CHAPITRE V

Consulat.

Saisir le pouvoir n'était pour Bonaparte que la moitié de ses désirs. Il lui restait «à se procurer des institutions qui, tout en donnant satisfaction aux tendances libérales de son temps, lui permissent d'en conserver l'entière réalité. Un seul homme était capable d'accomplir ce prodige : Sieyès. Il s'y essaya dans la Constitution de l'an VIII. Son art atteint son expression la plus ingénieuse. C'est un des plus puissants efforts tentés, en France, de démocratie autoritaire, un merveilleux appareil de précision sorti des méditations inspiré à un esprit très souple par plusieurs années de troubles.

Elles avaient été de nature à modifier les convictions des plus endurcis, ces années. Aussi, ne faut-il pas se montrer trop sévère pour celui qui, après avoir déclaré, à tous propos, que l'existence de deux chambres était incompatible avec la souveraineté populaire, allait prétendre maintenant la concilier avec quatre !

Ces quatre assemblées sont : le Conseil d'Etat, le Sénat Conservateur, le Tribunat, le Corps législatif.

Le Conseil d'Etat rédige la loi, la divise en articles.

Ainsi prête, on la porte devant le Tribunat. Les membres de ce conseil sont jeunes, vont pouvoir discuter les textes, s'arroger par leur ardeur le rôle bruyant et populaire. Mais, qu'ils ne s'enivrent point. Ils n'ont le droit de faire que des discours. Une fois passé le torrent de leurs paroles, on leur criera : « Halte-là ! » Point d'urnes, ni de bulletins de vote. Ils n'ont qu'une chose à faire : désigner trois d'entre eux pour discuter les systèmes proposés, devant le Corps législatif, conseil de carpes, qui les écoutera en silence, puis se prononcera sans mot dire.

Cette première manière de division a été maintes fois tournée en ridicule. Elle n'est pourtant pas dépourvue de sagacité.

Dans les assemblées qui à la fois discutent et votent, les débats n'ont trop souvent lieu qu'en vue du scrutin. On no parle pas pour s'éclairer et se convaincre avant de savoir quel bulletin on laissera tomber dans l'urne. Chacun l'a prêt et ne monte à la tribune que pour y annoncer une idée arrêtée. La discussion prend l'allure d'un défilé, d'une parade, où partisans et adversaires débitent, plus ou moins éloqucmmcnt, leur profession de foi, sans songer à réfuter sérieusement les arguments de leurs contradicteurs. Les raisonnements ont quoique chose do lâche et de superficiel. Si la minorité juge utile do parler c'est pour interjeter appel auprès du pays plus que pour entraîner la chambre.

L'approche d'un vote pousse plus à l'injure qu'à la philosophie. Los préoccupations de ce moment caclient souvent le côté le plus attachant du problème débattu. Revient-on sur l'opinion que l'on a manifestée dans un discours ou en soulignant par des applaudissements et des

interruptions, les déclarations d'autrui ? Chacun ne tientil pas à faire triompher au scrutin les idées qu'il a émises ? A-t-on jamais vu un orateur, eût-il soutenu les excentricités les plus absurdes, reconnaître Textravagance de ses paroles ? S'il vote pour un système autre que le sien , ce ne sera pas afin de se rallier à celui qu'après discussion il croit le meilleur, mais, à celui dont la réussite sera le plus à même de déguiser son propre insuccès.

L'organisation du Tribunat et du Corps législatif ne fait pas de l'un de ces conseils, par rapport à l'autre, une assemblée de révision, mais, elle pare à l'inconvénient ci-dessus.

Chacun remplit un office distinct. L'un creuse consciencieusement les questions , sans penser à autre chose. L'autre se prononce sans préventions. Au moment de voter, ses membres gardent leur liberté, ne s'étant compromis ni par leur langage ni par leurs actes.

C'est grâce au système de l'an VIII que les Bégouen, les Bigot-Préameneu , les Portalis, les Treilhard, les Siméon ont pu mener à bien une des œuvres législatives les plus considérables qui aient été jamais entreprises : le Code civil.

Mais, le Sénat, dira-t-on, que faisait-il en tout cela ? Pour être indiquée la dernière, son intervention ne sera pas la moindre. C'est sur lui que comptait Sieyès pour soumettre à la volonté d'un seul cette organisation que rien n'aurait empoché de fonctionner d'ellemême.

D'après la Constitution de l'an VIII, tout Français, habitant une commune du territoire et âgé de 21 ans est électeur. Il participe à l'élection d'une première liste appelée liste des notables de la commune et qui comprend un dixième de ses propres sufTragants.

A leur tour les notables de la commune élisent un dixième d^entre eux. Ce dixième constituera la liste des notables du département.

Ces notables enfin opéreront dans leur sein une troisième sélection d'un dixième. Cette dernière et troisième liste sera celle des notabilités nationales.

Dans la liste des notabilités communales seront choisis les conseillers municipaux et les juges des tribunaux de première instance.

La liste des notabilités départementales fournit les fonctionnaires destinés aux divisions du territoire.

Dans la liste des notabilités nationales seront choisis : les consuls, les membres du Tribunat et du Corps législatif, les juges de cassation, les commissaires à la compt('\bilité.

Le Sénat de Tan YIIl possède donc un pouvoir assez considérable pour désigner sous ses formes multiples tout ce qui constitue l'expression la plus haute de la puissance publique.

L'étendue do son intervention dans le recrutement de tout ce qui n'était pas lui explique l'importance attribuée au sien propre.

Les consuls sortant, Sieyès et Roger Ducos, se firent nommer par la Constitution membres du Sénat. C'est donc l'auteur do l'œuvre, qui pour être plus sûr de sa mise on mouvement va se placer au point le plus délicat. Autour de lui viendront des hommes sûrs, appelés par lui. Le conseil capital de Tan VIII se formera comme une boule de neige (1).

C'est on effet, réunis aux deuxième et au troisième consuls, que Sieyès et Ducos devaient désigner la majorité du Sénat. Il comprendrait quatre-vingts membres, à vie et âgés de quarante ans au moins.

(1) Sieyès fut d'ailleurs le premier président du Sénat.

Le premier choix n'en grouperait que soixante. Le chiffre de quatre-vingts serait complété par l'addition de deux nouveaux membres, durant chacune des années qui suivraient. Par là on pourrait retenir au Sénat l'esprit que , dès le début , on voudrait y mettre.

Comment un conseil ainsi nommé aurait-il risqué de contrecarrer les vues du premier consul ? La confiance de Bonaparte fut telle qu'une fois rempli avec cette prudence, il accorda au Sénat de désigner lui-même ses membres dans l'avenir. Il devait les choisir parmi trois candidats présentés par le Corps législatif, le Tribunat, et le premier Consul. Il est vrai qu'étant donnée la manière dont on avait composé les assemblées , ces candidats devaient tous être ceux de Bonaparte.

Le 7 nivôse, la première partie du programme fut suivie en tous points.

Sieyès , Roger Ducos , Cambacérès et Lebrun qui tous les quatre avaient pris une grande part au coup d'Etat nommèrent vingt-neuf sénateurs avec lesquels ils cherchèrent des citoyens soumis.

L'organisation de Sieyès n'est pas abstraite comme on le lui a reproché souvent. Elle dénote une profonde connaissance de l'homme. Le Sénat voyait-il apparaître un charmeur du peuple, se complaisant dans l'opposition sous prétexte de rendre hommage à ses qualités, il l'appelait, l'absorbait dans son sein, Tétouffait dans sa majorité. L'envoyer au Tribunat eut été lui donner le moyen de parler de très haut. Au Corps législatif il n'aurait pas manqué de se rattraper dans ses votes d'un silence imposé. Le mettre au Sénat était, vu le dévouement de ce corps pour Bonaparte, le réduire à un complet néant. Au lieu de se confiner dans une opposition sans résultat, il ne tarderait pas à comprendre que mieux valait rivaliser de plate fidélité avec

ses collègues. Sieyès n'avait eu qu'à regarder les plus ardents révolutionnaires, à se souvenir des prétentions nobiliaires de Danton, pour se convaincre que chez beaucoup Tintransigeance égalitaire n'avait été qu'un moyen de parvenir aux dignités et aux honneurs.

A son fidèle Sénat la Constitution de l'an VIII n'a-tcUe donné aucune participation directe dans Tœuvre législative ?

Trois conseils en étaient déjà chargés. On ne pouvait lui confier purement et simplement le droit de recommencer la loi. On lui donna mieux encore, la mission d'examiner si telle que ces trois conseils l'avaient faite elle ne renfermait rien de contraire aux principes les plus essentiels du pays, aux conquêtes de la Révolution, à l'œuvre de l'an VIII elle-même.

Si l'on pense à tout ce qui a pu être tiré depuis de ces principes essentiels du pays et des conquêtes de la Révolution en fait de déductions contradictoires, de syllogismes variés, si l'on se rappelle qu'au sein de nos assemblées parlementaires c'est, en leur nom, que la plupart des projets ont été exaltes et combattus, on se fera une idée de l'absolutisme qu'une pareille attribution donnait au Sénat Conservateur. 11 lui suflirait de le déclarer inconstitutionnel pour paralyser le résultat du concours du Conseil d'Etat, du Tribunat et du Corps législatif.

Cela fut rarement nécessaire. Le premier consul possédait seul le droit d'initiative devant le Conseil d'Etat. Il pouvait, lorsqu'un projet ne revêtait pas la forme désirée, le retirer en tout état de cause, durant le voyage qu'il lui fallait faire à travers la Constitution, pour devenir loi. L'eflicaeité du Sénat n'avait donc à se manifester que dans les cas où Bonaparte lui demandait d'accomplir ce qu'il ne voulait faire luimême.

Bientôt, au premier consul cette influence à peine voilée ne suffira plus. A mesure que nous avançons, que le souvenir de la Révolution s'atténue, nous le voyons lever le masque, rendre ostensible ce que la Constitution de l'an VIII déguisait.

Le 16 thermidor an X un senatus-consulte décida que le Sénat ne choisirait plus ses membres que sur la présentation de Bonaparte. Sans distinction d'âge les membres du Grand Conseil de la Légion d'honneur y étaient introduits. C'était, en quelque sorte, établir la nomination directe. Pour que nul n'en doutât le premier consul se réserva explicitement le droit d'élever à la dignité de sénateur tout homme âgé de 40 ans qui se serait distingué par ses services ou ses talents.

Plus le Sénat devient franchement la chose de Bonaparte, plus il se plait à le combler d'honneurs et de pouvoirs. L'acte du 16 thermidor en augmente les attributions d'une façon incroyable, ne sait plus qu'inventer pour en accroître la puissance. Dorénavant il aura le droit d'interpréter la Constitution, de la compléter , do dissoudre le Corps législatif et le Tribunat, de casser les jugements des magistrats réguliers en les déclarant attentatoires à la sûreté de l'Etat !

Pour qu'une pareille disposition pût passer il avait fallu, même en ce temps de réaction, que les circonstances en eussent fourni le prétexte. Un certain nombre de jugements avaient été rendus, en matière de biens nationaux, qui dépouillaient les acquéreurs. La classe en était compacte et influente. Elle put croire que le pouvoir du Sénat s'exercerait en sa faveur. Ainsi Napoléon édiflait son absolutisme en paraissant servir la cause de la Révolution.

Le 9 nivôse an XI un nouveau senatus-consulte crée les sénatoreries.

La sénatorerie est une dotation.

Dans chaque arrondissement de tribunal d'appel, le sénateur auquel elle est accordée possède une habitation. Il a droit à un revenu de vingt à vingt-cinq mille francs en domaines nationaux.

Une somme de quatre millions fut attribuée annuellement à cette institution.

On a beaucoup discuté sur le motif qui put amener Bonaparte à la créer. Le premier consul, a-t-on dit, voulut élever une hiérarchie d'ordre civil à côté des grades militaires. On a soutenu que son intention avait été en les rendant grands propriétaires, au sortir d'une époque troublée, d'engager à bien remplir leur mission les citoyens qui défendaient la propriété. La raison fut qu'il fallait au sein du Sénat piquer Témulation et la convoitise. Pour sièges des sénatoreries on choisit partout des monuments majestueux, à Dijon, le palais des Etats de Bourgogne ; à Arras, TAbbaye de Saint-Wast ; à Orléans, le château d'Amboise ; à Rouen, le château d'Eu ; à Trêves, le château de Poppelsdorf ; à Aix, rHôtol de Mons ; à Narbonnc, le palais de TArchevèché. A Paris, nul édifice no parut assez beau. On fut si embarrassé qu'en 1808 aucun choix n'avait encore été fait.

Tout sénateur ne pouvait prétendre à habiter ces alléchantes demeures. 11 fallait qu'il se fût assez signalé par son zèle pour mériter d'être présenté sur une triple liste au choix du premier consul par le corps auquel il appartenait.

On comptîiit sur lui, une fois dans sa résidence, pour attirer les populations fiu régime nouveau, signaler les citoyens dévoués à l'attention du gouvernement afin qu'il en tirât parti dans l'administration. Aussi le senatus-consulte du 9 nivôse exigeait-il que tout sénateur muni d'une sénatorerie y habitât, chaque année, pendant trois mois au moins.

Sur la prcmitTe liste nous relevons les noms de : Tronchet à Amiens, Rœderer à Caen, Monge à Liège, Roger Ducos à Orléans, Gornudet à Rennes, Lucien Bonaparte à Trêves, Fouché à Aix, etc.

La longue pièce suivante adressée en 1806 par Napoléon au maréchal Kellermann, duc de Valmy, fera comprendre les services attendus de l'institution du 9 nivôse.

« Monsieur Kellermann , nous désirons que vous vous rendiez dans votre sénatoreric, avant le 1°' prairial, que vous y résidiez pendant trois mois consécutifs, et que vous parcouriez tous les départements qui en forment Tarrondissemcnt.

« L'objet apparent de votre voyage et de votre séjour sera de connaître la situation, la nature, Tétat et la valeur des biens dont votre sénatorerie a été dotée.

« L'objet le plus important sera de nous fournir des renseignements sûrs et positifs sur tout ce qui peut intéresser le gouvernement, et à cet olFct de nous adresser directement un mémoire tous les quinze jours, de chaque chef-lieu de votre département.

« Vous sentez que sur cette mission particulière le secret doit être inviolable ; si elle était connue, toutes les lumières vous fuiraient, les hommes honnêtes s'interdiraient toute communication avec vous et vous ne rapporteriez que les dénonciations de l'intrigue et de la malveillance.

« D'un autre côté les fonctionnaires publics qui §ont généralement dignes de notre confiance, seraient avilis et découragés, et ces missions extraordinaires qui doivent éclairer le gouvernement ne seraient plus que des inquisitions odieuses et des moyens de désorganisation.

« 1° Vous connaîtrez quels sont le caractère, la conduite, les talents des fonctionnaires publics soit dans Tordre administratif, soit dans Tordre judiciaire ;

« 2® Quels sont les principes et l'influence des ecclésiastiques ;

« 3* Quels sont, dans toutes les parties de votre arrondissement, les hommes qui marquent par leur caractère, par leur fortune, par leur ascendant sur le peuple ; à quel ordre de gens ils appartiennent.

« Vous dresserez des états circonstanciés de toutes les informations relatives aux personnes ; vous appuierez votre jugement sur des faits réels et bien constatés, et vous nous enverrez ces états ;

« 4" Vous rechercherez quelles sont les dispositions des citoyens dans les différentes classes et dans les différents cantons relativement :

« 1® Au gouvernement ;

« 2® A la religion ;

« 3® A la conscription ;

« 4** A la taxe d'entretien des routes ;

« 5* A la perception des impôts indirects ;

« 6® Vous observerez s'il y a des conscrits fugitifs, quel peut en être le nombre, s'il y a quelque mouvement à craindre.

« Quel est le service de la gendarmerie ?

« Quels sujets s'y distinguent parleur zèle ou s'y font remarquer par leur négligence ?

« Quelle est la quantité et la nature des délits, si ce sont des délits isolés ou le résultat d'attroupements ?

« Quelle est Topinion générale sur Tinstitution des jurés ?

« Quels sont ses effets sur les jugements éventuels ?

« 7° Vous examinerez quel est Tétat de l'instruction publique, soit dans les écoles primaires, soit dans les écoles secondaires, soit dans les lycées ?

« A quelle cause tiennent ou les succès ou la langueur de ces établissements ?

(( Vous dresserez un état des hommes qui s'y distiu-

gucnt par leurs talents et de ceux qui n^ont point mérité la confiance publique.

<( 8^ Vous étudierez Tétat de l'agriculture, du commerce et des fabriques.

<( Quels sont les hommes qui se distinguent par des lumières ou des succès dans ces différentes branches ?

« 9* Quel est Tétat des subsistances et quelle est l'espérance de la récolte prochaine ?

« 10* Vous observerez Tétat des routes, quelles sont les causes générales ou particulières de leur dégradation ;

« 11' Où on en est pour l'éducation des chevaux, des bétes à laine, des bestiaux de toutes espèces.

« Quels sont les encouragements nécessaires pour les étendre et les faire prospérer ?

« Vous nous enverrez successivement pour tous ces objets, des mémoires séparés et fondés sur des connaissances positives.

« Sur ce, je prie Dieu qu'il vous ait en sa sainte garde.

« Saint-Cloud, le 8 germinal an XIII.

« Signé : NAPOLÉOiN.

c Par TEmperear, € Le Secrétaire d'Etat :

« Signé : Hugues B. Maret. »

Ainsi les fonctionnaires, les prêtres, les gendarmes, les routes, les écoles, les fabriques, les subsistances, et même les bêtes à laine, tout cela va devenir de la compétence du sénateur, dans cette excessive centralisation qui s'appellera l'Empire. Il exercera sa ponde-

ration non seulement dans le domaine des lois, mais, encore en aidant le gouvernement à triturer selon ses vues toute la matière sur laquelle il aura indirectement à légiférer.