CHAPITRE II

L'élection nécessite l'emploi de modes de différenciation entre les deux Chambres.

Renouvellement partiel et plus longue durée du

mandat.

Malgré Tabondance des procédés d'élections, en matière sénatoriale, il est des traits communs qui les caractérisent tous.

On ne pouvait pas organiser les chambres hautes électives d'une façon identique aux basses. Elles devaient posséder un certain nombre des qualités essentielles des assemblées héréditaires et nommées. 11 fallait conserver la continuité, l'esprit de suite, ne sacrifier en rien la garantie des intérêts permanents. Pour cela il importait de découvrir un principe de fixité dans les modalités de l'élection même.

Pendant longtemps la chose a paru impossible. Dans l'élection, beaucoup ne voulaient voir qu'un moyen non de conservation, mais, d'attaque. Mais, l'hérédité a été un mode de recrutement si compréhensif, elle a convenu si complètement, en un temps précis, au but essentiel des chambres hautes, qu'elle a fourni leur viabilité aux

systèmes pour lesquels on rabandonnait. En retenant ses errements ceux qui voulaient Télection, ont pu transformer le principe, en conservant les choses. Ils n'ont eu qu'à regarder les chambres hautes basées sur le droit de naissance pour y découvrir : le renouvellement partiel, la plus longue durée du mandat. Comme do la nomination, on pourrait dire que ces procédas sont des démembrements de Tancienne hérédité législative.

Dans les assemblées où régnait cette hérédité la couronne n'avait à pourvoir essentiellement qu^aux vides laissés par l'extinction des races. Les nouveaux venus étaient enserrés par l'esprit des anciens. Par le renouvellement partiel on a atteint le même résultat dans les sénats électifs, malgré les fermentations de la démocratie, sans porter tort à ses aspirations.

Leurs membres arriveront au milieu d'hommes, élus à un autre moment, n'ayant point subi les mêmes impressions, auxquels leurs devanciers auront transmis co (juo les consultations antérieures auront laissé subsister de leurs doctrines. Comme ceux-ci seront les premiers à devoir se présenter devant le corps électoral, ils ne seront pas tentés de proposer aux arrivants des idées surannées. Comme au contraire leur réélection apparaît aux derniers venus comme une échéance lointaine ils seront plus portés à se laisser convaincre. Lorsqu'ils entreront à l'assemblée, surexcités encore par leur propagande, croyant tout perdu s'ils n'accomplissent pas immédiatement h^s désirs qu'ils auront entendu exprimer, au risque de tout bouleverser , ils se trouveront avec des hommes qui les accueilleront le sourire sur les lèvres, leur montreront qu'eux aussi avaient été élus, au milieu d'un concert de recommandations véhémentes à la plupart desquelles personne ne pense déjà plus.

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Mais, que parmi ces recommandations, il en soit que le peuple renouvelle , tendant à apparaître comme des conditions nécessaires de sa marche en avant, les sénateurs assis sur leur siège, auront garde de fermer Toreille, à ce rappel solennel.

Ainsi par le renouvellement partiel, on accompagne Taddition des suffrages obtenus par toute idée comparue à la seconde chambre, d'une preuve certaine pour constater si oui ou non elle acquiert une place durable dans les aspirations populaires. Ce procédé sera donc de plus en plus utile pour les sénats des pays où Tesprit de suite existe moins dans les chambres basses, où les députés sont élus pour un temps court. Fait qui démontre les avantages du renouvellement partiel, il est des Etats où Ton n'a pas craint de l'appliquer même à la seconde chambre. Il fonctionne dans le grand-duché de Bade, par quarts tous les deux ans, par tiers tous les trois ans en Saxe, et par moitié tous les deux ans en Belgique et en Hollande.

Bien plus! si le renouvellement partiel peut rendre de grands services, pour reconnaître la consistance, des idées encore contestées, il est non moins utile en ce qui concerne celles qui ne le sont plus. Voilà des propositions unanimement approuvées, reconnues par tous comme excellentes. Mais, elh^s n'ont point l'ardeur des polémiques pour les retenir dans les préoccupations do la masse. On procède à des élections. L(»s législateurs qui arrivent commencent leurs travaux avec d'antres idées en tête. Personne n'y pense plus, ce qui constitue une perte pour la prospérité nationale. Il a sufli qu'ait surgi dans l'intervalle un événement de mince importance, qu'un journal ait eu la main assez heureuse pour insérer quelqu'un de ces légers faits divers qui ont le don de déchaîner les passions, que l'actualité ait été fouettée dans le manège où elle est condamnée

m ELECTION

à tourner longtemps avant de parvenir à étouffer les abus, et à corriger les injustices. Rotation surtout rapide, irrégulière, imprévue, dans les pays où existe la liberté de la presse, où Ton demande des réformes de tous côtés, sans laisser le temps matériel de les accomplir. Quelquefois le législateur prend le parti de n'en tenir aucun compte et de n'agir qu'à sa guise. Lo plus souvent il a peur d'être accusé de surdi-mutité, commence tout, n'achève rien.

Par le renouvellement partiel le sénat peut être dans l'Ktat, comme l'intendant de la maison, connaissant depuis longtemps la place de toutes choses, n'en laisser aucune sans emploi, envoyer chercher même les plus anciennes au jour qui convient, à moins qu'un ordre formel ne lui ait enjoint de les mettre au rebut.

Auprès des tribunaux n'a-t-on pas l'habitude d'organiser un roulement chaque année entre les magistrats ?

Il ne faudrait pourtant pas pousser trop loin le rapprochement. Le renouvellement partiel et le roulement judiciaire reposent sur deux idées inverses. Par l'un, on a voulu assurer aux chambres hautes une certaine stabilité dans leurs opinions, par l'autre, on a tenu à rendre impossible tout ce qui aurait pu ressembler à des arrêts de règlement et à faciliter à la jurisprudence les changements de doctrines.

La seule chose à redouter du renouvellement partiel, c'est que les sénateurs ne viennent à perdre l'assurance, la décision. Ayant toujours parmi eux des hommes sur le point de se présenter devant le corps électoral, ne se laisseront-ils pas aller à la même crainte ? iXe prendront-ils pas lo parti do no rien faire, de peur que leurs actes ne soient mal interprétés? N'attendrontils pas toujours la consultation suivante en se condamnant eux-mêmes à une perpétuelle oxpoctative ?

C'est leà un inconvénient auquel pareront seuls les grands organes de l'opinion publique.

DUHfiE nu MANDAT îOr,

On serait tenté de diminuer le nombre des sénateurs à renouveler à chaque élection pour que leur influence sur ceux qui restent soit moins grande. Mais, qui ne voit que rendre les élections sénatoriales moins nombreuses, c'est aussi les rendre plus fréquentes ? Aussi est-il fort difficile de se prononcer entre les sénats qui se renouvellent par tiers comme ceux des Pays-Bas, du Chili, du Pérou, du Paraguay, de r Uruguay, du Salvador, et ceux qui se renouvellent par moitiés comme en Belgique, en Roumanie , en Danemark et en Espagne.

Ces fractions sont les seules usitées. Nous ne connaissons pas de chambre haute se renouvelant par quarts comme la seconde assemblée badoise. Deux seulement, celles de iXorwège et de Suède ne possèdent pas le renouvellement partiel, mais, dans Tune il était rendu impossible par une organisation particulière du dualisme législatif, dans Tautre on a essayé d'y suppléer par une plus longue durée du mandat.

Comme lui. en ofl'et, cette durée favorise les intérêts permanents, détourne le législateur de manger le bien national à fonds perdu et donne satisfaction à Lincoln : a Ce n'est pas lorsque Ton se trouve au milieu d'un gué, que l'on doit s'aviser de changer de chevaux. »

Pour que la communication d'équipe à équipe que le renouvellement partiel suppose produise ses effets, il ne suffit pas que les sénateurs se passent sans discontinuité un ensemble d'opinions et de pratiques, révisables par l'opinion. Il faut de plus, qu'ils aient le temps de s'en imprégner. Si on leur demande d'échapper aux engouements éphémères, il faut les laisser en place assez longtemps pour que ceux-ci disparaissent avant eux. Alors même qu'ils auraient été nommés en flattant un caprice fugitif, ils comprendront qu'ils n'ont aucun

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compte à en tenir, que ce caprice auquel ils doivent leur siège, le leur ferait perdre auprès des mômes électeurs s'ils osaient le leur rappeler quelques années plus tard. Il faut donc que Félection soit assez éloignée de la réélection pour que durant l'intervalle, les intérêts passagers aient le temps de disparaître. Il importe détenir un compte sérieux dans la fixation de la durée du mandat de la ténacité ou de la versatilité des peuples.

Il y aura là une évaluation absolue, dans chaque Etat, mais, il faudra raccompagner d'une évaluation relative, afin que tout en demeurant plus long, le temps d'exercice des sénateurs ne soit pas trop en désaccord avec celui des députés. Les différents Etats se sont appliqués à observer cette règle. En France, en Suède, dans les Pays-Bas, au Chili le mandat sénatorial est de neuf ans. Il descend à huit ans en Belgique, en Danemark et en Roumanie, à six ans dans la majorité des républiques hispano-américaines : Pérou, Uruguay, Paraguay, et si bas au Salvador, que chaque année , les heureux électeurs de ce pays ont à élire la totalité de leurs députés et le tiers de leurs sénateurs !

Plus la durée du mandat est grande, plus, dans l'administration , se tnnive diminuée l'ingérence politique. Elle ralentit la consommation d'hommes des démocraties. On s'y use vite. Comment on serait-il autrement, alors que dans les attaques des partis, on ne respecte mémo pas la vie [)rivéo ! On a trouvé de nombreux moyens de remplacer le brodequin d'Aristophane. « Calomniez, calomniez, il on restera toujours quelque chose. » Chacun suit à Tonvi le conseil de Basile et finit toujours par croire quoique chose des fausses imputations lancées contre les hommes de son parti.

Il en est ainsi surtout dans les pays où l'on ne s'est pas encore bien habitué à la démocratie, où Ton ne songe pas à en atténuer les revers.

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Une des erreurs de ces mômes pays , c'est de n'avoir pas saisi Timportance du système des compensations. On croit y heurter Tesprit progressiste on mettant de longs mandats à la chambre haute, alors que c'est précisément le moyen de les rendre plus courts à la seconde assemblée, sans fatiguer le pays par des élections trop nombreuses.

Renouvellement partiel et plus longue durée du mandat ont ceci de commun qu'ils sont faits pour conserver à la chambre haute cette chose précieuse entre toutes : l'indépendance. C'est (i ce point de vue surtout qu'on peut les dire des démembrements de l'hérédité.

Comme pour l'indépendance héréditaire, il faut veiller à ce que celle des sénats élus soit altérée par le moins d'influence possible.

Ainsi, le mandat impératif qui se comprend pour les' députés, serait le meilleur pour les membres de la seconde chambre, comme étant le plus propre à faire marcher celle-ci rigoureusement en mesure avec le pays, est absolument incompatible avec le rôle pondérateur des chambres hautes. Sous son empire , à quoi bon le renouvellement partiel, une durée de mandat plus longue ?

Il en est de même du droit pour le chef de l'Etat de dissoudre le sénat.

On dit : « Puisque le sénat est électif comme la chambre, que Ton reconnaît la nécessité de rétablir quelquefois en dehors des époques de consultations prévues l'accord entre elle el l'opinion, pourquoi refuser d'établir le même accord entre l'opinion et lui? » Il faut répondre par un refus parce que le droit de dissoudre la chambre haute serait une menace perpétuelle à son indépendance. Lorsque les membres de la chambre des député^5 se présentent devant leurs élec-

leurs, il est nécessaire qu'ils soient en communauté d'idées avec eux. L'intérêt permanent est une moyenne, ceux qui le défendent doivent se trouver d'accord avec une somme d'années, et non avec des unités dans le temps. Obliger le sénat à paraître tout entier devant le pays serait — outre les difficultés qui en résulteraient pour la remise en fonctionnement du renouvellement partiel — condamner ses membres à un désaveu du pays précisément lorsqu'ils auraient agi le mieux. Il jugerait d'après ses idées momentanées des hommes dont le devoir était de se conduire d'après un critérium moins éphémère. Ce critérium, ils peuvent cesser de le regarder, mais, permettre au chef de l'Etat de les dissoudre, serait les forcer à l'oublier encore davantage (1).

C'est en nous plaçant au même point de vue que nous considérons comme excellente la disposition qui oblige le membre du parlement qui veut donner sa démission à obtenir auparavant l'approbation de ses collègues et de SOS électeurs eux-mêmes. Le pays qui l'a imaginée, la iXorwège, était précisément celui où elle était le plus nécessaire étant celui où Tindépendancc sénatoriale existe le moins.

En revanche, la défense aux membres sortants de se représenter est une mesure no pouvant qu'affaiblir dans un sénat Tesprit de suite, résultat de la plus longue durée des mandats. Cet esprit exige que Ton change le moins souvent possible d'individus. II est des cas où le peuple, tout en reconnaissant la nécos-

(1) On ne peut donc pas dire qu'une des raisons de préférer réleclion aux autres modes de recrutement des chambres hautes, c'est qu'elle permet d'agir sur elles par la dissolution sans recourir à la nomination. D'ailleurs, bien que le cas i^oil rare, elles ont quelquefois coexisté comme nous le verrons à propos du sénat danois.

nnnîîE du mandat îoîi

sito de la représentation de certaines idées anciennes ne pourrait pas trouver, à part les sénateurs déjà élus, des hommes sérieux en nombre suffisant parmi ceux qui les professent.

Malgré le renouvellement partiel, malgré la plus longue durée du mandat, les députés ont un moyen invincible de combattre les chambres hautes : le refus de crédits. En le formulant, il leur est beaucoup plus facile de peser sur les décisions de ces assemblées que parla responsabilité ministérielle. Grâce à la supériorité de leurs droits financiers, ils n'auront qu'à refuser aux sénateurs pour les amener à composition, soit les fonds qui leurs sont affectés en propre, soit ceux nécessaires aux lois auxquelles ils tiennent plus particulièrement. C'est là une arme possible non seulement contre Tindépendancc des sénats électifs, mais, encore des assemblées nommées ou héréditaires. Elle est d'une violence telle, que les députés feront bien de ne l'employer qu'à bon escient. Le corps électoral refuserait peut-être de les suivre.