CHAPITRE X

Division du pouvoir législatif en Hollande.

Par son recrutement le Sénat de Hollande ressemble au Landtlîing suédois. II importe pour comprendre leurs similitudes et leurs originalités, de songer combien il y a peu de rapports entre la situation do la Suède et celle de la Néerlande.

Tandis qu'ici une noblesse ombrageuse et despotique s'efforce de tout courber sous sa loi, dans les Pays- Bas, comme dans les républiques de Baie, de Genève et de Francfort, une bourgeoisie opulente, éclairée, est parvenue à se débarrasser du régime féodal, et dirige les destinées de TEtat. Son influence augmente durant les deux derniers siècles de la République, elle découle d'une cause intéressante : la prompte éclosion, au sein de THeptarchie néerlandaise, de Tesprit provincial.

A voir la Hollande si plate, avec ses interminables p&turages, treillagée de ses monotones canaux, pique-

tée (le sa puérile coiffure de moulins à vent, on ne se douterait pas qu'entre les diverses parties de ce pays existent des différences profondes et séculaires.

Le régime féodal avait sa division territoriale, hiérarchique et exclusive. Partout où il s'est trouvé en présence de divisions d'une autre nature, la lutte devait naître. Là où ses dernières étaient les plus fortes il était condamné à disparaître. Plus les communes, la province réussissaient à conquérir de libertés et de privilèges , plus se trouvait activée la venue aux affaires de la classe qu'elle renfermait.

Un moment, durant Tinvasion française, l'histoire des Pays-Bas fut oubliée. On chercha à appliquer les principes des vainqueurs. C'était pourtant seulement en s'appuyant sur sa situation propre que la Hollande pouvait prétendre à une durable émancipation constitutionnelle. Lorsque l'on commença à s'en rendre compte un antagonisme profond s'éleva, dans la républipue Batave entre ceux qui voulaient un retour à l'esprit provincial, et ceux qui entendaient conserver le système centralisateur de la France. Ces derniers disaient que, de même que chez nous on avait aboli la province pour créer le département, en Hollande, il fallait broyer les divisions du passé pour les remplacer par de nouvelles. En 1798 ils parvinrent à fractionner la République en huit départements, et lui imposèrent une constitution semblable à celle de l'an IIL Les communes jadis si indépendantes furent lourdement écrasées par une imitation maladroite de notre loi de pluviôse.

Attribuée en 1806 à Louis Bonaparte, réunie deux ans plus tard à la France, la Hollande eut, après S'*-Hélène, un enthousiaste retour vers le passé.

Ses provinces allaient retrouver une certaine autonomie.

Lorsque le prince d'Orange débarqua sur les dunes de Scheveningue, il sembla à la nation entière qu'avec lui elle sortait des sombres tempêtes de la mer du Nord. Dans un moment de sincère élan elle se porta à sa rencontre et le reconnut pour roi sous le nom de Guillaume I*"^. Le nouveau souverain avait l'esprit libéral, trop libéral peut-être, car, dans son désir d'accaparer le seul mérite de son libéralisme, il n'allait perdre aucune occasion de violer la Constitution afin qu'on ne pût attibuer qu'à lui seul le bien qu'il faisait. Liberté de fait dont le tempérament débonnaire des Hollandais s'est toujours contenté. Lorsqu'il avait ce qu'il voulait, ce peuple se demanda rarement si son bonheur découlait d'une manière rectiligne de ses institutions. Guillaume put lever des impôts non consentis. Elle le laissa faire. Les assemblées du royaume étaient censées les voter pour dix ans et elle n'était nullement appelée à en contrôler l'emploi. Peu lui importait. Cet emploi était équitable. Elle en était convaincue, et ne se trompait pas.

L'indépendance de la Belgique, en 1830, n'ébranla même pas l'autorité du souverain. Le chauvinisme hollandais s'était entêté à ne pas accorder à sa vassalle une administration particulière. Elle avait été pour lui plutôt un boulet qu'une source de prospérité. Aussi, en la circonstance, joua-t-il à qui perd gagne.

C'est alors, dans le calme des années qui suivirent, que l'on vit grandir l'influence d'un homme dont l'histoire se confond avec celle de la constitution actuelle de la Hollande.

Thorbecke appartenait à cette bourgeoisie ancienne qui constitue la moelle même de son pays, et sur laquelle il devait plus tard asseoir son œuvre libérale. L'adolescent avait, avec une ardeur dévorante, parcouru les universités d'Allemagne. Gœttingue, Berlin, lena,

Gicssen, Munich, Heidelberg, furent étonnées de ses succès. L'homme revint modestement à Leyde professer le droit romain et la science administrative. Mais les devoirs de sa chaire ne Tempôchaient pas de regarder en philosophe les événements de son temps. Dans un premier ouvrage : Y Essence et le caractère organique de Vhistoire^ il s'efforça de transporter les faits de chaque jour dans le domaine fécond des causes. Bientôt son livre sur V Individu et VEtat vint agiter le plus important des problèmes qui puisse être posé dans un pays ni fédéral comme les Etats-Unis, ni unitaire comme la Belgique.

Ces études aiguisaient une faculté de raisonnement implacable. Il ne restait plus à leur auteur qu'à en tirer parti dans une œuvre propre à agir sur l'esprit du peuple. Ce fut en 1839 que parurent les Notes sur la Constitution^ deux minces volumes , présentés sous un titre sans prétention, sans déclamation, sans périodes, mais, qui par cette sobriété même devaient porter droit chez les Hollandais à cause de leurs préférences pour la logique toute nue.

Le livre était de ceux qui révolutionnent les institutions les plus solidement établies. La responsabilité ministérielle devait en être la première conséquence.

Guillaume P*" comprit que l'heure avait tinté pour la Hollande d'accomplir des changements solennels. H aima mieux qu'on pût lui reprocher des faiblesses humaines que des défaillances politiques. Depuis quelque temps il avait conçu un violent amour pour une catholique belge : la comtesse d'Oultrcmont. Il déclara ne plus pouvoir résister et abdiqua.

Guillaume II monta donc sur le trône (1840) durant une passe critique.

Thorbecke était parvenu à se faire élire aux Etats- Généraux. Au sein de cette assemblée il n'avait trouvé

que des satisfaits, ayant tout à craindre de ses tentatives réformatrices. Un instant même il perdit pied. Ils parvinrent à l'exclure.

Son principal ennemi dans le pays était le poète Bilderdyk, qui avait réussi à charmer bien des esprits par l'éclat de son imagination. On les appellait le parti Grœn. Ils prêchaient l'abdication de la raison, la prédominence du cœur. Leur romantisme gouvernemental exaltait les institutions du Moyen-âge.

Le Parlement où Thorbccke combattait avait été organisé en 1814. Il se composait de deux assemblées, mais , comme encore aujourd'hui dans plusieurs Etats d'Allemagne, elles formaient plutôt deux chambres hautes qu'une représentation nationale complète. A côté d'un Sénat composé de cinquante membres nommés à vie par le roi, parmi les notables^ il y avait les Etats-Généraux. Ces Etats étaient élus par d'autres : les Etats provinciaux. Dire comment ces derniers étaient composés embarrasserait fort les hollandais eux-mêmes. Le mode de leur élection variait avec les villes et les provinces. D'ailleurs cette élection était rare, une fois choisis les membres des Etats provinciaux trouvaient le moyen de n'en plus sortir.

Thorbeckc vit l'avantage qu'il y aurait à tirer du système des Etats généraux, le jour où il serait parvenu à introduire dans l'organisation de la Hollande une assemblée vraiment nationale. Supprimer le Sénat nommé, le remplacer par les Etats généraux, en leur conservant une énergie alimentée par l'esprit provincial, réorganiser les Etats électeurs en légalisant leur permanence par le renouvellement partiel afin de détacher plus complètement leurs mandataires de leurs éphémères préoccupations, enfin créer une seconde chambre animée d'inspirations démocratiques pour remplacer Tautre conseil monté en grade.

étaient des idées déjà arrêtées dans le cerveau de rhomme d'Etat hollandais , lorsqu'on entendit à La Haye le bruit lointain de la révolution de 1848.

11 eut raison des dernières hésitations de Guillaume II. Un comité de révision fut réuni sous la présidence de l'ancien professeur de Leyde.

Sur un premier point on tomba d'accord.

Lorsque, dans un pays unitaire, existent des divisions aussi accentuées que les provinces de Hollande, la nécessité s'impose d'avoir un Sénat basé sur les mêmes principes que ceux des pays fédéraux.

De là une différence importante entre la chambre haute néerlandaise de 1848 et le Landthing de Charles XV. Tandis que dans cette dernière les conseils purement communaux, les stadsfulmaektige interviennent dans certaines villes, ici, la pondération exige plus d'équivalence entre les corps électeurs. La division par provinces est trop tranchée pour , dans l'organisation des conseils locaux, pouvoir s'embrouiller avec celle par ville. La commune n'aura pas à intervenir.

La chambre hante de Thorbecke se composera de trente-neuf membres, élus en nombre égal par chacune des onze assemblées des provinces , sur une liste limitative d'éligibles. Celte liste comprend les plus imposés. Elle est dressée partout de manière à obtenir un éligible pour trois mille âmes. Ce système tout en amenant au Sénat les hommes les plus importants par leur fortune, ne risquera jamais de rendre le pays hollandais perplexe dans le choix de ses candidats.

Mais, que représentent ces assemblées provinciales auxquelles incombe une si grosse mission ?

Leurs attributions sont de deux sortes :

Elles embrassent tout ce qui concerne l'administration de la province, les questions de dessèchement, d'endiguement, d'une importance extrême eu Hollande*

Elles veillent, dans leur ressort, à Texécution des lois générales du royaume.

On voit combien leur rùle est étendu. Elles sont moins que les législatures américaines, plus que nos conseils généraux.

Pour prendre part à leur élection il suffit de payer un cens variable, selon les localités, entre 160 et 10 florins. Or ces électeurs qu'a fixés la loi provinciale du 6 juillet 1850 sont précisément les mêmes que ceux qui élisent directement les députés à la seconde chambre.

Nous avons reconnu la valeur du principe pose en 1831, en Belgique, par M. Jottrand. Une chambre haute doit être élue par les mêmes électeurs que la seconde assemblée, mais, il faut aussi que Tune et Tautre le soient au même degré. Sans cela Tidéc do bienfaisante deviendra néfaste. Lorsque le collège unique aura à nommer directement la chambre basse et indirectement le Sénat en composant les conseils chargés de Télire, l'envahissement par la politique de l'administration se trouvera encore considérablement accru. Préoccupés par les questions législatives les collèges en seront encore tout pénétrés, tout échauffés lors([u'il s'agira de recruter les assemblées provinciales. Le souvenir des luttes d'hier demeurera présont dans leur esprit pour leur rappeler, au cas où ils seraient tentés de Toublier, sous la force des intérêts locaux, que, de leur choix actuel, dépendent les élections sénatoriales de l'avenir.

Des corps électoraux différents seront composés d'un grand nombre d'hommes communs , mais , ils ne constitueront plus l'exacte reproduction l'un de l'autre. Au point de w\g de leur pensée, c'est beaucoup. La mémoire toujours déroutée par le changement si léger qu'il soit de leur configuration ne pourra conserver qu'un écho affaibli des discussions récentes.

Les assemblées provinciales, nommées par des col-

lèges même plus étendus que ceux de la seconde chambre auraient été moins exposés aux incursions de la politique. Les électeurs spécialement appelés pour leur recrutement n'auraient pas été influencés par des prédispositions inévitables.

L'inconvénient est moins grave pourtant en Hollande qu'il l'aurait été partout ailleurs. Une série de dispositions destinées à assurer la continuité des assemblées provinciales établissent à la base du recrutement du Sénat comme un grillage propre à écarter les irritantes questions de la politique.

Les Etats provinciaux se renouvellent par moitié tous les trois ans, et le mandat de leurs membres en dure six. Non seulement ils ne peuvent, sous aucun prétexte, être suspendus ou dissous, mais, encore, lorsqu'ils se séparent bénévolement, ils doivent laisser des commissions appelées Etats-députés^ institution fort ancienne.

Malgré ces précautions la chambre haute des Pays- Bas n'échappe pas à Tinfluence royale. Son recrutement électif ne l'en a point abritée.

L'ancien Sénat, nommé par la Couronne, a disparu, mais elle possède un précieux moyen d'action sur son successeur.

A sa tête, chacune des onze provinces possède un commissaire royal pour lui servir de gouverneur. Or ce gouverneur a droit de séance et, qui plus est, de vote à l'assemblée provinciale. Tenu, sous une étroite dépendance, par le souverain, il y est obligé de défendre ses vues. L'autorité de sa situation lui est un moyen de persuasion presque infaillible. Ne se trouve-t-il pas le seul homme , dans cette réunion , sans qui le budget de la province et ses ordonnances ne peuvent obtenir la sanction royale ?

La présence, dans les conseils électeurs des chambres hautes, de membres nommés par le roi, est de beaucoup

préférable, on ne saurait le nier, à la nomination directe des sénateurs par la Couronne. L'intervention de celleci devient indirecte. Elle n'opère pas seule et le peuple est moins tenté de voir dans la première assemblée un conseil de valets, parce qu'il ne sait pas au juste quelle a été à chaque élection la mesure de l'influence royale. Ses mandataires sont libres de s'y soustraire et il peut leur en enjoindre l'ordre.

Le mérite de Thorbccke a été celui des peintres de l'école hollandaise. Il a su observer. Il n'a cherché, dans sa Constitution, à voir qu'une chose: son pays et ses compatriotes tels qu'ils sont. Point de grandes envolées soulevant l'aridité des textes. Son Sénat n'a été qu'une étude d'après nature, mais, une étude magistrale à la manière de Pother. Le théoricien de Y Individu et VEtat^ même dans les innovations de son œuvre, n'a jamais essayé une seule fois de construire sans avoir vu.

La chambre haute hollandaise fut la première, en Europe, à inaugurer le système de l'élection par les assemblées locales, mais, la nature des divisions auxquelles ces assemblées correspondaient en rendait l'utilisation presque nécessaire.

En donnant à son Sénat le caractère décentralisateur, Thorbecke a servi beaucoup plus les intérêts de la dynastie à laquelle le peuple était attaché, que s'il avait cherché à l'appuyer sur une chambre haute héréditaire ou nommée dans un pays où la noblesse est sans force. Le vrai moyen de garantir une organisation quelconque n'est-il pas d'assurer la paix et la prospérité de la nation où elle commande ?

A ce point de vue, la première chambre de 1848 a amplement rempli sa tAche. De tout projet, elle n'a jamais cessé d'élaguer ce qui risquerait de localiser en quelques centres la vie du périmètre néerlandais. Un ministre prétend-il trop serrer le frein de

la machine administrative ? Aussitôt elle y met ordre. Une ville du royaume veut-elle grandir, au détriment des autres ? Sans hésiter, elle ramène ses ambitions à une équitable mesure.

Un exemple fera comprendre la vigilance de cette assemblée et la nature de son intervention.

Amsterdam et Rotterdam sont deux grands ports rivaux. Des quais de la Meuse ou des golfes de l'Y, c'est à qui sillonera TOcéan des navires les plus chargés, les plus rapides, à qui créera les lignes de transport les moins coûteuses. Amsterdam est une cité ancienne, elle porte dans son sein la marque de son passé. Des palais monumentaux s'y élèvent, ses collections artistiques sont parmi les plus belles du monde. Rotterdam est beaucoup plus jeune. Elle n'a occupé son temps ni à construire des merveilles, ni à acheter des toiles de maîtres. Pressée d'arriver, elle a porté son attention fiévreuse à augmenter son outillage commercial. Le pont colossal sur lequel on y pénètre évoque devant l'esprit la vision lointaine du Broklein.

C'était en 1859, époque où la Hollande se préoccupait d'introduire chez elle la grande découverte des chemins de fer. Toujours plus avisée, Rotterdam avait provoqué l'élaboration d'un projet de voies ferrées qui convergeaient vers elle et devaient en faire la seule porte maritime du royaume.

Asterdam sentit le coup. Rotterdam victorieuse , c'était, chez elle, le silence et la ruine. Elle ne tarderait pas à ressembler à ces lugubres villes mortes qui, non loin, baignent leur solitude dans les eaux du Zuiderzée.

Mais, on avait compté sans le Sénat. Lorsque fut venu son tour de parole, il prit résolument la défense de la vieille marchande de l'Amstel. Son énergie est cause de l'impartialité du réseau de voies ferrées qui se déploie aujourd'hui à travers la Hollande.

La valeur, en matière législative, d'une assemblée pouvant rendre à un pays de pareils services, n'a pas besoin d'être longuement démontrée.

Elle a facilité la transition dans les changements de fortune des partis, lorsque les libéraux de Thorbecke et les anti-révolutionnaires de M. Kuyper , tantôt secondés, tantôt combattus par les catholiques de Schaepman, le Windhorst des Pays-Bas, se sont mutuellement enlevé le pouvoir.

D'ailleurs, l'autorité du Sénat hollandais ne peut s'exercer que de la plus impérieuse manière. Il doit approuver ou rejeter en bloc les projets votés par la seconde chambre. Tout droit d'amendement lui est refusé. C'est ainsi qu'en 1863 il a repoussé l'abolition de la dîme votée par l'autre assemblée, non qu'il on combattit le principe, mais parce qu'il la jugeait inopportune. On s'inclina sans murmures.

Le Sénat est l'assemblée des Etats qui défend plus particulièrement les idées d'épargne. Il s'est résigné à 3 voix de majorité seulement, on 18G7, à la construction du HollandS'Diep, magnifique pont métallique, sur lequel la ligne d'Anvers à Dordrecht traverse un bras de mer de 2,536 mètres de large. Il aurait voulu que les trains entiers fussent embarqués sur des bacs comme pour le Rhin, entre Utrech et Clcves. La seconde chambre vota au contraire la dépense par 54 voix contre 14.

En matière économique, le Sénat a refusé d'accepter le remplacement de la perception des droits spécifiques par celle ad valorem proposée en 1859 par Tautre assembléee. Ce n'était évidemment pas Tintérét populaire. Les droits spécifiques sont plus défavorables à la masse parce que, sous leur régime, les charges pèsent davantage sur les objets de nécessité première. Peut-on faire un crime à la première chambre des Etats de sa dé-

cision ? Non, à coup sûr, si Ton songe que l'Angleterre est jusqu'ici le seul pays qui ait eu le courage de remplacer la perception spécifique par la perception ad valorem .

Bien que censitaires, les deux assemblées se sont livrées, avec une noble émulation, à l'étude des questions sociales. Elles ont voté le 19 janvier 1890, une vaste enquête sur les conditions du travail, désireuses de savoir par où la législation devait améliorer le sort des classes ouvrières. Il est vrai que le parti socialiste est déjà très puissant dans les villes, bien que son seul représentant aux Etats-Généraux M. Domela-Nieuwenhuis ne soit parvenu à faire entendre sa voix retentissante, à la seconde chambre, que grâce à un scrutin de ballotage.

Tels sont un certain nombre des votes les plus caractéristiques du Sénat des Pays-Bas. A tout prendre, en élargissant sa base électorale, le recrutement par les assemblées locales serait un système utile si partout comme dans ce pays s'était développé l'esprit provincial. Malheureusement, la Hollande est une exception et il a fallu chercher d'autres bases.