CHAPITRE I

Etude critique sur la nomination viagère et

l'inamoTibilité.

Puisque rhérédito disparait des chambres hautes, par quoi faut-il la remplacer ?

Nous avons vu les Etats procédant à son abrogation^ totale ou partielle, lui substituer un mode qui en dérive et dont elle dérive à la fois : la nomination.

Si d'une part, en effet, le droit de naissance devait logiquement prendre la place de la convocation à vie des barons anglais, IVsprit, jugeant une réforme nécessaire, a, de Tautre, été conduit à une opération naturelle : remonter rhérédi té, atteindre son acte originaire.

fte demander si on ne pourrait pas conserver le point de départ, puisque les conséquences seules ont cessé de s'accorder avec les conditions de nos sociétés démocratiques.

il est temps de consacrer à la nomination une étude spéciale, n'ayant pu en dire le nécessaire lorsqu'elle est reparue devant nous comme mode propre, à cause de renchevétrement, des systèmes de recrutement dans les sénats où existe encore l'hérédité.

En tant que principe d'un mandat viager elle a attiré avec raison les penseurs. En substituant l'inamovibilité du sénateur à celui de la chambre haute, elle conserve un grand nombre des avantages de l'hérédité et en atténue, à la fois, les inconvénients.

Il est dos hommes de valeur, mais, auxquels manque cette souplesse remuante qui assure le succès dans les luttes électorales. Leur influence locale est nulle. L'art de tout promettre et de ne rien tenir leur échappe. Ils ne savent paraître s'intéresser aux choses indifférentes, afficlier toujours la même compétence imperturbable, ne connaissent ni la science des poignées do main et des mots bien placés, ni cet ensemble des menues manœuvres que Voltaire semblait qualifier à l'avance lorsqu'il disait : « Les petites considérations sont le tombeau des grandes choses. »

En revanche, par une curieuse contradiction psychologique, ces hommes dont l'insurmontable timidité ferait des corps sans âme au milieu des clameurs d'une réunion publique, de ses interruptions, de ses questions insidieuses, sont quelquefois ceux qui savent le mieux conserver la possession d'eux-mêmes à tracer les événements les plus troublants, les plus imprévus. Au sein d'une assemblée parlementaire qu'ils connaîtront, une faculté de prompte assimilation leur permettra de se diriger sûrement dans le dédale des combinaisons poli-

tiques. Sans mot dire, lorsqu'il faudra prendre une résolution ils sauront s'arrêter au parti raisonnable, soit par expérience du passé, soit par intuition de Tavenir.

La nomination conserve à TEtat leur concours et la sagesse de leur vote, sagesse dont le caractère est éminemment de nature à satisfaire aux exigences d'une assemblée pondératrice.

Comme l'hérédité aussi, la nomination permet non seulement de s'approprier, mais, aussi d'honorer le mérite. Elle constitue une récompense entre les mains du chef de l'Etat à Tégard de ceux qui se sont signalés de différentes manières. Si les principes égalitaires se refusent à reconnaître des supériorités natives, ils ne sauraient être en opposition avec un système créant une aristocratie viagère et conforme aux idées d'un temps qui exige que chacun soit payé selon ses œuvres.

Aussi quelle différence dans l'examen auquel doivent se livrer celui qui veut nommer des sénateurs à vie et celui qui crée des pairs héréditaires ! Pour ce dernier, toute la famille entrera en considération. Les enfants déjà existants, leur intelligence, leurs aptitudes, leur conduite, sont autant de multiples éléments qu'il lui est impossible de méconnaître. La nomination d'un pair à vie n'exige la mise en ligne de compte que de ses qualités individuelles. Une enquête sommaire suffira à l'appréciation des titres de chaque candidat.

N'ayant pas trouvé la dignité de sénateur, en naissant, auprès de son berceau, l'homme désigné pour siéger à la chambre haute, sera cent fois plus porté à remplir utilement son mandat. N'est-il pas de notre humaine nature de nous attacher aux choses en proportion de la peine qu'elles nous ont coûtée ? Et puis le pair à vie a des enfants. Son désir sera qu'ils soient nommés après sa mort, Jl cherchera à se montrer zélé législa-

tour pour qu'après lui, ils puissent tirer profit du bon renom qu'il leur aura acquis. Ainsi se formera une sorte d'hérédité , moins dangereuse que Tancienne parce qu'elle demeurera révocable à chaque génération et sera toujours la reconnaissance d'un service rendu.

La vie humaine est chose assez longue pour que le pair nommé acquière une rigoureuse indépendance. Les intérêts permanents, Tosprit de suite ne semblent rien avoir à perdre au passage de l'hérédité à la désignation viagère. Grâce à cette dernière les vacances seront plus nombreuses, et dans cette rotation rapide les nouveaux venus trouveront aisément à se caser. Mutation moléculaire' ininterrompue, insensible, au moyen de laquelle l'esprit traditionnel se conservera. L'assemblée gardera sa personnalité malgré le renouvellement de ses membres, comme l'être vivant auquel la force vitale permet de demeurer ce qu'il est, bien qu'en d'assez courtes périodes, un perpétuel échange avec la nature ambiante en modifie intégralement la composition atomique.

Si l'hérédité législative trouve sa base dans l'hérédité physiologique, les chambres hautes nommées empruntent la continuité de leur conduite à la transmission du talent. Le vrai successeur de Condé c'est Maurice de Saxe, de l'Hospital c'est d'Aguesseau, de Descartes c'est Voltaire, de Turgot c'est Bastiat, de Claude Bernard c'est Pasteur. On a un bien plus grand avantage à tenir compte de rcnchaînoment dos branches de la science, de l'art, de la guerre ou de la politique, que du développement des races. 11 faut s'efl'orcer d'éliminer des chambres hautes, tout être imparfait, ne pouvant être qu'un agent de transmission de qualités que chez lui rien ne révèle, pour y appeler tous ceux chez qui elles brillent, et se sont aflirmées d'une façon apparente.

La nomination semble encore plus précieuse pour le Sénat lorsque Ton entre dans le détail des différentes formes de gouvernement.

Les Etats qui faisant un parallèle entre le régime monarchique et le républicain , mettant d'un côté Tavantage d'un axe stable, de l'autre la certitude de voir toujours le pouvoir suprême en des mains choisies par la nation, se sont décidés pour la royauté, en attribuant au souverain la nomination des membres de la chambre haute, établiront une pénétration constante entre lui et son parlement. Elle apparaît comme un mode libéral, comme un moyen non seulement de contenir la seconde chambre, mais, encore la première, qui sans cela ne serait pondérée par rien. Ce moyen sera d'autant plus efficace, si le droit pour le chef de l'Etat de désigner des pairs est illimité. De cette manière lorsque le roi n'aura pas la majorité dans la chambre haute une nomination de pairs la lui rendra immédiatement.

La légitimité d'un pareil procédé? Le souverain pourra toujours tenir le raisonnement que voici :

« J'avais le droit de nommer qui je voulais à la première chambre, la Constitution me donnait sous ce rapport une latitude entière. Je me suis trompé. Aussi n'enlèverai-je pas leur place à ceux qui sont là, dont le mandat à vie garantit l'indépendance. Mais, la liberté d'introduire qui je voulais dans la haute assemblée entraîne forcément pour moi le droit de recommencer des désignations jusqu'à ce que j'aie fait triompher mes idées. De la plénitude de mon droit, la première fois où je m'en suis servi, découle la nécessité de son ininterruption. »

L'hérédité rendait la pratique de la nomination illimitée diflicile. Avec elle, le nombre des pairs eut été augmenté démesurément pour l'avenir. La répétition trop fréquente du procédé eut transformé la chambre haute

en une multitude, et y aurait laissé trop longtemps les traces de diflicultcs momentanées. 11 fallait ne faire usage de la nomination en nombre que dans des occasions solennelles, dans les cas où la couronne sentait qu'elle aA'ait à jouer le tout pour le tout.

Avec la nomination à vie l'application fréquente du procédé est permise. Comme la mort retranche d'une part ce .que le souverain met de l'autre, qu'après elle rien du mandat ne demeure, le souverain pourra nommer souvent de nouveaux pairs sans en grossir outre mesure le nombre.

En matière de révision la nomination permet d'apporter aux monarchies cette part de stabilité que leur principe réclame. Dans tous les régimes d'ailleurs, elle peut servir d'utile auxiliaire aux différentes mesures que l'on a imaginées pour rendre prudentes les modifications constitutionnelles.

Autant il est téméraire de s'opposer à une réforme exigée par les événements, autant il l'est do se livrera des bouleversements gouvernementaux sans raisons sérieuses. Partant de cette idée la plupart des Ktats ont admis la nécessité d'un mode de perfectionnement de leurs lois gouvernementales, mais, ils ont tenu, en même temps, à établir des entraves pour décourager les velléités de changement dont notre amour de la nouveauté est la source unique. Afin d'être sûr que la révision proposée correspond à un besoin et non à un caprice, ici on a exigé pour qu'elle puisse avoir lieu, une majorité plus forte que celle nécessaire au vote des lois ordinaires, là qu'elle soit réclamée par un nombre déterminé de législations successives. La nomination permet à l'exécutif de placer au sénat des membres qui recevront avec circonspection les propositions de changement, et fortifie les moyens qui, lorsque hi révision n'est pas nécessaire, permettent d'éviter d'y rc courir.

Ce n'est pas le seul service quVUe puisse rendre, même dans une république. Elle y donne à rexéoulif une autorité calculée.

Avec cette forme de gouvernement « bien plus que dans les monarchies , le parlement intervient pour la fondation du pouvoir suprême, puisqu'il en crée le plus souvent le titre , tandis qu'ailleurs il ne lui appartient que de régler Tordre de succession au trône. Pourquoi, puisque le législatif participe à la nomination de Texécutif, Texécutif ne participerait-il point à la nomination d'une partie du législatif ? A coup sûr, on ne saurait songer a le charger de désigner les membres de la seconde chambre. Ce serait porter aux principes qui doivent lui servir de base une inacceptable atteinte et oublier qu'ils sont la condition nécessaire des gouvernements libres. Pour le sénat le danger dis* parait par suite des accommodements que nous avons signalés afin de conserver dans certains cas le dernier mot à la souveraineté populaire. C'est d'ailleurs elle qui est sensée effectuer les choix du chef de l'Etat, puisque c'est à elle qu'il doit son pouvoir. Entre l'exécutif et la branche pondératrice du législatif, on arrivera ainsi a une sorte de génération réciproque.

De même que, dans une répid)liquc, les représentants de la nation sont souvent les mieux placés pour juger l'homme ou les hommes les plus aptes à occuper dignement le pouvoir suprême, ce pouvoir n'est-il pas le plus à même de discerner les citoyens capables d'élaborer au mieux les lois que lui-même devra appliquer?

L'industriel ne se sert pas indistinctement dans sa fabrication de produits provenant de tel ou tel fournisseur. Chez une même matière la marque joue un grand rôle. Pour un président de république il ne s'agit pas, au premier abord, de savoir si les lois fournies par le

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corps législatif sont conformes ou non à sa manière de penser, mais, si elles donnent satisfaction à certaines exigences qu'un parlement ne connaît guère. Peu importe qu'elles soient radicales ou conservatrices. Il faut qu'animées de l'esprit du pays qui les décide, elles possèdent certaines qualités au point de vue de Tusage que le chef de l'Etat aura à en faire. Si la mission du pouvoir législatif est de se préoccuper d'avoir des lois exécutées, celle du pouvoir exécutif doit aller jusqu'à se faire remettre des lois exécutables.

Le législatif, l'exécutif, le judiciaire ne sont pas trois pics, devant s'élever isolés l'un de l'autre. On a croisé leurs empires. 11 a été impossible d'attribuer à l'exécutif tout ce qui touche à l'exécution, au législatif tout ce qui regarde les lois, au judiciaire tout ce qui confine à la justice. On a pensé que donner à l'un une partie du domaine naturel de l'autre serait l'intéresser à sa conservation, que trois choses, comme les pouvoirs, dévorantes, tendant à s'assurer une autorité exclusive, se combattraient moins si elles étaient un peu les autres, tout en demeurant ce qu'elles sont. Combinaison, qui n'était pas faite seulement pour adoucir la violence des chocs , mais, qui consacre une réalité préexistante. Entre les trois pouvoirs, un observateur familiarisé ne tardera pas à apercevoir mille liens, mille filaments dont la légèreté les unit. Il en est résulté, en particulier, dans les constitutions, des interversions nombreuses entre le législatif et l'exécutif. Le sénat, avant et après que la division des pouvoirs a été formulée, a conservé comme celui de Rome qui conduisait les armées et celui des Etats-Unis qui nomme les fonctionnaires et ratifie les traités, une aussi grande part de conseil dans l'acte que dans le délibération.

Les attributions executives des chambres hautes sont plus ou moins étendues, mais, elles se retrouvent à peu près partout.

Du moment qu^elles existent, n^est*il pas de toute nécessité, qu'en tantque pouvoir exécutif, le sénat dépende du chef de ce pouvoir d'une manière correspondante à leur développement ? Sinon on créerait deux pouvoirs rivaux, ayant même mission, ce qui serait déplorable.

A l'inverse, l'exécutif doit intervenir dans le législatif. Il importe que cette intervention ait lieu non seulement dans le but spécial d'avoir des lois exécutables, mais, aussi quant à leur esprit même. Elle est le seul moyen d'obtenir l'unité des vues du chef de l'Etat et de la chambre haute, elle concilie la nécessité de mettre, de nos jours, des assemblées pour toutes choses avec cette vérité qu'agir est le fait d'un seul. Par elle on évite les hésitations, les mouvements contradictoires au milieu descpiels on parle beaucoup et l'on ne fait rien.

Il est indispensable de régulariser l'influence de l'exécutif sur le législatif, parce que sans cela elle existerait tout de même et ne craindrait pas de recourir à des moyens louches.

Voilà comment on en est arrivé à donner aux présidents de républiques des droits d'ajournement , de message, de sanction, de veto absolu ou suspensif, d'initiative partagée, de dissolution et de délibération supplémentaire. Pourquoi donc s'arrêter en chemin et leur refuser la faculté de désigner les membres de la chambre haute ?

Les choses peuvent être envisagées à des points de vue différents, suivant l'état d'esprit antérieur au jugement que l'on en porte. Devant les tribunaux on a placé un représentant du ministère public chargé de faire entendre l'indignation de la vindicte populaire, un avocat pour laisser échapper les cris de la faiblesse humaine. Les actes du pouvoir exécutif sont comme ceux d'un accusé. Le langage de la sévérité ? Il n'est pas besoin de s'en préoccuper, l'opposition s'en chargera. Mais,

il est de toute justice de réserver au chef de TEtat un certain nombre d'hommes qui le jugeront en se plaçant au même point de vue que lui. Ne feraient-ils que lui inspirer confiance, le résultat serait déjà heureux, car, nul n^ignore que la confiance est une des conditions les plus nécessaires pour utilement agir. Il n'hésitera plus lorsqu'il le faudra, à prononcer la dissolution d'une dos assemblées parce qu'il saura que le sénat risque moins de partager les opinions qui la motivent. Il ne craindra pas de demander une délibération nouvelle lorsqu'il saura qu'un certain nombre de législateurs le défendent et l'appuient.

La nomination a un avantage bien plus grand encore en ce qui concerne l'exercice du pouvoir suprême.

Dans un ouvrage paru il y a quelques années : Ipartici politici e la Iiigerenza loro nella giustizia e neW aministrazione^ un député italien M. Marco Minghetti, exprimait déjà la crainte de voir la faveur remplacer avec le régime de l'élection, le mérite dans toutes les branches de cette chose qui devient, de jour en jour, plus compliquée, à laquelle on ne cesse de réclamer des services nouveaux : l'Etat. Si sur les bords de l'Ohio, le spoils System a trouvé pour le désigner un nom et s'effectue dès que change la fortune des partis, dans la plupart des états démocratiques, il tend à s'acclimater d'une manière plus discrète, mais, non moins grave. Comment un député peut-il résister à un électeur qui lui demande une place, et un ministre la refuser à ce député lorsque lui-même le soutient de ses votes ? En enlevant au droit de suffrage une partie des membres du parlement, on diminue du même coup le nombre des solliciteurs, et l'on donne un appui à l'exécutif afin, lorsqu'il faudra, de lui permettre de leur répondre par un refus.

Par la nomination à vie, les conflits seront moins

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longs. Le chef de TEtat pourra serrer de plus près Topinion.

Ce mode s'assortit très bien avec Tinamovibilité de la magistrature, en permettant, quant à la durée de leur mandat, d'assimiler ceux qui font la loi à ceux qui l'appliquent. Avec elle on pourra, sans inquiétude, confier aux sénateurs le jugement de certaines affaires politiques. Ils offriront autant de garanties que les juges des tribunaux ordinaires et leur impar«tialité ne sera pas en contradiction avec cette idée que la chambre haute doit se montrer, autant que possible, l'auxiliaire du gouvernement.

Telles sont les premières idées qui se présentent à l'esprit lorsque l'on entreprend le procès de la nomination à vie, mais, elles ne tardent pas à faire place à d'autres moins favorables.

Avec l'hérédité, la nomination se comprend, elle en est le contre-poids. Une assemblée basée sur le droit de naissance qui se recruterait elle-même serait le plus despotique des conseils. La majorité y nommerait tous les pairs nouveaux. Ou elle penserait toujours la même chose et ce serait la stagnation, la mort, ou elle marcherait dans des voies tellement différentes de la chambre populaire que le pays cesserait bientôt de la comprendre. Une telle raison cesse avec le mandat viager.

On donne à la nomination, pour base, l'idée de récompense. Se trouve-t-on à une distribution de prix? Pour le pays, il ne s'agit pas de s'occuper du passé. Il doit surtout regarder l'avenir. Un sénat n'est pas fait pour accorder à quelques-uns une marque d'estime, mais, pour renfermer, avant tout, les hommes les plus aptes aux affaires. Beaucoup de citoyens peuvent s'être très bien conduits et feraient néanmoins de détestables législateurs. Avec la base invoquée serait-il permis de les mettre de côté ? A coup sûr non. Une récompense

pour être légitime doit être décernée à tous ceux qui s'en montrent dignes, générale, malgré Tabsence des aptitudes politiques.

Encore si Fexécutif se bornait à éliminer ceux qui n'ont pas les qualités voulues pour s'occuper du bien public! Les considérations auxquelles il se livre au moment de nommer un pair sont d'ordre souvent fort particulier. Avant tout il cherchera à désigner les hommes qui lui sont agréables, leur donnera le pas sur de beaucoup plus méritants, et son choix ne cessera de s'égarer sur des non-valeurs. Elles seront moins gênantes pour lui, ne lui poseront pas de conditions avant leur adhésion.

L'exécutif est mal placé pour se montrer équitable. Trop intéressé dans la question, il lui est impossible de ne point devenir partial. 11 lui faudrait pouvoir lire au fond des consciences pour y chercher les bonnes intentions que les circonstances n'ont pas permis de voir réaliser. Le chef de l'Etat ne peut vouloir prendre pour critérium l'idée de récompense. Le voudrait-il ? Il ne le pourrait pas.

Comment réussirait-il, en effet, à distinguer les intelligences puissantes auxquelles les luttes électorales répugnent ? N'y a-t-il pas une certaine similitude entre les qualités qu'il faut pour être le favori d'un collège, et le citoyen choisi par un monarque ? A moins de supposer des sommités, s'imposant à tous — et elles sont rares — ce ne sont pas les hommes modestes, doutant d'eux qui arrivent par la nomination. La place restera aux habiles. Peu leur importe d'avoir à faire avec des électeurs ou avec un souverain. L'intrigue auprès d'un seul est non moins diflicile que celle par rapport à plusieurs. Vis-à-vis de plusieurs les efforts sont dispersés, les fausses démarches ne tirent pas à conséquence. Lorsque l'on n'a pas réussi auprès de certains, reste en-

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core la ressource de se rabattre sur tout le monde. L'intrigue vis-à-vis d'un seul doit être longue, prudente, patiente. Il faut marcher à petits pas après avoir tâté son terrain. Pour celui qui s'est une fois heurté il est à peu près impossible de revenir. Souvent les pairs nommés seront des amis du chef de l'Etat, n'ayant réussi à pénétrer à la chambre basse. On verra le sénat se transformer en une véritable maison de retraite pour les invalides des luttes électorales, ce qui en diminuera considérablement le prestige. Des nominations mal faites sont comme des fruits gâtés, dans l'opinion, elles déconsidèrent toutes les bonnes.

En réalité pour se rendre un compte exact de la nomination, il faut revenir à l'évolution des chambres hautes, que nous avons quittée avec le régime héréditaire. Au moment du grand élan libéral qui poussa la plupart des peuples modernes à adopter, avec plus ou moins de franchise, le principe de la souveraineté populaire, ceux qui fidèles au passé ont tenu à conserver la forme monarchique se sont trouvés dans une perplexité extrême. Il fallait réussir à concilier deux autorités apparaissant en tous points comme contradictoires , faire aller d'accord le vieil adage : Quod principi placuit legishabet vigorem^ avec cette notion nouvelle que la loi doit être l'expression de la volonté générale. Ou l'on donnerait le pas à l'adage, et c'était la mort des institutions libres. Ou les peuples se gouverneraient eux-mêmes, et sembleraient n'avoir conservé un roi que pour se venger de leur longue obéissance en s'amusant de son inutilité.

C'est dans un pareil embarras que sont apparues deux formes d'organisation monarchique. Dans l'une on a conservé au souverain une part active aux affaires, on lui a donné pleine latitude dans le choix de ses ministres. Il est libre même de les prendre en dehors du parlement, et peut les garder au pouvoir

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même lorsque le pays leur a refusé sa coniianee. Eviter des conflits permanents, ne point maintenir aux affaires des hommes antipathiques à la nation, agissant contre SOS désirs, dépendent de son tact persionnel. Il sait que le pays exaspéré pourrait bien voir dans le renversement de son souverain le seul moyen de sortir d'une dangereuse impasse.

C'est la fragilité de cette organisation connue sous le nom de : monarchie représentative^ qui a fait préférer à d'autres Etats une forme différente : la monarchie parlementaire.

On a déclaré les ministres dépendants des chambres. I^e souverain ne peut que les choisir dans leur sein et elles ont le droit de les renverser dès qu'ils ont cessé de leur plaire. Mais, pour que le roi ne pût pas être atteint par leur chute on a créé à son profit une fiction constitutionnelle , on l'a déclaré irresponsable. Les actes accomplis par ses ministres, suivant ses volontés, seront réputés l'avoir été de leur propre inspiration, système résumé par ces quelques mots : le roi règne et ne gouverne pas.

Alors la nomination a dû son succès à une équivoque. Le peuple de bien des pays — ignorant l'exemple de l'Angleterre — a cru, en la laissant s'introduire dans ses chambres hautes, substituer au droit de naissance un mode plus libéral, plus à lui, de recrutement. Le pouvt)ir royal a considéré au contraire que la nomination, mettrait entre ses mains le pair nommé, qu'il pourrait par un subterfuge ressaisir l'autorité qui lui échappait et voter par son vote. De là, la faveur persistante du mode de recrutement qui nous occupe dans les organisations inonarehi(iues. Au cours d'une étude encore récente un vieux républicain rallié à la royauté Ty représentait comme nécessaire •;1 .

(1) M. V^achorot. La Monarchie représentative.

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Dans une monarchie représentative, grâce au droit de nommer tout ou partie des membres de la chambre haute, le souverain ne se trouvera pas en face d'un parlement complètement hostile. Une fraction importante le soutiendra, parce que sa gratitude ira à celui qui Ta faite ce qu'elle est. Ce souverain changera peut-être, mais, elle demeurera dévouée à sa dynastie.

Sous la monarchie parlementaire la nomination a paru plus secourable encore. On a vu en elle un moyen de neutraliser les conséquences de la maxime : le roi règne et ne gouverne pas, de permettre au roi de gouverner tout en ayant Tair de régner seulement. La Fontaine appelait les courtisans des caméléons. C'est la volonté royale qui devient digne de porter ce nom, dissimulée derrière une factice majorité.

Dès lors, on put, après bien des hésitations, accorder aux chambres le droit d'initiative. Longtemps on avait craint de voir des mesures nuisibles à la couronne sortir de son libre usage, et pourtant on le sentait nécessaire. N'est-ce pas lui qui facilite la germination de l'idée ? Qui permet au législateur de corriger de luimême ses propres fautes? De revenir sur ses erreurs ? Choses que le roi ne pourrait faire sans amoindrir son prestige ? L'initiative parlementaire ne donne-t-elle pas au souverain tous les avantages de l'expectative ? Non seulement par la nomination l'autorité royale s'est trouvée rassurée à son égard, mais, elle a pu encore y recourir pour faire présenter indirectement les projets qu'elle approuvait sans vouloir en assumer la responsabilité et combattre à visage couvert ceux contre lesquels une hostilité évidente aurait risqué de rendre le trône impopulaire.

Ce qui a assuré pendant assez longtemps la vogue de la nomination, c'est que, tout en sauvegardant l'autorité royale, la durée viagère du mandat semblait de-

voir être une garantie d'indépendance. Qui ne voit, au premier abord, que ces deux choses : instrument de Tautorité royale, indépendance, sont au plus haut point contradictoires ? N'est-ce pas commettre une inconséquence inouïe que de faire durer la pairie toute une vie afin d'obtenir une impartialité semblable à celle résultant de rhérédité, et en même temps de compter sur la reconnaissance de son titulaire pour que l'interprétation la plus favorable soit toujours accordée aux décisions du chef de l'Etat ?

D'abord la reconnaissance n'est pas un fait psychologique assez constant pour qu'on puisse compter avec elle, établir une certitude comme avec la sensibilité ou l'instinct. Parmi les candidats à la nomination royale il en est qui considéreront une période de courtisaneric comme lâcheté permise. Ils cacheront leurs convictions dans leur fort intérieur, quittes à les déployer de nouveau une fois parvenus à la chambre haute. D'autres ne cacheront rien pour cette bonne raison qu'ils n'ont rien à cacher, ne croient à rien. L'intérêt est leur seul guide.

Très fréquent dans nos sociétés modernes ce type est moins répugnant qu'on pourrait le croire déprime abord. Les idées politiques ne divisent pas les hommes en bons et en méchants, comme dans les contes de l'enfance, et comme la propagande véhémente des partis tend à le faire croire. Toute doctrine a pour le sociologue un côté captivant. 11 ne la rejette qu'après d'anxieuses réflexions. Ils ne pensent pas trahir l'honnêteté, ceux qui entre divers systèmes leur paraissant également sensés, se décident du côté de celui qui leur est le plus profitable. Ktre avec le roi pour devenir pairs aura été, pour eux, l'intérêt du moment. Qu'il ne s'y fie point. Une fois nommés ils penseront à de nouveaux projets et ne songeront plus à leur souverain.

Est-ce à dire, qu'il soit impossible de trouver dans

une chambre haute monarchique, le type du pair faisant passer avant tout l'intérêt du roi qui Ta nommé ? Assurément non. ce type existe, mais, est-il plus utile que les deux que nous venons d'examiner ? Le monarque n'aura même pas Toccasion de lui faire le reproche de Casimir Périer répondant à un député qui prétextait de sa conscience pour avoir lâché le ministère : w Vous avez voté avec mes adversaires parce que vous pensiez que j'avais tort. Croyez-vous donc que mes adversaires votent pour moi lorsqu'ils pensent que j'ai raison ? »

Pour que la nomination s'effectue d'une manière idéale, il faudrait qu'après avoir soigneusement étudié leur caractère le chef de l'Etat, n'accorde l'investiture qu'à des hommes dont les convictions réelles et profondes indiquent d'une façon presque certaine que l'exercice de leur indépendance les conduira à solutionner les questions précisément dans le même sens que lui, qui les nomme. 11 y aurait là comme une sorte de conciliation entre le libre arbitre et la prédestination. Tâche épineuse, aux soucis de laquelle le souverain préférera les servilités illusionnantes. 11 repoussera les amis trop francs pour répandre ses faveurs sur sa camarilla obséquieuse. 11 aimera mieux la laisser entretenir dans son esprit cette vue sous un jour trompeur des événements qui ménage aux monarques de si décevants lendemains. Tenu dans une atmosphère deserre chaude il s'imaginera facilement que partout Pair est paisible comme autour de lui, ne voudra point croire aux orages du dehors. Durant le calme il jouira d'une force légale aussi immense qu'inutile, mais, la verra lui échapper en temps de crise pendant que les courtisans de sa fortune déserteront le navire envahi par les flots.

11 ne faut pas être d'une sévérité extrême pour l'abdication des convictions individuelles que la nomination

suppose souvent, (^cst un inconvénient qui n'est point spécial à ce mode. Lui aussi, le suffrage populaire le provoque. L'élu cherche moins à voir le juste et Finjuste, que la manière dont ses électeurs le voient, et les systèmes modernes sont de plus en plus portés h tenir moins de compte de Topinion personnelle du représentant. Elle s'efface, non seulement dans le mandat impératif, mais, quelque peu dans tout mandat. Elle est bien difficile avec Tcxistence des groupes parlementaires où chacun s'engage à voter d'après des décisions prises à l'avance, et la permission reconnue dans tant d'assemblées aux présents de voter pour les membres n'assistant point à la séance.

C'est, selon nous, par le droit laissé au souverain de nommer des pairs en nombre illimité, qu'a commencé et que commencera partout où il existe, la désaffection du peuple pour la nomination.

Il est certains esprits qu'il faut prendre de biais Et que heurtant de front vous ne gagnez jamais.

a dit Regnard. L'esprit des nations est surtout ainsi et, dans la pratique, il ne s'est jamais résigné, sans colère, à voir changer par des nominations de pairs la majorité d'une chambre haute pensant comme lui. Même en Angleterre l'opinion n'a souffert le droit de désignation indéterminé de la couronne, que parce que pendant plusieurs siècles il s'est presque toujours exercé dans son sens.

Sous la reine Anne, le ministère du comte d'Oxford s'étant permis de créer douze pairs qui déplaisaient à la nation il vit porter contre lui une accusation : pour mauvais conseils donnés à la Couronne.

Lorsque les pairies nouvelles sont en désaccord avec

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le sentiment du plus grand nombre, la nomination illimitée est un remède qui doit tuer infailliblement son malade. La majorité réelle demeure contre le chef do TEtat, d'autant plus hostile qu'il Ta indisposée.

Comment la chambre haute peut-elle remplir utilement son rùle d'arbitre entre les pouvoirs, si ces décisions sont livrées aux commandements de l'un d'entre eux? Dès que la plus petite apparence d'opposition s'y dessinera les ministres perdront la notion de l'exact, nommeront des pairs d'une manière provoquante, afin que les projets présentés par eux, soient votés intégralement. Ils ne distingueront plus dans l'exercice du pouvoir la mesure dont l'acceptation et le rejet minerait l'ordre établi, de celle qui n'a d'importance que pour leur amour-propre.

On a dit que sans la nomination illimitée le sénat ne serait contenu par rien. L'assertion est fausse. La nomination n'a pas besoin d'être illimitée pour y introduire lentement l'esprit nouveau. C'est assez du moment qu'on le veut indépendant, trop même.

On a dit aussi que le chef de l'Etat jouissant en général sur les assemblées élues du droit de dissolution, il importait de lui donner sur celles qui ne le sont point, où des droits acquis l'empochent d'employer le même procédé, quelque chose d'équivalent afin de lui permettre de rétablir, lorsque cela est nécessaire, l'accord entre les deux chambres. Au fond on jugeait que puisque les sénats nommés étaient destinés à représenter le roi, comme les assemblées élues représentent le peuple, il était convenable qu'il puisse toujours les obliger à penser comme lui. Comparer la dissolution avec la nomination illimitée au point de vue seul des pouvoirs du chef de l'Etat est chose impossible. Lorsqu'il oblige les membres d'une assemblée à se représenter devant le pays, il \\q sait point ce qui sortiî'a de ccttç

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consultation. Malgré Tacte (rautorité qui leur a renvoyé leurs élus, les électeurs restent libres d'apprécier leur attitude comme ils l'entendent, de choisir une majorité pensant précisément comme celle dont le pouvoir suprême ne voulait plus. Rien de tel avec la nomination illimitée. Lorsqu'elle ne provoque pas des protestations violentes son résultat est certain, prévu. Avec le droit de naissance Tillimitation peut nuire à rindépendance des membres de la chambre haute comme dans la nomination, mais, il en corrobore du moins l'action régénératrice. Kn créant de nouveaux pairs héréditaires « en renouvellant le sang » comme on dit en Angleterre on peut couper court à un conflit, qui si les extinctions des familles devenaient rares , risquerait d'aller chaque jour s'accentuant. L'illimitation avec la nomination à vie déprécie l'honneur de la pairie. Les titres, les dignités ont de plus en plus de valeur à mesure que tout le monde y peut moins prétendre. Lorsqu'il voit des pairs trop nombreux le public se refuse peu à peu à reconnaître leur tiutorité, et répéterait volontiers le mot de la duchesse de Oueensberrv s'il en avait connaissance : « Les pairs sont si nombreux aujourd'hui, qu'il est impossible de cracher hors de son carrosse sans en atteindre quelqu'un (l^i. »

Tour plus digne de Scapin et de Sganarelle que du pouvoir royal, la nomination illimitée est le fruit du machiavélisme, mais, d'un machiavélisme prodigieusement naïf ! L'auteur du Prince voulait bien que l'on trompât pour faire de la bonne politique, mais, encore a-t-il jugé inutile de dire qu'il fallait tromper assez habilement pour que les trompés ne puissent s'en apercevoir. Ici c'est le mensonge odieux, disant le contraire de ce que

(1) Allusion aux nombreuses pairies créées sous le règne de Georges III par le premier ministre dePilt.

CRinorF. :r.

toul le monde voit, pormettant au roi d'entraver le libre jeu des institutions au nom de la prosjH*rîtê nationale, au profil des cabinets au |>ouvoir ou des intérêts dynastiques.

Il convient donc d'établir avec la nomination un maximum et un minimum, dont le souverain ne i>ourra sortir. Mais, sauf des conditions particulières, nous en avons assez dit pour montrer que c'est dans d'autres procédés de recrutement que les monarchies feront bien d'aller chercher le principe générateur de leurs chambres hautes.

Sous une république, la nomination est un véritable contresens.

Pendant la vie d'un seul sénateur, le chef de l'Etat changera plusieurs fois. Puisque la reconnaissance est un des éléments supposés du système de la nomination, quelle gratitude veut-on que les membres de la liante assemblée aient pour les successeurs d'un président, qui n'ont rien de commun avec lui et représentent souvent une opinion contraire à la sienne ? Il est même souhaitable qu'il en soit ainsi. Si les sénateurs étaient du même avis qu'eux, quel respect auraient les sénateurs pour des chefs d'Etat qu'ils seraient toujours tentés de considérer comme éphémères? Ne les tiendraientils pas sous leur dépendance, comme les grands dignitaires de la Hongrie primitive leur souverain élu ?

La théorie de la génération réciproque entre l'exécutif et le législatif, ne pourrait avoir de valeur qu'en l'absence d'un conseil d'Etat sérieusement organisé. Les lois seront toujours exécutables lorsqu'elles auront passé par les mains d'hommes compétents et dont la mission consiste précisément à leur donner une forme technique, de nature à concilier l'intégrité de leur esprit avec les exigences de leur application.

Les chambres hautes possèdent, il est vrai, des attri-

m NOMI NATION

butions executives, et, sous ce rapport, il est utile qu'elles dépendent du pouvoir exécutif, mais, est-il nécessaire pour cela qu'il désigne leurs membres ? D'ailleurs, les attributions du sénat sont loin d'être les mômes partout.

Si des chambres hautes détiennent des attributions executives importantes, il en est chez qui ces attributions n'existent pour ainsi dire pas. Lorsqu'on s'est occupé du recrutement des assemblées de pondération, on a eu le tort de regarder certains sénats types, de se faire une idée générale, de tout instituer par rapport à elle. C'est ainsi qu'on en est arrivé pour beaucoup de sénats particuliers à chercher à fiiire répondre leur recrutement à des attributions qu'ils ne possédaient point.

On tomberait dans cette erreur si pour toute chambre haute on se décidait en faveur de la nomination en ne pensant qu'au rôle exécutif.

Nous ne croyons pas d'ailleurs qu'elle soit fort utile au président, lorsqu'il voudra intervenir dans le législatif. En matière de révision elle peut procurer des avantages lorsque les deux chambres reffecluent séparément sous la forme des lois ordinaires. Ue quoi servirait-elle là ou la tAche appartient à un congrès dans lequel les sénateurs sont toujours moins nombreux que les députés ? Dira-t-on que c'est précisément parce que les sénateurs sont peu nombreux que le pouvoir suprême doit compter sur eux davantage ? Mais , c'est toujours là cette fausse conception dont nous avons démontré l'aléa. Les sénateurs nommés sont loin d'être sûrement avec le chef de l'Etat. D'ailleurs, il est mauvais de multiplier les entraves à la révision. Le peuple les voit, et est toujours tenté de les considérer comme le fruit de cette idée- que lorsqu'il s'agit de leur conservation, les gouvernements se mettant au-

CUITIQCK 237

dessus (lu droit , jugent tous les moyens bons pour se défendre.

Lorsque pour dissoudre la chambre basse le président de la république doit obtenir Tadhésion du sénat, à quoi servira cette adhésion, puisqu'au fond c'est lui qui se la donne ? Elle ne pourrait avoir de valeur que si elle lui venait d'un corps émanant de l'opinion.

D'ailleurs, les sénats nommés à vie ne font pas des hautes-cours plus impartiales que les autres. Ce qui rend le pair qui les compose suspect, n'est-ce pas surtout la qualité déjuge et d'homme politique en un même individu ?

Il y a disproportion entre la longueur du mandat à vie et le simple acte d'un moment du pouvoir exécutif. Avec l'hérédité, il est vrai, la disproportion est bien plus grande, mais, si grande, que la nomination s'efface, disparait. Elle n'opère plus qu'accessoirement, on ne voit dans les membres de la chambre haute, que des pairs siégeant à cause de l'illustration de leur naissance.

On comprend que le gouvernement nomme ses fonctionnaires. Il est responsable de leurs actes. C'est à lui de les choisir zélés, actifs, intelligents, mais, il ne peut pas désigner des hommes de sa propre autorité ayant le droit de faire des lois au nom de la nation. Ainsi que le disait M. de Brigode : « Comment donner de la consistance à une chambre qui recevrait sa portion d'autorité d'une source secondaire, pour ainsi dire par contre-coup, qui ne serait en un mot que le délégué du délégué ? »

La considération a surtout son importance en raison de ce fait que la nomination marquant une transition entre l'hérédité et l'élection dans l'évolution des chambres hautes, se trouve chez des peuples de tempérament plus démocratique. Il ne faut pas perdre de

vue que les asscrabléos parlementaires sont avant tout, en face de Texéeutif, des chambres de contrôle. Tel fut leur but primitif, telle est encore aujourd'hui une des raisons de leur existence. Que des supérieurs nomment les subordonnes que des moyens coercitifs retiendront sous leur commandement? Fort bien. Les parlements ne sont pas des subordonnés de Texécutif.

Lui donner le droit d'en nommer les membres serait comme si, pour maintenir la paix entre les Etats, on s'avisait de faire désigner les ofliciers par les généraux des armées étrangères.

Croit-on que les membres nommés demeureront lidèles au chef de l'Etat ? Pas d'équivoque, c'est lui qui vote. Que l'on supprime le sénat, que l'on donne au pouvoir suprême le droit de veto.

Pense-t-on au contraire, qu'à peine choisis, les membres nommés deviendront indépendants? Us sont absolument incapables de rendre les services que l'on demande, car, l'organisation du pays ou la nomination existe cherche en eux des agents et non des hommes.

Si, aujourd'hui, les peuples ont cessé devoir dans la nomination un mode libéral, si elle sert à peu près partout, à évaluer la part d'autorité que l'on veut donner dans la haute assemblée au pouvoir suprême, comme l'hérédité, nous la croyons appelée à disparaître.

Dans le passage enthousiaste des nations absolutistes au régime constitutionnel, elle a enrichi un moment les rois des dépouilles de l'aristocratie. Elle a été leur part de butin. Qu'elle ait permis à bien des monarques de conserver un haut sentiment de leur responsabilité, de demeurer sur le trône sans déchoir au rang du soliveau de la fable, nul ne saurait le méconnaître. Mais, le malentendu vite a cessé. Lorsque tous les ambitieux qui attendaient pour pénétrer dans les chambres hautes, des pays où l'hérédité existait, lorsque

le plus grand nombre des cadets de certaines races prolifiques ont pu, grâce à la fréquence des vides du mandat viager , venir s'asseoir sur le siège où visaient leurs ambitions, on n'a pas tardé à voir que seul le pouvoir royal avait profité de la réforme. Les membres des hautes assemblées ont regretté de ne pas être héréditaires, tandis que le peuple se demandait ce qu'il avait gagné , les choix du souverain se portant la plupart du temps sur les membres de Taristocratie qu'il avait cru déposséder, et le privant de son indépendance.

Dans les pays où la nomination subsiste, si Ton veut rechercher le temps qu'elle est appelée à durer, il faut se demander surtout quelle est la force du pouvoir exécutif? Evidemment elle ofl'rira beaucoup plus de consistance là où ce pouvoir sera détenu par plusieurs. Il ne s'agit pas de ces souverains attelés ensemble dans l'antiquité , auxquels l'autorité semblait n'avoir été partagée que pour les pousser à la duplicité et au crime, mais, des directoires, des conseils exécutifs.

Si les membres de ces conseils sont d'une origine populaire, la nomination se transformera en une véritable élection. Dans une certaine mesure, le caprice de Tun pourra être neutralisé par celui de l'autre. Ajoutons qu'on peut dire d'autant plus de bien d'un pareil système, qu'on ne risquera pas d'être démenti par la pratique. Il n'a jamais été essayé. De nos jours la Suisse seule possède un conseil exécutif, mais, l'organisation fédérale de cet Etat exige, qu'au lieu d'être désignés par le pouvoir central, les membres de son Sénat le soient — ce qui est tout le contraire — par l'autorité cantonale.

La nomination à vie est apte à rendre des services dans l'organisation d'un régime colonial.

Lorsque les indigènes acceptent sans contestation

iiu NOMINATION

la suzeraineté de la métropole, on peut leur donner un parlement composé de deux chambres électives. Mais , lorsque la colonie a été ouverte à tout venant, que des velléités séparatistes commencent à s'y dessiner, accepter un pareil système serait provoquer soi-même la rupture. On laissera sans inconvénient la chambre basse au droit de suffrage, toujours en vertu de cette idée qu'en matière constitutionnelle, pour agir sagement il faut permettre à toute aspiration de se faire connaître. Quand au sénat, il importe de l'organiser de manière à réprimer les tentatives d'indépendance et à river solidement la colonie à sa métropole.

Les habitants de cette métropole trouveraient abusif qu'on les dérange pour s'occuper de la formation d'une assemblée n'ayant rien à voir avec eux, devant s'occuper d'un pays dont ils ignorent les besoins. Il faudrait afin qu'ils puissent en choisir les membres , en connaissance de cause, qu'ils élisent un certain nombre d'entre eux et que ceux-ci aillent s'établir dans la colonie pour remplir leur mandat. Peu de gens consentiraient à entreprendre d'aussi longs voyages, à s'exposer aux méfiances des colons pour des inconnus, pendant que dans leur pays leurs compatriotes pour prendre leur place, les dénigreraient à leur aise.

Vaut-il mieux faire envoyer par les colonies des représentants dans les assemblées de la métropole ? On peut se faire une idée de ce système en voyant les rapports actuels de l'Angleterre et de l'Irlande. Trop peu nombreux pour agir sur la direction des affaires de leur pays, ils le seraient assez pour exercer sur celles de la métropole une influence déplorable en se livrant avec ses divers partis à des coalitions successives.

Il est bien plus rationnel de laisser nommer le sénateur colonial par l'exécutif du pays dominant. Ici il n'y aura

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plus celte complexité de considérations dont la politique entoure ailleurs le choix des membres d'une chambre haute. La métropole n'aura qu'à se faire indiquer par ses gouverneurs les hommes dont le dévouement lui est acquis, et, sur un seul point de cette nature, elle pourra escompter Tavenir avec plus d'assurance. Il lui sera loisible de confier aux gouverneurs le soin de faire les nominations eux-mémos. Le sénat qu'elles ouvriront, ne manquera jamais d'ascendant sur la seconde chambre. Comme suprême argument il possédera toujours les mousquets de troupes transportées, et tant qu'elles seront assez nombreuses pour le soutenir, tant que les désignations auront été faites d'une manière perspicace , il ne faudra pas désespérer de maintenir le statu quo dans la colonie.

C'est ce système que pendant quelque temps l'Angleterre a employé avec un certain succès à l'égard des Colonies-Unies. On ne doit pas s'étonner s'il a été incapable de résister à la formidable puissance qu'elles acquirent. Vis-à-vis du Canada la Grande-Bretagne a pu l'employer d'une manière plus durable. C'est grâce à lui qu'elle possède encore ce magnifique territoire.

Sa longue possession par un peuple auquel beaucoup de ses habitants demeuraient attachés, le voisinage de colonies venant de secouer le joug anglais, rendaient très difficile l'établissement du régime colonial au Canada. Fox avait compris les périls de la tAche lorsqu'il disait : « Il est important que cette colonie n'ait rien à envier à ses voisins. Le Canada doit rester attaché à l'Angleterre par sa propre volonté. Il est impossible de le conserver autrement. » C'est ainsi que la nomination par la Couronne tout en permettant au Canada d'aller très loin dans la voie des libertés parlementaires, d'adopter la forme fédérative l'a retenu attaché au

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royaume britannique. En attendant Torganisation du commonweallh qui la rendrait inutile, on la trouve dans la charte de 1791, et elle a subsisté tant dans le bill d'Union du Haut et du Bas-Canada de 1841 que dans r Acte de l'Amérique du Nord de 1867. Le système adopté pour la chambre haute du Canada s'accordait fort bien avec celui servant d'entrée dans celle des lords.

A part ces deux hypothèses : conseil exécutif, régime colonial, nous ne croyons la nomination possible que là où le pouvoir royal se trouve solidement établi, et où rintérét du sénateur sera immuablement fixé dans son service. L'indépendance de la chambre haute y perdra, mais, on peut conclure à l'utilisation pratique du système, car, la stabilité gouvernementale sera du moins assurée.

Aussi ne faut-il point nous étonner de rencontrer le système de la nomination dans les deux Etats les plus autocratiques de l'Europe, dans ceux où les garanties constitutionnelles existent à Tctat embryonnaire , et où, pour le moment, on ne peut constater que le travail SQcial d'où elles sortiront.

La Russie et la Turquie occupent dans l'évolution des chambres hautes une place à part. Elles sont tellement arriérées sur les nations modernes que nous les assimilerions plus volontiers à l'Angleterre alors que la nomination viagère n'y avait pas encore été remplacée par rhérédité législative, qu'aux Etats dans lesquels durant ce siècle une opinion erronée a dans la réforme de leur organisation chancelante persuadé de la substituer à cette hérédité.

Encore pour aller jusque là nous verrons comment il faut entendre en Russie ce mot de nomination viagère, et dans l'empire ottoman ce qu'a duré son utilisation.