CHAPITRE I

Système de Philadelphie. — Sénats des États-Unis, du Mexique et des Républiques fédératives de l'Amérique du Sud.

On rencontre des pays où la solution est évidente, où le doute désarme, tant ils sont bien en possession d'un système qui convient à leurs exigences caractéristiques. Chose bizarre ! ces pays sont précisément ceux où les embarras d'une situation plus complexe auraient dû surtout rendre nos recherches laborieuses. Nous les connaîtrons mieux lorsque nous serons remontés jusqu'à la pénible gestation de leur principe générateur.

Deux époques, toutes rapprochées, produisent quelquefois d'émouvants contrastes. Telles sont, pour les Etats-Unis, l'année 1783 vers sa fin, l'année 1787 à ses débuts.

1783 est une apothéose. Irritées par les exactions de l'Angleterre, se refusant à payer plus longtemps des taxes non consenties, à demeurer bloquées par une nation avide qui leur interdit tout commerce avec l'étran-

gcr pour leur soutirer à vil prix les produits dont elles regorgent, et leur imposer les siens aux conditions les plus onéreuses, fortes du secours désintéressé de la France, les Colonies-Unies se sont étroitement serrées, elles ont triomphé de Tcnnemi, voient consacrer à Versailles leur vœu d'indépendance.

Mais Tentente a disparu au lendemain de la victoire. Les Etats du Sud regardent avec méfiance les Etats du Nord. Ils les accusent d'ourdir ralTranchissement de ces esclaves noirs auxquels leurs plantations doivent une notable supériorité productrice. Au sein d'un congrès sans contrepoids les représentants entendent de sourds craquements comme si la nation, à peine sortie des langes,allait éclater en débiles républiques. Washington, blême d'indignation, se retire, « entre sa vigne et son figuier », pour fuir la dictature qu'on lui offre. L'Angleterre ne dit mot, mais, se tient prête à regagner les points perdus. Elle se demande, dans sa méprisante opinion de l'homme, si une fois passée cette fiambée qu'on appelle Tenthousiasme, La Fayette et d'Estaing, reviendront... Il faudrait, pour échapper à ranarchie, chercher asile en une constitution sûre, la confier à la vigilance d'un sénat. C'est pour tenter l'œuvre qu'en mai 1787 on a appelé une convention à Philadelphie. Mais, on dirait que le malheur s'acharne sur le peuple qu'il avait im moment épargné. L'assemblée vient à peine de se réunir et déj.à un dissolvant débat la divise, semble la condamner à une insurmontable impuissance. Derrière cette anodine question : combien chaque Etat enverra-t-il au Sénat de représentants ? Un dilemme formidable se dresse ! Accorder aux moins peuplés autant de sénateurs qu'aux autres c'est investir leurs habitants d'un droit électoral supérieur, le leur refuser c'est confisquer dans le concert fédéral leur légitime part d'influence. Ou il va falloir créer au profit d'une classe d'individus

une suprématie injuste en leur laissant le droit de frapper d'opposition les volontés du plus grand nombre, ou on la décidera en faveur de certains Etats en dépouillant, pour eux, les autres de leur autonomie. Pourra-t-on, sans débiliter le pouvoir dans loligarchie, attribuer au Rhode-Island, au Delaware, au Maryland, clairsemés d'hommes, une représentation égale à celle des populeuses agglomérations de New- York et de Pensylvanie ? Et rependant ils ont déployé autant d'ardeur que leurs alliés ces Etats enfants dans la lutte pour l'indépendance ! Cette indépendance, qu'en adviendra- t-il, s'ils doivent n'avoir connu que le triste sort de changer de maître ? Ils réclament en désespérés la permission de continuer à vivre, proclament que dans un gouvernement fédéral les fractions territoriales et non les individus doivent être pris en considération, rappellent la règle du précédent congrès : une voix par Etat, autant de représentants qu'il plaira à cet Etat pour en faire usage — bien que ce congrès soit pour beaucoup dans les difficultés au milieu desquelles on se débat tristement.

Qui le croirait? Parmi les défenseurs de la doctrine qui place au-dessus de tout la loi du nombre et Tégalité des citoyens se trouvent rangés les admirateurs les plus ardents de la constitution anglaise, ceux qui souhaitent d'appliquer à la République naissante les institutions de la vieille monarchie britannique. Ils sont légion. L'esprit d'aventure des puritains partis pour aller à des milliers de lieues, à travers les tempêtes d'une mer inconnue, sur des vaisseaux mal joints, arracher la fortune à une terre inexplorée est toujours demeuré, chez leurs descendants, profondément imbu du sens pratique et de Tempirisme de la souche originelle. Ce serait une erreur de croire que le mouvement séparatiste américain fut dominé par de grandes idées

d'émancipation humaine, de relèvement social. On les voit suinter goutte à goutte. Les hommes de Pliiladelphie devinrent démocrates par instinct, sinon par nécessité.

Ainsi s'explique la pensée d'Alexandre Hamilton de constituer aux Etats-Unis un sénat aristocratique à l'image de la Chambre des lords. Mais, cette aristocratie où la prendre? Seul le temps parvient à prescrire la série des empiétements menus par lesquels quelques familles se haussent dans la foule et s'en différencient. Il faut que des services réciproques en aient, à l'origine, autorisé la persistance, adouci l'acuité. Quatre-vingthuit ans à peine séparent Walter Raleigh de Benjamin Franklin, et, durant un laps de temps aussi court, nul noyau solide n'était parvenu à se former. Déjà, il est vrai , les transactions commerciales , les établissements de banque, les sociétés de crédit, commençaient à donner à la Nouvelle- Angleterre son aspect de fourmilière immense où, sans soucis des oisifs, chacun vaque à ses comptoirs et à ses entreprises. Grouper pour leur accorder l'ascendant politique, comme autrefois à Carthage, ceux que le sort avait favorisés de la manière la plus suivie, aurait pu paraître le système résultant du génie propre de la race. Mais, dans un pays, où les fortunes s'élèvent, à vue d'œil, à des bilans fantastiques et où une circulation à outrance du capital mobilier, une témérité dont les nabads ne savent se défendre, les dispersent en un même vertige, comment pouvait-on songer à atteindre la richesse dans ses déconcertantes mobilités ?

Des gloires militaires ? Certes , Lexington , Saratoga, York-Town, avaient révélé des tempéraments bien trempés, suscité de mâles faits d'armes. On ne recrute pas un personnel gouvernemental avec les soldats d'une seule campagne. Dans la suite, ils suffirent

à peine à occuper un pouvoir suprême où on les appela avec d'autant plus d'engouement que Ton était moins fait à la renommée des combats.

Restait la terre. Là encore la difficulté était grande. Si, dans quelques Etats, sa valeur vénale commençait à monter, dans beaucoup, tout le monde pouvait devenir propriétaire en s'adjugeant une part illimitée de plaines que rhorizon seul bornait et qui offraient au premier occupant leur gratuite fécondité. Hamilton ne se laissa décourager ni par la profondeur des forêts vierges, ni par l'étendue de la savane. Il pensa pouvoir construire sur leur base, en écartant les privilèges auxquels elle avait donné naissance en Angleterre. Il voulait faire participer à l'élection des sénateurs tous ceux qui ont la jouissance du sol, soit à titre de propriétaires, soit de preneurs pour une durée d'au moins quatorze ans à compter du jour du vote.

La Convention eût-elle adopté le projet, il n'aurait pas vécu de longs jours. Ainsi que le remarque M. Sumner Maine, les inégalités résultant de la terre sont les plus antipathiques à la démocratie.

Les petits Etats étaient hostiles au plan d' Hamilton qui établissait un sénateur par district et divisait chaque province en autant de districts qu'elle renfermait de fois un nombre déterminé d'habitants. Lier adroitement l'idée d'accorder aux Etats des représentations inégales aux propositions de l'auteur du Fédéraliste , laisser croire que la première et la seconde rencontraient les mêmes obstacles, fut la tactique, par eux, suivie. Des hésitations se firent jour peu à peu. On décida de nommer une commission pour tenter de réconcilier les intérêts en présence. Tant bien que mal elle agença un arrangement, qu'elle présenta avec timidité à la Convention et que celle-ci accepta par contrainte. On chercherait à satisfaire tout le monde en donnant à chaque

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Etat, dans le Sénat, un nombre égal de représentants, et en répartissant, proportionnellement à la population, les membres de la seconde Chambre.

Alors se produisit un fait vraiment instructif . Par lui, on voit le danger des théories irréconciliables, l'avantage de savoir entrer en composition. Cette côte mal taillée qui tout d'abord n'avait satisfait personne et dont des difficultés aiguës semblaient seules avoir occasionné l'ordonnance, apparut soudain comme un merveilleux outil de gouvernement. Les philosophes et les historiens d'outre-mer lui découvriront chaque jour de nouvelles vertus. Il s'imposera comme le prototype sur le modèle duquel devront être aménagées toutes les constitutions fédératives de l'avenir. Et, si une circonstance malencontreuse doit un jour en compromettre le bénéfice pour ses inventeurs, il ne faudra reconnaître là qu'un de ces écarts de l'homme contre lesquels les meilleures œuvres ne peuvent rien.

Le grand art, chez celui qui fonde des institutions, c'est de savoir discerner les éléments indécomposables de TEtat où il se trouve, en assurer l'expansion libre. Par la force des choses, dans une organisation fédérative, on doit consacrer deux souverainetés. Comme partout, où se sont introduites les pratiques du *' selfgovernement" la majorité des individus veut s'exprimer, mais, il faut ménager à la majorité des Etats contractants un effet égal dans l'examen de résolutions à prendre. Sans l'unisson de ces deux majorités, rien de solide. Elles constituent une double consultation tellement en conformité avec nos idées modernes que l'on s'est vu obligé d'y recourir même pour trancher les questions touchant à Texistence des peuples unitaires.

Lorsque, en 1859, le royaume de Sardaigne s'annexa la Toscane, les Romagne, Parme et Modène, voulant éviter des réclamations internationales, bien que dans

chacun de ces quatre Etats des assemblées élues au suffrage universel eussent approuvé le changement, on décida d'en demander la sanction à un vote direct durant le cours de Tannée suivante. Il y a là un précepte rationnel qu'un peuple issu d'un pacte ne peut enfreindre sans s'exposer à de terribles égarements. Où, dans d'atroces souffrances, il sentira ses frontières intérieures broyées par sa constitution fédérative, ou^ vraie tunique de Déjanire, il la lui faudra, lambeaux par lambeaux, arracher de son territoire.

Le compromis de 1787 en voulant qu'aucune loi ne put être votée par le Congrès sans avoir, comme dit Story, subi la double épreuve de la majorité des Etats localisée au Sénat et de la majorité populaire à la Chambre des représentants, a suppléé à l'analyse, assigné à chaque réalité la place qui lui convenait, en la dégageant des intercalations nuisibles.

Lorsque dans nos Assemblées françaises se présente une question à laquelle le patriotisme se mêle, on voit, en un instant, s'évanouir les querelles des partis pour faire place à un battement de cœur unanime. La grande force du Sénat américain c'est que ce sentiment en est l'àme. On a su l'y retenir dans son immatérialité, le rendre concret, constant. Vis-à-vis de lui nul n'aura l'envie de se targuer d'être plus immédiatement le mandataire de la volonté civique. Elle l'en réprouverait, toute la première. Les Etats-Unis ne sont point étreints, comme nous, par des peuples belliqueux; ils n'ont jamais connu la folle fièvre d'armements qui, depuis quelques années, s'est emparée de l'ancien monde. Chez eux, l'ennemi c'est le compatriote de la province attenante, mais, un ennemi d'un genre à part. Le Sénat a rendu pacifique une lutte de chaque jour. On le respecte et on l'aime parce qu'on voit en lui la citadelle nationaliste destinée à protéger

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des belligérants unis et à faire part égale entre la grande et la petite patrie de chacun.

Une seule fois, et Ton trouve que c'est miracle lorsque l'on se rapporte aux premières années de la République américaine, la guerre s'est substituée à l'intervention régulière du Sénat.

Mille raisons s'étaient accumulées pour accroître l'inimitié sourde des Etats du Nord contre ceux du Sud.

Dans les provinces de la Nouvelle-Angleterre avait grandi la grouillante race des Yankees^ fière de ses manufactures, voulant leur permettre de se multiplier, aspirant à fermer ses marchés aux importations d'Europe et poussant déjà le cri : « l'Amérique aux Américains ! »

Les colons du Sud ne l'entendaient pas de la sorte. La liberté commerciale leur était indispensable pour écouler leur trop-plein grossissant de sucre, de tabac et de coton.

Cet antagonisme s'était répandu dans le domaine de la politique.

Dans tous pays fédératif on retrouve deux grands partis : l'un ayant pour but de resserrer, l'autre de détendre le lien contractuel. Aux Etats-Unis, les répu' blicains aspirent à faire de l'Etat collectif un Etat unitaire, tandis que les démocrates s'efTorcent de conserver les démarcations anciennes.

L'envie des constituants de 1787 d'organiser une représentation à la propriété n'était pas sans avoir laissé quelque trace dans leur œuvre. Pour le calcul qui devait précéder la répartition des représentants de la seconde Chambre entre les Etats, une clause comptait dans la population les deux tiers des esclaves.

C'était au profit de leurs maîtres une faveur grâce à laquelle ils étaient sûrs de posséder la majorité. Pour la leur enlever il aurait fallu pouvoir empiéter sur leurs

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législations particulières et supprimer Tesclayage, il importait d'être républicain tandis que leur intérêt était de se montrer démocrates. Delà cette guerre de Sécession de 1861 dans laquelle les Etats du Nord, dissimulant leur rapacité industrielle sous la pitié et les attendrissements de la Case de V oncle Tom^ ont employé la poudre là où ils ne pouvaient rien par leurs bulletins de vote. Grave violation de la Constitution ! Mais, à laquelle nous n'attribuerons pas^ ainsi qu'on Fa fait souvent, les transformations qui Font suivie. Si les Etats-Unis tendent de plus en plus à devenir une nation unitaire dont les provinces jouiraient d'une décentralisation très étendue, si, chaque jour, les fonctionnaires fédéraux prennent de plus en plus la place des fonctionnaires nommés autrefois par les Etats particuliers, nous croyons que, pour être juste, il faut remonter au delà de 1861 et voir dans ce résultat l'influence uniformisatrice d'un système qui rapproche par cela seul qu'il apaise.

Plus, peut-être, qu'avant la campagne abolitionniste l'intervention du Sénat est aujourd'hui nécessaire. Selon un mot connu , dans le Sud les blancs sont devenus les esclaves des noirs. Ceux-ci, beaucoup plus nombreux, sont maîtres de législatures entières. S'il est vrai de dire que les institutions particulières tendent à s'identifier, ce détail suffit à montrer quelle différence d'idées séparent encore les Etats.

La guerre de Sécession a pu laisser dans les esprits cette pernicieuse opinion que l'appel aux armes demeurerait toujours ouvert , mais, pour y recourir, il faut une ligue puissante comme l'étaient les Etats du Nord, et en beaucoup de questions, l'égalité du recrutement sénatorial n'en a pas moins continué à être considérée comme une garantie indispensable.

D'ailleurs, les petits Etats ne sont plus les seuls à la juger telle.

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Depuis le 4 juillet 1787 le temps a prouvé qu'il faut toujours compter avec lui. Non seulement Taccès de rUnion a été permis à de nouveaux groupements, mais, on a appris que dans un pays fédératif des causes imprévues font souvent de TEtat inférieur de la veille l'Etat puissant du lendemain. Et, Dieu sait, si dans une nation aussi hantée de surprises ces causes sont nombreuses I Un savant découvre le moyen d'utiliser, dans les corps, des propriétés jusque là stériles. En s'enfonçant, la pioche d'un manœuvre a fait sonner un filon qui fuit en se ramifiant comme une gigantesque racine. C'est un animal bondissant, à la soyeuse fourrure, entrevu dans quelque morne prairie du Far- West, un végétal nouveau acclimaté dans la terre grasse qui borde les grands fleuves et qui ne tardera pas à enrichir ses cultivateurs par la vente de ses fruits ou de son bois. Ici un régime d'impôts maladroit éloigne, attire ailleurs. On ne saurait s'imaginer les efforts inouïs des Etats les moins peuplés, pour accroître leur colonisation et aspirer les émigrants, pendant que les autres, plutôt malades de pléthore, barraient leur entrée par tous les moyens.

Les expatriés se sont précipités là d'où venait l'appel. Peu à peu il y a eu entassement dans les régions où la lutte pour la vie paraissait moins âpre et les steamers y ont fait aboutir leurs réseaux les plus sillonnés.

N'attribuer qu'un sénateur à chaque Etat eût été le désir de la Convention. Elle dut monter jusqu'à deux pour prévoir le cas où l'un ne pourrait momentanément remplir son mandat. Seulement elle dérogea aux principes du fédéralisme strict, et, pour donner plus de maléabilité aux scrutins, elle leur permit de voter en sens contraire.

Devait-elle aller plus avant dans la voie des mesures générales? Après avoir décidé combien chaque Etat enverrait au Sénat de représentants, lui appartenait-il

d'établir partout un mode de désignation identique ? Peut-être une réunion d'unités moins jalouse de leurs institutions spéciales Teût-ellefait. La chose était incompatible avec la manière de voir des Etats qui se fédéraient. Tous auraient jugé cet acte une atteinte réelle à leur indépendance intérieure.

Au moment de leur fondation, à la tête de chacune de ses colonies du Nouveau-Monde, la métropole avait placé un Conseil dont les membres^ d'abord choisis par le gouverneur, pour l'assister dans sa tâche, cumulaient des attributions executives, législatives et judiciaires. Une pareille organisation échappait aux émigrants. A peu près partout, à côté de l'ancien Conseil, n'avait pas tardé à se former une assemblée aux bases plus larges, ouverte à l'influence de tous les nouveaux venus. Puis, comme entre deux vases poreux, le pouvoir législatif s'y transfusa à égal niveau. Il demeura toujours amplement au conseil primitif, mais à mesure que les Etats se sentaient devenir, de plus en plus, comme les membres d'un peuple nouveau, on prit l'habitude de voir surtout en lui un corps exécutif chargé des relations extérieures avec la nation qui se les réservait toutes. Lorsqu'elles eurent été violemment interrompues, chaque Etat avait fait pivoter ses rapports lointains avec l'Angleterre pour en laisser converger la courbure en une rencontre interprovinciale. Maintenant le Sénat fédéral, montant au-dessus des anciens conseils allait contenir la soudure de toutes ces tiges isolées et raccourcies pour s'élever comme le dôme majestueux de l'édifice. Mais, on devait persister à voir en lui pendant longtemps encore, moins une assemblée de législateurs qu'une sorte de congrès diplomatique. De même qu'en pareille réunion les puissances sont libres d'investir comme elles l'entendent leurs plénipotentiaires, il convenait que chaque Etat pût, à son

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gré, désigner ses représentants. Pour cet Etat une dérogation au principe de liberté n'était admissible qu'en tant qu'elle ajouterait plus de relief à son existence. Ainsi on ne crut rien froisser en décidant, pour donner du corps au particularisme que partout le choix des sénateurs appartiendrait aux législatures spéciales. Mais, c'était déjà aller bien loin, et, pour atténuer l'effet d'une pareille lésion du droit des Etats^ on s'empressa d'ajouter que les législatures seraient mcdtresses de fixer ellesmêmes le mode de désignation.

C'était trancher une di£Sculté en donnant tête baissée dans une nouvelle.

L'égalité des Etats, au Sénat, avait été solennellement proclamée, comme la garantie nécessaire de leur autonomie. Pour respecter cette autonomie on avait laissé toute liberté à leurs législatures dans la manière de procéder et voilà, que par cette décision même on se mettait dans le cas d'avoir l'œuvre entière à recommencer ! Syllogisme ensorcelé, comme seules les sciences sociales en recèlent, dont la conclusion sape les prémisses. Mathématiquement l'égalité de représentation subsistait, mais, le pouvoir des législatures donnait une supériorité considérable à celles qui sauraient s'en servir pour envoyer au Sénat les hommes les mieux doués et les plus sages. De plus, la façon dont se recrutaient ces législatures devait influer grandement sur la valeur des sénateurs choisis.

On eut la sagesse de passer outre. L'égalité de représentation était bien une fois de plus ébrèchée par l'effort fait pour Tassurer. Il ne devait en résulter rien de fâcheux. Si un avantage appartenait aux Etats munis d'une meilleure organisation intérieure, il ne pouvait s'en suivre, pour tous, dans le progrès, qu'une émulation bienfaisante. Et puis, la diversité spécifique des représentations provinciales provenant de l'initia-

tive des législatures et de la variété de leurs recrutements allait être amoindrie encore.

Dès le début la Convention se défia d'un double subterfuge. Au sein de la Confédération, il ne pouvait manquer de venir à Tesprit astucieux de certains Etats de se débarrasser de leur stock d'agitateurs , en les envoyant soutenir leur influence dans les autres, travailler la masse, préparer, comme le firent^ dans la suite, et ailleurs, les carbonari , une absorption graduelle et occulte. Il fut décidé que pour être sénateur il faudrait au moment des élections habiter sérieusement l'Etat que l'on briguerait de représenter. Par là le Sénat de l'Union se trouverait mis à l'abri de menées ténébreuses.

S'il était prudent de prévoir les compétitions qui pourraient surgir entre Etats, il l'était, non moins^ de se rappeler qu'il y en avait un, au loin, bien plus ambitieux, et dont la préoccupation serait de rétablir l'accord en asservissant tout le monde.

Le Sénat des Etats-Unis faisant déjà de la diplomatie à l'intérieur, il avait paru logique de le charger des traités avec les nations étrangères. On avait réalisé cette forte conception en vertu de laquelle le Président de la République après avoir conduit les négociations sous sa seule responsabilité et avec le mystère désirable en demande la ratification au Sénat, éclairé par l'examen d'un de ses comités permanents, et réuni en une session secrète pour éviter, ainsi que cela se passe si souvent chez nous, de divulguer naïvement à l'ennemi le piège que l'on va lui tendre. Mais que serait-il advenu des Etats-Unis si l'Angleterre connaissant déjà leur faiblesse pour le dieu Dollar , se fut avisée d'y transporter des hommes rusés, disposant d'un crédit sans limites, avec la seule mission de forcer l'entrée du Sénat^ et une fois dans la place, d'y

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reforger les anneaux de la chaîne brisée ? On lui en ôta la possibilité en exigeant de tout sénateur une qualité de citoyen américain acquise depuis au moins neuf années.

Ainsi donc ces conditions d'habitation, de nationalité, auxquelles on doit ajouter la nécessité d'avoir trente ans, restreignaient la diversité que pouvaient engendrer les pouvoirs réglementaires des législatures.

Elle devait être très atténuée aussi, par l'emploi à peu près général^ en 1787, du suffrage restreint, dans les Etats de l'Union.

Au XVII® siècle, dans une lettre souvent citée, le quaker Penn, ayant renoncé à prêcher à l'Europe les doctrines de sa secte, après avoir franchi l'Atlantique, faisait miroiter pour attirer à lui des néophites, mille avantages, leur promettait une participation immédiate à l'élection des conseils et des magistrats. C'était bien le moins de reconnaître à une humanité, que le grand philanthrope s'imaginait inspirée souvent par de saints délires, le droit de se gouverner elle-même. Mais, il ne faut pas juger, dans la suite, les colonies d'Amérique d'après un tel document. A peu près partout, des restrictions variables avec l'état de la fortune'mobilière et territoriale, l'abondance du sol et la multiplicité des échanges, furent apportées à l'exercice du droit de suffrage. Il ne tarda pas à en résulter, à défaut d'identité dans la composition des législatures, une certaine équivalence.

C'est seulement vers le milieu de notre siècle que les Etats de l'ouest imaginèrent de recourir à Tappas de Penn afin de peupler leurs solitudes. Ils établirent le suffrage universel pour l'élection de leurs assemblées provinciales. Lors même que la réforme ne s'appliquait qu'aux chambres basses la source de l'élection des se-