement, de l'entretien et du logement des soldats, de la construction et de l'équipement des vaisseaux de guerre etc.

2° pour établir et améliorer les fortifications, forteresses etc. et autres moyens de défense;

3° pour se procurer et augmenter annuellement les provisions nécessaires d'armes, de machines de guerre, de munitions etc.

4° pour exécuter en grand et entretenir les exercices militaires, opérer les mouvemens indispensables des troupes etc.