CHAPITRE IV

EfTorta tentés pour enlever à la nomination

son caractère arbitraire.

Catégories. — Le Sénat italien.

Le sort de la Constitution de 1876 a été un bien pour Tempire ottoman. Avec son autorité le souverain aurait pu effectuer les nominations d'une manière capricieuse, écouter des considérations égoïstes, ne pas élever au titre de sénateur les hommes les plus aptes à rendre service à leur pays.

C'est pour obvier à cet arbitraire, pour corriger Tinhabileté du chef de FEtat que Ton a entendu dans certain pays la nomination avec une institution complémentaire.

Il est des professions élevées, des fonctions publiques, qui , à cause des aptitudes qu'elles supposent, sont déjà chez ceux qui les exercent une garantie de savoir et d'intelligence. Le plus médiocre doit être encore d'une valeur de beaucoup au-dessus du vulgaire, ne serait-ce que par l'expérience qu'il y a acquise durant son passage. On peut dire qu'elles constituent plus

qu'une présomption, presque une certitude. Les incapables ne tardent pas en effet à être éliminés, car souvent, chez elles, la moindre inexactitude, la moindre faiblesse pourraient entraîner d'irréparables conséquences.

N'est-il pas possible de restreindre le choix du chef de l'Etat aux hommes présentant ces indiscutables garanties, en le dirigeant jusqu'à un certain point, en arrêtant à l'avance les limites entre lesquelles on lui permettra de se mouvoir ?

Pour cela on établira un certain nombre de catégories de citoyens, et l'on fera pour la nomination ce que le Portugal a entrepris pour l'hérédité législative. On dira qu'en dehors d'elles il est impossible de devenir sénateur.

Bien plus que les chambres hautes basées sur la naissance, la fortune, celle composée de pareils hommes aura du prestige sur les foules. Elle représentera la valeur personnelle. Elle communiquera son éclat au pouvoir. Le peuple s'inclinera, se dira qu'il lui est impossible en somme de ne point accepter les gloires nationales, celles qui honorent la patrie par leurs découvertes ou leurs travaux, leur finesse ou leur éloquence. Organisation absolument démocratique, les catégories obligent les souverains à appareiller dans la direction de la vraie aristocratie du temps. Les républiques ne sauraient méconnaître leur libéralisme puisqu'elles donnent à leur président une prérogative dont le seul but est d'élever la valeur réelle.

Malheureusement, pourrait-on dire, le système des catégories repose sur une idée fausse, la théorie d'après laquelle l'esprit s'ouvre à tout, par le fait seul qu'il a pris l'habitude de très bien faire quelque chose. Nos facultés morales sont semblables à nos membres. On les voit grandir aux dépens de la santé générale à force

de servir au même usage. Il est des professions qui louchent d'assez près à la politique parce que, comme celle d'avocats, elles supposent des connaissances presque encyclopédiques. Elles sont fort rares et c'est à celte rareté même qu'il faut attribuer la place considérable que partout les membres du barreau ont réussi à prendre dans les assemblées parlementaires. Pascal écrivant les Provinciales et découvrant en même temps le moyen d'évaluer la pesanteur atmosphérique est une exception. Pour ne prendre qu'un exemple, la plupart des mathématiciens que l'on a essayé d'introduire dans les parlements n'ont pu par leur raideur, et par leur tendance à tout considérer d'une manière abstraite, faire que de très déplorables législateurs.

Il y a incontestablement du vrai dans ce raisonnement, mais, ne vaut-il pas mieux encore ne posséder qu'une aptitude, que de n'en posséder aucune ? D'ailleurs si rares que soient les professions supposant un savoir étendu, il en est, et c'est là l'essentiel, qui donnent à l'esprit l'habitude de s'assimiler et de tirer parti de beaucoup de choses. Ce sera à la constitution de savoir les choisir. Le pays peut-il se montrer blessé de semblables précautions ? Toute loi, si libérable soitelle, provient d'un sentiment de défiance à l'égard de l'avenir.

Pour que les catégories n'aient point un caractère d'exclusion, il est facile d'y comprendre un certain nombre de ces situations auxquelles tout le monde peut aspirer^ par exemple, celle de représentant du peuple. Elles ne blessent donc en rien l'égalité.

Le système des catégories servait déjà à recruter le Sénat du royaume de Sardaigne. Il a grandi avec la constitution dont il faisait partie, à mesure que des décrets successifs l'ont étendue aux nouveaux Etats dont la réunion constitue l'Italie moderne.

L'art. 33 du statut fondamental du 4 mars 1848 est ainsi conçu :

« Le sénat est composé de membres nommés à vie par le roi, en nombre illimité, ayant Tàge de quarante ans accomplis et choisis dans les catégories suivantes :

« 1® Les archevêques et évoques de TEtat; — 2® le président de la chambre des députés ; — 3® les députés depuis trois législatures ou ayant six ans d'exercice; — 4® les ministres d'Etat ; — 5® les ministres secrétaires d'Etat ; — 6** les ambassadeurs ; — 7* les envoyés extraordinaires en fonctions depuis trois années ; — 8® les premiers présidents et présidents de la Cour de cassation et de la Chambre des comptes ; — 9® les premiers présidents des Cours d'appel ; — 10* l'avocat général près la Cour de cassation et le procureur général ayant cinq ans d'exercice ; — 11® les présidents des chambres de Cour d'appel, en fonction depuis trois ans ; — 12® les conseillers de la cour de cassation et de la chambre des comptes, en fonction depuis cinq ans ; — 13** les avocats généraux et les officiers généraux du fisc (fiscal! generali) près la Cour d'appel, en fonctions depuis cinq ans; — 14** les officiers généraux de terre et de mer. Toutefois les majors généraux et contre-amiraux devront avoir cinq ans de grade en activité ; — 15* les conseillers d'Etat en fonction depuis cinq ans; — 16* les membres des conseils de division après trois élections à la présidence ; — 17® les intendants généraux, après sept ans d'exercice ; — 18® les membres de l'académie royale des sciences nommés depuis sept ans; — 19* les membres ordinaires du conseil suprême d'instruction publique, après sept ans d'exercice ; — 20® tous ceux qui par des services ou mérites éminents ont fait honneur à la patrie ; — 21® les personnes qui depuis trois années paient 3,000 livres d'impositions directes à raison de leurs biens ou de leur industrie. »

La simple lecture de cette disposition suffit à montrer que la volonté royale, où qu'elle puise, atteindra toujours des gens dignes de faire partie de la chambre haute. Seule la vingtième catégorie ouvre la porte à l'arbitraire bien que sa rédaction lui donne les apparences de la justice.

Le système italien n'a pas craint de fixer pour la plupart des fonctions exigées une certaine durée d'exercice. Par là se trouve corrigé un des grands inconvénients des catégories, qui consiste à permettre au chef d'Etat, de les éluder complètement, en nommant d'abord aux situations qu'elles comprennent les hommes qu'ils désirent introduire au sénat. Non seulement avant d'avoir atteint le laps déterminé le titulaire aura eu le temps d'être éliminé s'il s'est montré inférieur à son emploi, mais, encore le souverain ne pourra introduire, par voie détournée, les premiers courtisans venus , dans des combinaisons passagères.

Ces catégories ont ceci de caractéristique, que sauf pour les princes de la famille royale membres de droit à leur majorité, la naissance n'y joue aucun rôle ostensible. Nulle part n'y est faite à l'aristocratie héréditaire.

L'Italie est un des pays où elle a été le plus altérée par l'abus de titres de fantaisie. 11 en est peu, parmi les gens qui se respectent, qui n'aient trouvé moyen de s'affubler de quelque appellation sonore. Les familles anciennes ont elles-mêmes cédé à ce travers en voulant paraître plus qu'elles ne sont. Le goût du pays s'y est fait. Il a vu plutôt avec un certain plaisir les hommes haut placés faire concurrence par leurs noms théâtraux aux ténors de San-Carlo. Malgré ses dehors brillants, la survivance des signes extérieurs de la naissance auxquels ne correspondait aucune réalité, l'aristocratie italienne a été déconsidérée moins encore par ceux qui lui ont enlevé ses privilèges, que par ceux qui se sont parés de ses oripeaux.

Sur une pareille fantasmagorie, il ne serait venu ridée à personne de l'autre côté des Alpes, d'asseoir rien de sérieux en politique. S'il y a dans le Sénat d'Italie beaucoup d'hommes portant des noms brillants, ce ne sont nullement ces noms qui leur en ont ouvert les portes.

L'usurpation des titres est si facile qu'on ne saurait même pas en faire la marque de l'aristocratie de finance.

Celle-ci joue encore à l'heure qu'il est un grand rôle. On espère en elle pour arracher la péninsule à l'horrible crise industrielle et commerciale dont elle souffre. On la juge trop indispensable pour se montrer arrogant à son égard. Malgré une opposition de mots, la nation laborieuse comprend qu'elle doit être écoutée dans la conclusion des traités de commerce, l'avènement des nouveaux régimes douaniers , la protestation qu'elle fait entendre contre l'épuisement financier du pays en folies militaires pour le plus grand bien de la Triple- Alliance.

II y a plutôt une tendance dans le monde sénatorial italien en faveur du relèvement de l'impôt exigé par la vingt-et- unième catégorie qui, auprès de l'aristocratie intellectuelle, définit les droits de l'aristocratie d'argent.

En 1881, le marquis Alfîcri di Sostegno, vice-président de la chambre haute ne craignait pas d'écrire :

<( Le paragraphe 21 de l'article 33 de la constitution de 1848 désignait : les personnes qui depuis trois ans paient trois mille francs d'impôts ^ en raison rfe leurs biens ou de leur industrie. Mais, quand on sait dans quelle proportion s'est élevé le taux de l'impôt, on quelle minorité étaient les propriétaires fonciers, et combien il était difficile de faire rentrer les autres impôts directs, on comprend que Tesprit de cet aiticle

exigerait que le cens de Téligibilité fui élevé de trois à neuf mille francs, et que la catégorie fut subdivisée en censitaires propriétaires et en censitaires commerciaux ou industriels. »

La composition de la chambre haute de la péninsule permet de suivre insensiblement les changements de Topinion. L'art. 33 dit en effet que le souverain devra choisir dans les catégories, mais, il ne lui impose nullement de faire une part égale à chacune d'entre elles. Il pourra selon les nécessités du moment abandonner telle ou telle pour ne plus désigner des sénateurs que parmi les restantes.

C'est ainsi que dans le pays qui a pris Rome au pape, où l'abstention électorale a été érigée en système de combat par les catholiques, la première de toutes les catégories, celle par laquelle débute l'art. 33, comprend les archevêques et évêques. Si depuis 1848 elle n'a cessé de figurer en tète du texte relatif à la composition du sénat subalpin, combien la destinée de ceux qu'elle comprend à changé depuis cette date ! Le souverain a pu les faire disparaître, simplement en cessant de les nommer (1), et sans qu'il ait été nécessaire de recourir a l'irritant procédé d'une révision constitutionnelle.

11 en serait ainsi pour le cens le jour où les détenteurs de la richesse auraient perdu leur influence d'aujourd'hui. Ils s'en iraient du sénat sans même que l'on y prenne garde. Un beau jour on s'apercevrait de leur absence, et, comme un simple bois mort, pour ne rien laisser dans la Constitution d'inutile, on émonderaitau milieu de l'indifTérence, la plus complète, la disposition qui les vise.

, N'être point faite en vue d'une seule époque est pour

(1) H y a quelques années, le roi se vit refuser, par le Père Secbi, le titre de sénateur qu'il lui avait fait oiïrir.

une constitution la plus grande dos garanties de longanimité. Il faut évidemment avec le système italien que le pouvoir exécutif connaisse les fluctuations de l'opinion, le caractère du peuple qu'il dirige, qu'il appartienne à des souverains souples et ennemis du suranné. Tel est bien le caractère des membres de cette maison de Savoie auxquels on ne fera sûrement point le reproche de n'avoir su faire à l'esprit révolutionnaire des concessions suffisantes.

D'ailleurs le roi est peu de chose dans la nomination des membres de la chambre haute.

On peut concevoir dans les pays parlementaires deux manières principales de l'accomplir. Ou c'est le chef de FEtat qui agit seul, et se fait pour demeurer irresponsable couvrir par la signature d'un de ses ministres, ou ce sont ces ministres eux-mêmes qui, réunis en conseil, effectuent des choix auxquels le souverain n'aura qu'à accorder ou à refuser son approbation.

La première méthode est la plus simple. Les affaires vont-elles mal ? On sait plus lucidement à qui l'on doit s'en prendre. Cependant si le pouvoir exécutif persiste à désigner des hommes dont le pays ne veut point, il aura beau renverser successivement tous les ministres signataires, le malaise continuera.

A la Consulta les désignations sont prononcées en conseil des ministres. La Couronne conserve son droit, mais, ne peut en mésuser que faiblement. Comme les ministres à la sagesse desquels sont abandonnées les nominations dépendent des votes de la seconde chambre, ils devront s'efTorcer par les personnes qu'ils appellent au Sénat, de ne pas mécontenter la nation.

Les hypothèses où avec une pareille organisation le cabinet se décidera en connaissance de cause à des désignations antipathiques sont peu nombreuses. Il faut le supposer aux abois, ne vivant que par tolérance. La

majorité veut éviter une crise parce que les circonstances que Ton traverse sont graves, elle tient à ne le renverser que sur un terrain précis. Avant son départ il pourra tenir à payer certaines dettes ou à se ménager quelques créances pour Tavenir. Ce qui rend ce cas d'autant moins probable, c'est que selon toutes les apparences le roi ne tiendra pas à se mettre du parti des agonisants.

Vu de haut, sans s'attacher à quelques dangers aussi vagues, le système italien a le grand mérite de prévenir autant que le mandat à vie le permet, les conflits entre les deux chambres en conciliant la première avec la seconde.

Nous verrons que la plus ancienne de nos constitutions impériales a cherché à atteindre le même but en faisant intervenir le Sénat dans la nomination de l'assemblée populaire. Ailleurs pour n'en être pas constitutionnellement établie cette intervention n'en résultait pas moins de la structure elle-même, de l'organisation du pays. C'est par elle que nous avons expliqué l'importance du rôle joué par la chambre des lords avant le Reform Bill de 1832. La Norwège cherchera à obtenir le même résultat par un moyen inverse et confiera à la seconde chambre le recrutement de la première. Tous ces systèmes ont ou ont eu le grand tort de ne pas assez accentuer la division du pouvoir législatif, de l'effacer à force d'en vouloir diminuer le péril.

En Italie au contraire le remède n'exclut point l'indépendance réciproque des deux chambres. La basse pourra devenir de plus en plus fougueuse , indisciplinée, il n'y aura rien à craindre quant a ses rapports avec le Sénat. Cette assemblée ne cessera d'être à même de jouer vis-à-vis d'elle son rôle constitutionnel parce qu'à mesure que l'autre changera elle se modifiera e)Ie-{néme, Les députés se garde-

ront de se montrer à son égard systématiquement hostiles. En Taccusant ne se blAmeraient-iis pas euxmêmes ? Partir en guerre contre le Sénat ne serait-ce pas critiquer leur propre attitude, ce Sénat étant pour une bonne part Toeuvre de ministères dont ils approuvent la conduite ?

Mais, la nomination est viagère. Si par la responsabilité ministérielle la seconde chambre possède de Tinfluence dans le choix des quelques sénateurs nommés journellement, ces sénateurs sont fort peu de chose par rapport au gros des membres de la haute assemblée. Ces derniers au lieu de représenter des hommes sympathiques à la majorité actuelle des députés, seront surtout des législateurs agréables aux majorités disparues. L'accord entre les deux chambres sera donc, si Ton veut, manqué de peu, mais, il le sera. La majorité de la chambre haute tendra à se constituer à Timage de la majorité de la chambre basse , mais , n'y parviendra que lorsque cello-ci aura été remplacée par ime nouvelle et toute différente. On aura ainsi affaire k une poursuite interminable, dans laquelle coureuse infortunée et ridicule la première chambre ne parviendra jamais à rattrapper la seconde.

Les admirateurs de la constitution italienne répondront, non sans raison, que la nomination étant à vie et non héréditaire le Sénat se transformera encore assez vite, qu'en tous cas il suivra la chambre basse d'assez près pour ne point la combattre au nom d'idées préhistoriques. Ces idées seront encore assez puissantes par le voisinage du temps où elles auront exercé leur empire. Quant au cas où une révolution radicale transformerait du tout au tout l'assemblée populaire, on n'aurait qu'à se féliciter de trouver dans le Sénat un frein à des doctrines inexpérimentées.

Le fait que lorsque la majorité du Sénat aura été mo-

difiée celle de la chambre des députés aura été remplacée par une nouvelle est loin d'être démontré. Si les idées de la seconde assemblée, après lesquelles tend la première sont justes, bienfaisantes, ne peut-on espérer qu'elles y demeureront assez pour permettre à la majorité de la chambre haute de les rejoindre, et aux deux conseils législatifs de se mettre à Tunisson ?

Ce qui rend cet unisson plus difficile, dans la péninsule, c'est l'absence, comme en Grèce, de vrais partis politiques. Pour qu'un ensemble de doctrines puisse demeurer la règle du pouvoir, il faut qu'un groupe d'hommes pensant et sentant de même en aient fait sa chose propre. Or, tandis que dans d'autres nations l'inquiétude provient de l'extrême fractionnement des partis, que l'on s'y demande si le régime parlementaire demeurera possible après l'émiettement des deux grandes armées de législateurs qui s'enlèvent tour à tour le pouvoir, en Italie, elles n'existent même pas, et les affaires sont dominées par des questions de personnes.

Le mal remonte loin. Déjà M. Ruggiero Bonghi s'en plaignait dans son livre : / partiel politici nel parlamento Itallano. Scialoja a écrit un livre entier sur le sujet : Délia macanza dei veri partiel politiel In Italla et Janici s'écrie dans son ouvrage : Sulle eondizlone délia eosa publiea in Italia dopo il 1866 : « Notre pays qu'aucun danger ne menace extérieurement et qui est doué d'une constitution si robuste parait atteint d'un mal profond qui a les caractères de la gangrène sénile. »

La situation provient de causes nombreuses. Lorsqu'il s'agissait de secouer la domination étrangère, de chasser l'Autriche, le patriotisme a voulu que tout le monde se montrât pendant assez longtemps du même avis, La noblesse elle-même s'est vue contrainte d'affec-

ter des dehors révolutionnaires, car, les moyens légaux n'auraient conduit à rien.

On a toujours donné en Italie le pas aux questions locales, elles attirent l'intérêt à cause de ce goût du bienêtre conséquence du tempérament national.

L'Etat de choses qui en résulte ne pourra évidemment se prolonger. Les candidats, pour obtenir les faveurs électorales devront, à mesure que le peuple se lassera de rinjure, rivaliser afin de lui présenter des programmes correspondant à Tidéal qui est en lui.

Ce dont on se préoccupe surtout de l'autre côté des Alpes, à propos du Sénat, c'est que la valeur personnelle, favorisée par les catégories, n'est pas de celles que la nation peut connaître. Chacun a eu des rapports avec quelques-uns à peine des citoyens compris, est incapable d'apprécier si le choix de la Couronne est bon ou mauvais, vu l'impossibilité de comparer les mérites respectifs.

Pris en lui-même l'article 33 renferme assurément des citoyens dont le pays a pu juger la conduite. Il en est ainsi, par exemple, du président de la seconde chambre, des députés durant trois législatures dont les actes, et même le mutisme — chose assez rare en Italie — ne peuvent manquer d'avoir eu du retentissement à la tribune ou dans la presse. Mais, comment saura-t-on lorsque le roi les nommera s'ils valaient mieux que tel ou tel conseiller de la Cour de Cassation ou de la Cour des Comptes ?

Il en est de même dans la classe très nombreuse des censitaires. Les personnes qui ont fréquenté le sénateur désigné par le roi sont peu de chose en face de la totalité du pays. Comment pourra-t-il savoir si au milieu de tous ces gens dont il ignore même le nom, c'est là où il fallait qu'a été la faveur royale? Les milanais, par exemple, W se connaissent pas tous entre eux. Us sont

sôparés par les milieux^ les classes, ne sont jaugés que par leurs fournisseurs, leurs amis, les quelques personnes auxquelles ils ont eu personnellement à faire. Comment lorsqu'un milanais aura été nommé pourrat-on apprécier à Naples, à Gènes, à Florence, à Rome, la valeur relative des milanais censitaires ?

L'élection elle-même, il est vrai, n'est pas toujours très renseignée sur le mérite comparé. Mais, sous son régime, chaque circonscription procède à son enquéte,et les autres ont assez de confiance en elle, pour, une fois cette enquête faite, considérer son mandataire comme Félu du pays tout entier. Avec la nomination, il n'en est plus ainsi. Pour mettre en lumière les qualités et les défauts de chacun, plus de concurrence localisée, de comités, de ces discours qui pèsent minutieusement les antécédents du candidat. Avant l'acte royal on serait na!f de s'en préoccuper, car on ne sait même pas si le souverain choisira le sénateur au nord ou au sud, à l'est ou à l'ouest. La nomination tombe sur une région d'une manière inopinée. Une fois qu'elle a eu lieu personne ne songeant à démolir le sénateur pour prendre sa place, on se bornera à quelques récriminations sans consistance . On comprendra que ce qui est fait est fait et qu'elle constitue un acte sur lequel il n'y a plus à revenir.

L'inconvénient nous parait facile à réformer. On n'aurait qu'à réglementer la nomination, comme une élection, tracer dans le pays des circonscriptions comme pour le choix des députés, en obligeant la Couronne à choisir régulièrement dan» chacune d'elles. Il pourrait fort bien arriver que pendant que le roi serait obligé de nommer ici une personne médiocre, ailleurs des personnalités beaucoup plus remarquables attendraient vainement et disparaîtraient avant que son inyestiture ait pu revenir jusqu'à elles. Mais, vouloir le contraire serait poursuivre une chimère.

On pourrait objecter que les hommes compris dans les catégories, se sont trouvés en raison de leur valeur appelés dans certains centres, à Rome plus particulièrement, que, dans le reste du pays, on ne les connaît point. Nous croyons cependant qu'il ne serait pas impossible de trouver pour tous une région d'origine, où ils sont nés, ont été élevés, et où ils ont laissé leur famille et leurs amis.

Une fois que le peuple sera édifié sur les mérites des citoyens susceptibles d'être nommés, il en discutera avec chaleur les titres, prendra parti, et se montrera blessé si le roi ne les apprécie pas exactement comme lui. Pour éviter cet antagonisme il y a un moyen bien simple que Ton donne aux membres de la circonscription : la faculté de lui présenter un certain nombre de candidats.

Depuis quelques années on parle beaucoup en Italie, de la réforme sénatoriale et du droit de présentation. Mais, on propose d'accorder ce droit à chaque catégorie et non à des circonscriptions territoriales.

De cette manière, le système italien perdrait sa souplesse à suivre les fluctuations de Topinion et Tignorance du pays à Fégard des hommes nommés ne se trouverait pas amoindrie. Il y aurait pour le roi le contrôle des membres de la catégorie, mais, il saurait très bien que s'il venait à leur déplaire, ce ne seraient ni les intendants généraux, ni les membres de l'Académie des Sciences qui feraient entendre contre lui de violentes protestations.

Au plus grand nombre des catégories on laisserait présenter elles-mêmes leurs candidats comme cela se passe dans certaines Universités allemandes. Dans celle des censitaires si l'on venait à élever le taux des contributions de 3,000 à 9,000 francs, ainsi que le demandait le marquis Alfieri, on pourrait augmenter le chiffre nécessaire aux candidats sans déposséder complète-

ment les hommes compris dans la difTérence. Il serait facile en effet de leur laisser le droit de présentation. Ils perdraient la possibilité d'être nommés sénateurs en raison de leur fortune, mais, y gagneraient une certaine intervention dans le choix des membres de la chambre haute, passeraient du rôle passif au rôle actif.