CHAPITRE II

Première adoption du système de Philadelphie en Europe. — Confédération helvétique.

Il est un pays où Ton parle, en même temps, le français, ritalien, l'allemand, où les tendances les plus olygarchiques se heurtent au plus intransigeant démagogisme, où les querelles confessionnelles sont demeurées en plein xix* siècle, aussi vivaces qu'il y a quatre cents ans.

C'est là que l'idée de Philadelphie a fait sur notre continent sa première halte. Elle n'a eu qu'à se montrer pour grouper les Suisses en un seul et même peuple.

Mais^ quelle ombre avant sa venue !

Par une disposition surprenante on trouve aux deux extrémités de la lutte d'où devait sortir la Confédération helvétique actuelle quelque chose du système américain.

Avant 1789 il n'y avait pas de Sénat sur son territoire, mais, ce qui vaut mieux encore, un respect absolu de l'autorité fractionnaire, de l'égalité cantonale. Si

donC) la lettre du système américain^ ne devait être appliquée que plus tard, lorsque la souveraineté populaire tendrait submergeant les limites intérieures à se juxtaposer à la souveraineté des cantons, on peut dire que son esprit Ta précédée de beaucoup.

Au siècle dernier, ces cantons étaient confédérés dans un but de commune défense. C'était le seul point les rapprochant dans leur diversité. Comment aurait-il pu se concilier avec Toubli de leurs autonomies respectives ?

Il devait en advenir autrement durant la période qui va de 1789 à 1815.

Au contact de nos agitations, s'était formé par delà le Jura un grand parti révolutionnaire. Pour pouvoir gouverner dans les cantons où dominaient les influences patriciennes, il comprit que son premier coup de hache devait essayer de faire delà Suisse un Etat unitaire au sein duquel la volonté d'un citoyen quelconque pourrait circuler et agir partout sans entraves.

C'est pour le soutenir que Brune fut envoyé par le Directoire. Son intervention amena .l'établissement d'un pouvoir central et d'une assemblée législative commune. La souveraineté populaire prit la place de la souveraineté cantonale.

Celle-ci cherchera à s'imposer de nouveau et nous assisterons aune série de mutuelles dépossession entre les deux sœurs rivales jusqu'à ce qu'une part simultanée leur soit faite à chacune.

La solution, apportée, était trop brusque, trop partiale.

En 1803, ce fut Napoléon qui, cette fois, fut appelé comme arbitre entre les démocrates voulant son maintien, et les Suisses qui jugeaient nécessaire de reconstituer l'autorité cantonale. Ces derniers obtinrent une

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première satisfaction. Dorénavant on distinguera des affaires communes aux dix- neuf cantons de la Confédération. Elles seront discutées par une diète qui, pour ménager les susceptibilités particulières, se réunira tantôt dans Fun, tantôt dans l'autre . Intérieurement chacun pourra se donner les institutions jugées par lui préférables.

A la faveur de cette liberté, dans les cantons où elle était le plus vivace, Berne, Bâle, Neufchâtel, l'aristocratie reprit rapidement son ancienne influence. Les puissances coalisées en 1815, ne pouvaient que lui être favorable. Aussi dans la constitution du 7 août de la même année, on vit s'achever la restauration de la souveraineté cantonale commencée en 1803, par l'établissement du principe de l'égalité des voix de chaque canton dans la diète. Malheureusement elle en diminuait la portée en accordant à Lucerne, à Zurich et à Berne une influence prédominante sous le nom de cantons directeurs.

Alors se succédèrent quinze années d'un calme apparent, mais, dont le mensonge laissera au parti démocratique le temps de fourbir de nouvelles armes.

Une première levée de boucliers a lieu en 1838. Un citoyen de Genève, dont le nom jettera plus tard un réel éclat en France, Rossi présente un projet tendant d'une manière peu déguisée à rétablir la souveraineté unitaire. Les partisans de l'indépendance cantonale réussissent à le faire repousser.

Tout semble parfois s'unir contre une conception pour la faire méconnaître. Aux Etat-Unis s'était tout de suite montrée une majorité de petits Etats, pouvant par sa discipline empêcher les grands de porter atteinte à ses droits. En Suisse, au contraire, l'égalité de représentation n'a pu interdire aux composantes les plus nombreuses d'empiéter sur l'autonomie des autres. Le venin

des luttes religieuses a suscité Toppression des cantons catholiques par les cantons protestants et la ligue célèbre du Sunderbundy nouée pour défendre la liberté des croyances.

On ne saurait demander à une majorité d'Etats, au sein d'une assemblée, plus de perfection qu'à une majorité d'individus. L'égalité permet de les pondérer l'une par l'autre, mais la première peut se montrer aussi intolérante que la seconde.

On conçoit la liberté laissée à l'Etat sur les droits duquels la majorité empiète de sortir de la confédération, mais, ce retrait devient impossible lorsqu'ayant atteint un certain âge, elle a pris l'habitude de le considérer comme partie intégrante de son territoire.

Le Sunderbund fut écrasé par le général Dufour.

Cependant, la résistance des vaincus avait dessillé les yeux des vainqueurs. Ils accordèrent aux défenseurs de l'autonomie cantonale un Conseil des Etats pour sauvegarder leur principe. Ils donnèrent satisfaction aux aspirations centralistes en créant à ses côtés le Conseil National, soumis uniquement aux fluctuations de la loi du nombre. Tel est le dessein de la constitution du 12 septembre 1848, date véritable de l'application entière du système américain à la Confédération helvétique.

Les deux souverainetés ont été maintenues lors de la révision du 31 mars 1874, mais, l'efficacité du Conseil des Etats s'est trouvée atrophiée par une importante innovation.

Les lois seront soumises au référendum. Jusque-là, rien d'anormal. Mais , pour respecter l'équilibre , il aurait fallu que cette consultation complémentaire provint d'une participation égale des deux souverainetés. La demander à la majorité des Etats, c'était eifacer rétroactivement dans l'œuvre législative toute Tinter-

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vention du Conseil National, rendre sa peine inutile, à la majorité individuelle de la Confédération, c'était annihiler le Conseil des Etats.

Dans leur désir centralisateur, les démocrates n'ont pas hésité. La seconde occurence n'était pas faite pour leur déplaire.

Leur influence parait aujourd'hui indélogeable.

Il n'y a que 44 membres au Conseil des Etats, le Conseil National en compte 145. Ce sont ces deux assemblées qui nomment le Conseil fédéral ou pouvoir suprême. Ils sont par là maîtres de l'exécutif. Il n'est point de pays où cette possession soit un désavantage. On sera tenté de le croire moins encore en Suisse que partout ailleurs, où ce pouvoir procède au référendum^ si l'on réfléchit à ce qu'un vote général, sur une question abstraite, ne peut manquer d'avoir de préparé et d'artificiel.

Il est temps de jeter un regard plus approfondi sur l'organisation des chambres suisses.

Au Conseil National siège un député par 20.000 habitants. Chacun des vingt-deux cantons en envoie deux au Conseil des Etats. Ces quarante-quatre derniers représentants arrivent au pouvoir par des routes qui ne se ressemblent guère.

Les constitutions cantonales de la Suisse peuvent se ramener à trois types.

A la différence des législations de TUnion américaine, aucune d'elles ne reconnait deux assemblées. C'est un exemple maintes fois mis en avant contre la division du pouvoir législatif, bien à tort^ selon nous, si l'on songe à l'exiguité de leurs territoires.

A Genève, la mission de délibérer appartient à un Grand Conseil.

C'est le cas des cantons où une fermentation inté-

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rieure moindre a laissé plus intactes les institutions du passé.

Ailleurs, ce Grand Conseil existe aussi, mais ses pouvoirs ne dépassent guère ceux d^une commission consultative. Ses décisions doivent être ratifiées par le peuple. .

Enfin quelques cantons offrent l'aspect complet des démocraties primitives. On y trouve dans les Landes^ gnmeinde ou assemblées de tous, un véritable reste des Tieux Champs de mai germaniques. En certains pays phia escarpés les usages anciens sont demeurés jusqu'à noua comme ces flaques que Teau en se retirant laisse dans les creux du rocher.

Etant donnée la confiance maintenue par le corps électoral au Grand Conseil là où cette assemblée a conservé l'intégrité de seë pouvoirs, rien n'a été plus facUe que de lui confier le soin de désigner les deux députés au Conseil des Etats, à l'instar des législatures améri* caines.

Là; où les volontés du Grand Conseil doivent être approuvées par le peuple, c'est bien cette assemblée qui choisit encore, mais, comme le vote direct a toujours le dernier mot, c'est de lui, en définitive, que l'élection dépend.

Dans les cantons de Landesgemeinde c'est elle qui acclame les sénateurs.

Rien de plus pittoresque que ce vestige.

Une fois par an le peuple s'assemble dans une prairie découverte. On y accourt des chaumières les plus haut perchées. Chasseurs, pâtres, aubergistes, g^des, tout ce monde qui vit du touriste à la belle saison, a reçu dans son altitude par delà l'escarpement des torrents, l'éboulis des avalanches, des rapports imprimés touchant les plus hautes questions. Leur pensée emprunte à la magnificence des sites, au recueillement

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des journées laborieuses, quelque chose de fier et de réfléchi. Il faut les voir à Uri se répandre en masse, ou descendre à Trogen, vêtus d'étoffes sombres, ceints de Tépée rouillée des temps disparus. On se presse. L'affluence est nombreuse. Elle doit se répéter de bouche en bouche les paroles du président (landamman) pendant que des crieurs attitrés les répercutent.

L'étendue d'un canton étant minime, la landesgC" meinde aperçoit les intérêts de très près. Cependant, elle n'a montré aucune infériorité dans ceux, où comme à Claris et le Bas-Appenzel, le commerce, l'industrie, chaque jour plus prospères, l'obligent à élaborer des lois minutieuses. Elle a témoigné souvent d'une grande largeur de vues, d'un véritable don d'assimilation.

C'est la landesgemeinde qui nommepar acclamation : les membres du pouvoir exécutif du canton, ceux d'un conseil appelé landrath^ chargé, en son nom, d'épurer les comptes et de surveiller l'administration locsJe, le landamman^ président à la fois du landrath et le sien propre, les lieutenants, les trésoriers cantonaux, les chefs de la milice. Lui refuser l'élection des représentants au Conseil des Etats aurait été une anomalie inexplicable.

Leur dignité est fort enviée. L'assemblée est obligée lorsqu'elle ne se trouve pas en présence de quelque nom qui s'impose, de se décider entre de nombreux compétiteurs. Pour connaître ses préférences, on fait défiler les assistants un à un. Ils se séparent en plusieurs longues files, selon le candidat pour lequel ils entendent voter. Un pareil titre vaudra-t-il moins pour le député au Conseil des Etats ? Et pourquoi donc ? Les hommes ainsi nommés jouissent d'une ample faveur. On sait que les actes de leur vie ont été fouillés au grand jour.

Dans d'autres nations, si on voulait appliquer ce système^ la majorité serait due à quelques camelots, sachant gesticuler avec plus de bruit. Les débats ne tarderaient pas à dégénérer en rixes^ les provocations à faire place aux coups. A Glaris, à Obwald, à Uri, dans TAppenzell, on sait demeurer réservé et se tenir en garde contre les agitateurs attitrés.

Mais, victime de cet esprit du temps qui allonge sur tout ce qui est demeuré original, un long manteau gris, là même, où la landesgemeinde est le plus attachée aux mœurs, on ne tardera pas à la voir disparaître. En 1848^ ce mode de nomination, qui donne au conseil de résistance une origine plus populaire que celle de l'assemblée soumise à la seule loi du nombre, a été remplacé à Schwytz, par le référendum. Les Grisons ont opéré la même mutation en 1854 ; Bâle-Campagne en 1863 ; Berne, Zurich, Soleure, Thurgovie, Lucerne en 1869 ; Argovic en 1870. On peut prévoir que le re/èrendum deviendra bientôt le seul procédé des gouvernements cantonaux. Le jour est proche où partout le Grand Conseil et le peuple contribueront simultanément à l'élection des sénateurs. La couleur locale y perdra, mais,rélection ainsi faite laissera encore autant de part à tous que le vote par le Conseil National.

Si des institutions typiques comme les landesgemeinde^ le Grand Conseil, ont pu, en Suisse, se perpétuer côte à côte, si on les voit aujourd'hui se transformer librement où s'en aller d'une mort naturelle, doit-on en attribuer le mérite à l'introduction du système américain ? Certes, il y est pour beaucoup. Mais, leur vétusté les avait tellement liées aux usages que le parti démocratique en a jugé la tolérance nécessaire à son omnipotente autorité.

Il a manqué à la Suisse pour jouir des entières garanties de l'égalité sénatoriale, et de la collaboration

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des deux souverainetés, cette chose que Ton trouve à un si haut degré sous la présidence des Washington, des Adams, des JefFerson : le souci non seulement de rindépendance matérielle des Etats particuliers, mais, ce qui est beaucoup plus imporlant, celui de leur indépendance morale. Depuis la guerre de Sécession, Tœuvre uniformisatrice tend aux Etats-Unis à redevenir comme autrefois, volontaire et douce. En Suisse, la toute-puissance du parti au pouvoir, la veut radicale et prochaine, ne voit dans le régime fédératif qu^une transition habile et obligée. M. Numa Droz, ancien Président du Conseil fédéral, émettait une opinion sage, mais, peu en vogue lorsquUl disait : « Je crois à la nécessité de maintenir les bases essentielles de notre Etat fédératif. Si nous devons marcher vers l'Etat unitaire nous n'y arriverons que graduellement et non par de brusques secousses. »