CHAPITRE XII

Second Empire.

Ressaisir Torganisation impériale d'avant 1814, ne tenir compte ni des Cent-Jours ni des gouvernements postérieurs, n'avouer aucune solution de continuité et rattacher directement leur œuvre à celle de Tan VIII, telle fut la méthode de la commission appelée, après le Coup d'Etat, à préparer la Constitution du 14 janvier 1852. Il y avait là de la part de MM. Rouher, Mesnard, Flahault, Troplong et de Persigny, une habileté propre à faire bénéficier le troisième des Napoléon de la gloire de son oncle. Les yeux du peuple sont enclins à confondre l'accessoire avec le principal, l'instrument dont s'est servi un homme avec cet homme lui-même.

Comme au lendemain de brumaire , la république venait d'être confisquée par un coup de force. Des analogies rendaient la jonction aisée. Mais, dans l'organisation du Corps législatif, du Sénat, du Conseil d'Etat, il fallait bien tenir compte des exigences du temps.

552 FiUNCE

Pour le Corps législatif, il eut été impossible, sans mécontenter profondément le pays, de ne pas conserver le suffrage universel. Cette obligation engagea Napoléonà se réserver le plus complètement possible le recrutement du Sénat.

A côté des cardinaux, des maréchaux, des amiraux admis comme membres de droit, le Prince-Président s'arrogea le droit d'y nommer tout homme qu'il en jugerait digne. 11 montra cette assemblée comme devant grouper la partie la plus éclatante de la nation. Les mandats seraient viagers comme le mérite individuel, leurs titulaires inamovibles.

C'est une fatalité ! Dès que nous voyons, dans notre histoire, une clause propre à garantir l'indépendance des sénateurs, aussitôt surgit une disposition propre à la détruire. En principe les fonctions sénatoriales étaient gratuites, mais. Napoléon se réservait d'attribuer à qui il jugerait bon une indemnité, maximum de trente mille francs. Chose plus extraordinaire encore ! Cette indemnité devait être accordée chaque année ! Au milieu d'une semblable organisation, le nombre de sénateurs n'était pas illimité. Il ne devait dépasser quatre-vingts durant la première année et cent cinquante les années suivantes.

Ceux qui se rappelaient les paroles de M. Rouher en 1848, pouvaient croire que la commission dont il faisait partie se préoccuperait d'opérer une bonne division du pouvoir législatif. Son œuvre fut moins dualiste que celle à laquelle il avait essayé de s'opposer autrefois.

Comme sous le premier des Bonapartes le pouvoir purement législatif n'appartint qu'aux députés.

« Le sénat n'est plus, comme la chambre des pairs, le pâle reflet de la chambre des députés, répétant à quelques jours d'intervalle les discussions sur un autre ton » disait Napoléon au Peuple français dans le préambule

de Tacte du 14. Aux sénateurs revint l'exercice exclusif du pouvoir constituant, le droit d'interpréter les articles de la Constitution de 1852, de régler les cas non pr<^vus par elle, de s'opposer à la promulgation des lois qui portaient atteinte à son texte et aux grandes bases sur lesquelles elle reposait, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à Tégalité civile, à la propriété, à l'inviolabilité de la magistrature.

Cet immobilisant Sénat était-il si nécessaire ? L'Empereur devait-il en avoir fréquemment besoin pour tenir en échec la représentation nationale ? Le Conseil d'Etat était plus que suffisant en pareille besogne. Demeurant électif ce corps aurait juré avec l'esprit général de la constitution. La nomination de ses membres comme celle des sénateurs était passée dans les mains du Président. Ils devinrent révocables. Or, Napoléon possédait seul le droit d'initiative. C'est à leur préalable examen que tous les projets de loi étaient soumis, et durant la discussion au Corps législatif aucun amendement ne pouvait être débattu avant d'avoir reçu leur estampille.

Dès le premier moment. Napoléon vit qu'il û'avait rien à craindre de son sénat, que ses membres demeureraient unanimement avec lui. Cette attitude leur valut l'extension à tous, par le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 (1), de la dotation annuelle et facultative de 30,000 francs. Elle commença à appeler l'indifférence de la nation autour d'une assemblée d'où aucun sentiment libre ne pouvait sortir. On se résigna, pendant plusieurs années, à ne voir en elle qu'une trappe où

(1) Ce môme sénat us-consulle élevait à 150 le nombre des sénateurs nommés directement par l'Empereur et reconnaissait comme membres de droit les princes français ayant atteint l'âge de 18 ans accomplis.

Napoléon attirait l'opposition légitimiste de la rive gauche, reproduction de ce sénat de Siéyès dans lequel le général Bonaparte coupa leurs griffes aux plus féroces lions révolutionnaires.

La France avait pourtant pris Thabitude, pendant de longues années, des formes représentatives. Elle ne put s'empêcher do s'abandonner à son esprit moqueur à l'endroit du sénat ongre du second Empire. Napoléon s'efforce de reconquérir les faveurs de l'opinion à un corps qu'il considère comme une des assises les plus inébranlables de son trône. D'où une tendance que nous allons voir s'accusant chaque jour à rapprocher ce corps de l'assemblé populaire, de l'assimiler à elle.

Le 24 novembre 1860, un décret lui donne le droit, à l'ouverture de chaque session, de répondre comme le Corps législatif, par une Adresse au discours impérial.

Le 2 février de l'année suivante, la publication in extenso de ses discussions est autorisée par sénatusconsulte.

Le 16 mars 1867, le Sénat fait encore un pas. Un nouveau sénatus-consultc lui donne accès dans Tœuvre législative, lui permet de discuter les lois et de demander une seconde délibération au Corps législatif lorsqu'il n'en approuve point la teneur et qu'elles ne sont point inconstitutionnelles.

Enfin le sénalus-consulte du 8 septembre 1869 change son veto temporaire en un veto absolu, l'autorise à indiquer les modifications qu'il exige dans les textes. 11 acquiert le droit d'interpellation et ses portes s'ouvrent au public.

Le public n'y entre que pour laisser voir son dédain.

1 commence cependant à se secouer de son apathie

à l'endroit du Sénat. Le courant devient tellement fort

que le 21 mars 1870 l'Empereur écrit à M. Emile Olli-

vier, garde des sceaux, une importante lettre :

« Monsieur le Ministre,

Je crois qu'il est opportun dans les circonstances actuelles d'adopter toutes les réformes que réclame le gouvernement constitutionnel de TEmpire afin de mettre un terme au désir immodéré de changement qui s'est emparé de certains esprits et qui inquiète l'opinion en créant l'instabilité .

Parmi ces réformes je place au premier rang celles qui touchent à la constitution et aux prérogatives du Sénat. La constitution de 1852 devait avant tout donner au gouvernement le moyen de rétablir l'autorité et l'ordre, mais il fallait qu'elle restât perfectible tant que l'état du pays n'aurait pas permis d'établir sur des fondements solides les libertés publiques.

Aujourd'hui que des transformations successives ont amené la création d'un régime constitutionnel en harmonie avec les bases du plébiscite, il importe de faire rentrer dans le domaine de la loi tout ce qui est plus spécialement d'ordre législatif, d'imprimer un caractère définitif aux dernières réformes, de placer la Constitution au-dessus de toute controverse, et d'appeler le Sénat ce grand corps qui renferme tant de lumières à prêter au régime nouveau un concours plus efficace.

Je vous prie, en conséquence, de vous entendre avec vos collègues pour me soumettre un projet de sénatusconsulte qui fixe invariablement les dispositions fondamentales découlant du plébiscite de 1852, partage le pouvoir législatif entre deux chambres et restitue à la nation la part de pouvoir constituant qu'elle avait déléguée.

Croyez, Monsieur le Ministre, à mes sentiments de haute estime.

Napoléon.

Ainsi comme Napoléon !•' expliquant ses guerres par le désir de fonder des Etats-Unis européens, Napoléon III cherchait à présenter sa conduite jusqu'en 1869 sous un aspect raisonné. Il avait été, au début de son règne, un grand agent de pacification en qui la souveraineté nationale s'était incarnée toute entière. En 1851 et en 1852, le peuple sortait d'une révolution il fallait, avant tout, que l'ordre fut rétabli. Par plébiscite la nation avait approuvé les principes de la constitution, délégué à TEmpcreur et au Sénat son autorité. Pour lui, il avait commencé par se préoccuper d'assurer la liberté civile, puis la voyant s'affermir de progrès en progrès, procédé à l'établissement du régime constitutionnel.

Telle fut à peu près la thèse soutenue par M. Emile OUivier dans V Exposé des motifs du projet de Sénatus- Consulte présenté, quelques jours après, pour déférer au désir de l'Empereur.

Il enlevait le pouvoir constituant au Sénat pour le livrer au peuple qui devait Texcrcer par voie de plébiscite. En revanche cette assemblée devenue législative partageait avec l'autre chambre l'initiative des lois.

M. Emile Ollivier demandait que le droit de nomination de l'Empereur fut maintenu. Dans une confusion voulue du souverain et du pays, il disait : Par elle : « l'influence de la nation pourra s'exercer d'une manière directe sur un corps qui y serait soustrait s'il demeurait fermé. »

Pour que cette influence put exister, sans détruire l'individualité du Sénat, le ministre proposait qu'une double limitation fut apportée aux désignations de l'Empereur. Le nombre des sénateurs ne dépasserait jamais les deux tiers de celui des députés. Sous aucun prétexte il n'en pourrait être nommé plus de vingt par an.

M. Emile OUivier répondait par avance à ceux qui proposaient de remettre la nomination des sénateurs aux conseils généraux : « Le droit de nommer les membres d'une seconde chambre est en France un des attributs de la Couronne. Le peuple en instituant la dynastie lui a délégué ce droit aussi bien que celui de nommer les magistrats ; l'inamovibilité a paru dans les deux cas la sauvegarde de Tindépendance de Tautorité. On a rapproché à tort les conseils généraux des législatures américaines. Les conseils généraux même après que leurs pouvoirs auront été accrus par une loi de décentralisation n'auront qu'une ressemblance éloignée avec les législatures qui sont de véritables parlements.»

Bien peu de chose était donc changé au recrutement du Sénat. Le projet OUivier ne donnait qu'une insuffisante satisfaction au désir apparent de l'Empereur lorsque, dans sa lettre, il avait parlé de réformer la Constitution et \qq prérogatives du Sénat.

Le rapport fut présenté par M. le premier président Devienne.

En faveur de la nomination, il alléguait que si le propre d'une république est de tout livrer à l'élection, la monarchie qui ne donnerait pas au souverain un corps à lui, sur lequel il put s'appuyer, serait un mensonge et porterait un nom qui ne lui appartiendrait point.

Dès la discussion du sénatus-consulte du 8 septembre 1869, un magistrat de haute valeur, M. Bonjean, avait déposé une proposition tendant à rendre une partie du sénat élective, à faire choisir 89 de ses membres par les conseils généraux et 89 autres par l'Empereur, le reste demeurant composé de membres de droit.

M. Devienne le réfutait ainsi : « Que dirait-on si, pour modérer l'action du Corps législatif, on proposait d'y introduire une moitié de membres nommés à vie ? Cette proposition est cependant aussi logique que celle

de l'amendement. Elles doivent faire naitre la même impression... »

La commission , prenant exemple sur celle de la Chambre dos Députés de 1831, avait décidé qu'elle acceptait le projet du gouvernement à condition de limiter le droit de nomination par des catégories. Elle avait jugé cette garantie suffisante et repoussé un amendement du marquis de la Grange, demandant que les nominations fussent accomplies en conseil des ministres.

Soudain, brusque revirement. La commission se ravise, lâche les catégories qu'elle avait soutenues, accepte la nomination en conseil des ministres, contre laquelle elle vient d'obtenir un vote de rejet. Que s'est-il donc passé ?

Dès la publication par le Moniteur des catégories projetées, une grande émotion s'était élevée. Tous ceux qui avaient espéré être englobés et se voyaient déçus protestaient. M. Baroche put dire : « Je ne sais pas si quelqu'un a été content des catégories, mais je sais qu'elles ont fait beaucoup de mécontents. »

Les membres du Sénat ne prirent pas facilement leur parti du changement de front de la commission. M. le Verrier se lit leur interprète. On devait regretter les catégories. En permettant à l'Empereur de choisir les sénateurs dans des groupes, comme le Corps législatif, ne faisaient-elles pas à l'élection une part indirecte ?

D'un autre côté, la nomination en conseil des ministres fut vivement combattue. MM. Boulard et Boulay de la Meurthe, firent remarquer qu'elle n'existait ni pour les conseillers d'Etat, ni pour les préfets; que Ton n'avait aucun motif de mettre l'Empereur en suspicion à propos des membres du Sénat, en faisant exception à la règle générale. N'était-il pas à craindre, d'ailleurs.

que les ministres n'opérassent des choix par trop politiques ?

Nous avons exposé, à propos du Sénat italien, les avantages que présente la nomination en conseil des ministres. Sous le second Empire, même lorsque les libéraux furent parvenus à faire triompher la responsabilité ministérielle, ce système demeura en contradiction avec Tessence de la Constitution de 1852. On le comprend là où une fiction consacre Tirresponsabilité du chef de TKtat, pour empêcher que ses choix ne soient antipathiques au pays et permettre par im détour au peuple de les approuver. L'orj^anisation impériale faisait au contraire de Napoléon un monarque légalement responsable. En ce qui concerne TEnipereur, d'une part, les ministres, de Tautre, le régime de responsabilité sous lequel on vivait était double. Dès lors , faire nommer les sénateurs en conseil de cabinet devenait inutile. C'était nier Texistence de la responsabilité de Napoléon III, déclarer une duperie Tarticle du sénatusconsulte du 20 avril 1870 qui la consacrait. Les fidèles serviteurs de T Empereur qui l'avaient volé ne purent s'y résoudre.

On trancha la difficulté en décidant que les décrets de nomination seraient individuels et devraient contenir les titres sur lesquels on les fonderait. C'était faciliter à l'Empereur l'emploi de quelques formules de style.

Il avait fallu de la gloire à Napoléon I'*" pour instituer le Sénat de Tan VllI. Il en aurait fallu aussi à son neveu pour conserver celui de 1870. Quis custodiet custodes ipsos? avait demandé en plaisantant quelqu'un au sujet des membres de cette assemblée. Personne ne devait plus penser à elle dès les premières angoisses de l'année terrible. Elle s'évanouit au bruit du canon,

comme la pairie viagère de Louis-Philippe s*était évaporée devant les clameurs de la foule (1).

(1) La haute-eour de la Ck>n8titution «le 1852 n'eut rien à voir a^ec le Sénat. Bile se composait d*un tribunal et d'un jury. Le premier était choisi dans la Cour de cassation, le second tiré au sort parmi les conseillers généraux. Elle rappelait fort le système de 1848. C'est elle qui en 1870 jugea Pierre Bonaparte.