CHAPITRE I

Causes de Tindivision

du pouvoir législatif en France avant 1789.

La question des deux Chambres et les philosophes

du XVm-* siècle.

Au cours de cette étude, il est un pays que nous avons laissé presque systématiquement de côté. Ce pays est pourtant celui qui nous intéresse le plus : la France.

Le moment est venu de nous demander quelle place elle occupe dans l'évolution des chambres hautes, où elle a été chercher son principe pondérateur.

Il en est peu, parmi les nations, qui, sur notre sujet, fournissent des solutions aussi abondantes. Presque tout ce qui a été essayé ailleurs, a été discuté, proposé, ou appliqué chez nous. La plupart des hommes qui, durant ces cent dernières années, ont joué un rôle dans la vie publique, ont été appelés à un moment donné à fournir leur avis. Nos incessants bouleversements politiques n'ont cessé de conserver à la question des deux

chambres son actualité. Depuis un siècle, les constitutions ont eu, en France, Texistence plus courte que les hommes.

Sous l'ancien régime deux points méritent particulièrement de retenir notre attention.

Quelles ont été les causes de l'indivision du pouvoir législatif?

Quelle conception ont eu de Tidée de pondération ces philosophes du XYIII'"® siècle dont la pensée devait acquérir une si grande influence dans les reconstructions de Tavenir ?

La raison principale de l'indivision du pouvoir législatif est simple. Pour se diviser il aurait fallu que ce pouvoir ait réussi à se concentrer quelque part, soit parvenu à se retrancher en un organe bien à lui. Or comment cela se serait-il pu, étant donnée l'histoire de notre pays ?

En Angleterre, en face d'une royauté toute puissante, la noblesse et le peuple sont obligés de s'unir. De cette alliance nait le Parlement, arme de défense commune. En France, au contraire, c'est contre une aristocratie sans frein que les autres parties intégrantes de la nation doivent pactiser pour vivre.

Pendant que Guillaume distribue souverainement à ses guerriers les parcelles de leurs futurs fiefs, bloqués dans l'Ile de France par d'omnipotents vassaux, c'est à peine si les premiers Capétiens sont maîtres dans le leur. Le : « Qui t'a fait roi ? » du comte de Périgord n'est pas l'interrogation d'un vassal révolté, c'est l'expression de toute une époque. Les seigneurs qui étreignent le trône, l'écrasent sous la masse énorme de leurs domaines, ne les tiennent-ils pas de ces mêmes monarques carlovingicns auxquels Hugues devait les siens ? Tandis que, depuis Andelot et Kiersy-sur-Oise, ils héritent sans contestation de la puissance politique de leur

père, celui qui se dit leur suzerain ne peut placer sur son front la couronne qu'après Tavoir reçue des acclamations populaires. Point d'administration lui permettant de pénétrer au-delà des fortifications opaques qui l'enserrent. Point de coutumes répandues permettant d'essayer d'établir l'unité au-dessous de la féodalité, pour parvenir à l'affermir au faîte. Partout des nations, dans la nation. Et pour venir à bout de l'ambition soulevée en un temps où la force brutale est tout, la royauté française n'est armée que d'un principe, d'une idée !

C'est alors que nous allons la voir, avec une persévérance de sept siècles, favoriser tous les efforts du peuple , au détriment de la noblesse. Elle entend joyeuse le tocsin appeler le bourgeois aux armes lors de l'affranchissement des communes. Elle encourage de sa voix les premiers pas du tiers. Elle se fait pardonner ses potences par la féroce bonhomie de Louis XI. C'est à la noblesse qu'elle rêve de prendre la « poule au pôt » de Sully. C'est la noblesse tout entière que dans son envie d'abaisser les grands vasseaux Richelieu voudrait décapiter en faisant tomber la tète de Montmorency.

Bientôt on pourra apprécier les résultats de l'œuvre de Son Eminence. La vraie féodalité va expirer dans les escarmouches de la Fronde, après n'avoir plus trouvé pour la défendre que l'intrigue de Gondi et le canon de Madame de Longueville.

Le trône demeure investi d'une puissance sans bornes. Bossuet (1) devient son théoricien et Louis XIV n'a qu'à s'y asseoir. En Angleterre la noblesse et la nation ont pu recueillir ensemble le fruit de leurs victoires. En France le rôle joué par la royauté lui a valu

(1) Bossuet n'a ce^sé de développer cet le idée que les rois sont seuls juges de leurs actes, leur volonté étant celle de Dieu luiméme. Voir su Politique tirée de l'Ecriture Sainte,

une force trop grande pour que le peuple puisse élever si tôt la voix et lui demander un partage.

Absolutisme royal. Notre histoire se termine donc par où l'histoire d'Angleterre commence. L'une et l'autre ont suivi un développement inverse. Il est donc naturel que les effets aient été contraires. La marche des mêmes événements se produisant en deux sens opposés, devait , puisque là elle a provoqué le dualisme, ici, détruire jusqu'aux institutions embryonnaires d'où il aurait pu sortir.

Suivons de plus près le pouvoir législatif dans les diverses périodes de notre histoire.

Au Moyen-Age il est d'abord partout. Il appartient à deux grandes collectivités d'ordres différents : la féodalité, l'Eglise.

Il n'est pas d'infime baron, sous les rois de la première dynastie, même dans le domaine direct de la Couronne, qui ne doive accorder son consentement pour que quelque chose soit ordonné chez lui. Son suzerain lui-môme ne peut répondre de sa volonté.

Lorsque les communes se seront soulevées les chartes d'affranchissement attribueront »^ chacune une quantité de pouvoir variable.

Dans les villes du Midi les consuls légifèrent sous le contrôle du comte.

Pour qu'une ordonnance s'applique à tout le royaume on voit par quelle série interminable de négociations, de traités successifs, elle sera obligée de passer. La règle est qu'elle ne peut courir qu'avec l'adhésion du seigneur tenancier.

C'est pour simplifier co consentement multiple que, dans certaines provinces, des barons prennent l'habitude de s'assembler et de délibérer en commun. Leur réunion s'appelle les Assises d'Etat, le Parlement, l'Echiquier.

Le Parlement des rois Capétiens n'est autre chose qu'un conseil de ce genre. Il se compose tantôt des simples barons du domaine royal, tantôt des grands feudataires dont le monarque est suzerain, selon que l'acte doit s'appliquer aux fiefs dépendant directement de la Couronne ou au royaume dans son intégralité.

Il est impossible d'imaginer un conseil plus complètement législatif que celui-là. Lorsqu'un seigneur était absent il est à peu près acquis, jusqu'à la fin du régne de Saint-Louis, que l'ordonnance n'était point applicable chez lui.

Le Parlement se réunissait tantôt pour juger certaines matières, tantôt pour légiférer. C'est par lui et de la manière que nous venons d'indiquer qu'ont été faits les Etablissements de Saint-Louis,

En face du pouvoir féodal se dresse l'Eglise. Tandis que pendant longtemps le premier procède plutôt par des décisions isolées qui plus tard formeront les coutumes, les tribunaux ecclésiastiques jugent d'après une doctrine mieux formulée, mieux définie. Pendant que le pouvoir féodal s'occupe surtout de droit pénal, d'administration, ils étendent leur compétence sur la plupart des matières civiles. Des conflits s'élèvent souvent entre le seigneur et eux.

Dans cet infini morcellement du pouvoir législatif comment une division serait-elle possible ? Pour qu'il y ait scission il faudrait un bloc. Ce bloc, les rois de France essayent de le former.

Entre tous, celui qui y travailla avec le plus d'opiniâtreté, tant contre la féodalité que contre l'Eglise, c'est Philippe-le-Bel.

Contre la féodalité ce monarque s'attacha à dépouiller les petits barons de leur pouvoir législatif tout en respectant les suzerains dont leur fief mouvait.

C'est sous son règne que l'on voit commencer à se multiplier les cas royaux.

L'appel le servit efficacement dans la destruction des droits régaliens.

C'est surtout en pensant à lui que Loyseau a pu écrire : « Nos rois ont trouvé moyen adroitement de remettre les ducs et comtes, de princes sujets qu'ils étaient au rang de simples seigneurs suzerains.... car, en conséquence de cette sujétion personnelle et juridiction qui leur était demeurée sur eux, les rois ont avec le temps retiré à la souveraineté le dernier ressort de la justice sur les duchés et comtés par le moyen de ce que le Parlement établi sédentaire à Paris convertit finalement les plaintes que Ton faisait de leurs jugements ou appclations. Lequel ressort de justice est sans doute le plus fort lien qui sôit pour maintenir la souveraineté. Car par le moyen à^icelui la puissance de faire des lois leur a été retranchée indirectement^ en tant que le Parlement ne suivait ni n'approuvait leurs ordonnances au jugement des procès. »

Les phases de la lutte de Philippe-le-Bel contre l'Eglise sont célèbres. Le monaque trouva à qui parler en la personne de Boniface VIII.

C'est pour y associer le pays tout entier que Philippe réunit les premiers Etats-Généraux. Dans leur défense du temporel contre le spirituel il n'eut guère, tout d'abord, qu'à s'occuper du droit pour le Souverain Pontife de lever des impôts dans le royaume de France , mais, bientôt leur pouvoir deviendra plus étendu. Sous les derniers Capétiens se sont eux qui feront la première application de la loi salique.

Les Valois vont parvenir, eux, à arracher aux grands feudataires le droit d'édicter des ordonnances. Sous leur règne le pouvoir législatif se rétrécit, s'agglomère alternativement dans les Etats-Généraux et dans le Parlement.

Du jour où la règle a cessé que l'on ne peut mettre

ban (1) chez un baron sans son autorisation le rôle législatif du Parlement décline rapidement. A la place des seigneurs nous voyons s'y glisser les légistes dont la science est plus utile au roi. Les Etats-Généraux au contraire grandissent, sans cesse, en autorité. Pendant la captivité du roi Jean, après la bataille de Poitiers, ils prennent complètement la direction des affaires du royaume. Ils entrevoient un dualisme embryonnaire dans lequel, Tancienne chambre législative du Parlement, le Grand-Conseil jouerait, par rapport à eux, le rôle de pouvoir pondérateur. C'est parmi leurs députés qu'ils demandent que le dauphin en choisisse les membres. Ils y voudraient : 12 chevaliers, 12 prélats , 12 bourgeois , « lesquels conseillers auraient puissance de tout faire et ordonner au royaume, ainsi comme le roi. » Eux-mêmes, demandent à être convoqués d'une manière périodique.

Il serait trop long d'insister sur les efforts des Etats- Généraux pour acquérir la puissance législative. On connaît le beau discours dans lequel, à la mort de Louis XI, Philippe Pot réclama, à Tours, en 1483, sous la régence d'Anne de Beaujeu, une sorte de monarchie constitutionnelle dont ils eussent été le principal organe.

Nous ne pouvons non plus nous attarder à énumérer par quelle série de conquêtes, tantôt en l'absence des Etats, tantôt contre eux, le Parlement parvient à sortir du simple droit d'appliquer les ordonnances. Il obtient le droit de remontrances, c'est-à-dire de donner son avis sur les actes de Tautorité royale. Mais, C(î qu'il importe de dire, c'est que, si le pouvoir législatif avait dû se diviser en France, c'est à ce moment et à ce moment seulement que le dualisme aurait pu naître.

(1) Légiférer.

Nous avons montré l'histoire d'Angleterre et la nôtre parties des deux points opposés. C'est ici qu'est la rencontre. Le roi moins ferme, se laissant intimider, soit par le Parlement, soit par les Etats-Généraux, une sorte de contre-force s'ét^blissant entre lui et l'un de ces corps, c'était la division du pouvoir législatif en deux chambres, probable, certaine. Mais , comment aurait-il hésité à écraser les assemblées du pays lorsqu'il trouvait pour l'y encourager et appuyer sa domination sur leur autorité des jurisconsultes comme Dumoulin, Charondas, Bodin et Guy-Coquille ? Alors que Loyseau, dans sa claire science du droit ne reconnaît plus aux seigneurs que les infimes prérogatives du notariat^ les droits de police et de ban (proclamation) ?

Pour se diviser scientifiquement le pouvoir législatif des Etats-Généraux, le fut trop par le manque de périodicité et d'entente entre les ordres. On se souvient des haines violentes qui se manifestèrent en 1614 entre le tiers-état et la noblesse. Tout cela ne pouvait avoir qu'une conséquence : l'absolutisme royal.

Mais, les mêmes causes engendrent les mêmes effets. La monarchie autoritaire va exciter au milieu de l'histoire de France, la même coalition qu'au début de celle d'Angleterre.

Au xviii" siècle, chez nous, le classement des facteurs change. Les parlements et la noblesse s'allient, prennent en main la cause du peuple contre le trône. Les refus d'enregistrement (1) deviennent fréquents. Les lits de justice sont presque impuissants devant leur tactique nouvelle. Ils ont pris l'habitude (c de se servir des termes d'unité, d'indivisibilité des classes et autres

(1) Le pouvoir législatif du Parlement dans sa dernière phaso s'énonça de deux manières : 1' Le refus d'enregistrement dont le roi triomphait par lit de justice ; 2' les arrêts de règlements ou arrêts interprétatifs de la volonté royale.