CHAPITRE VI L'assistance publique et ses modes

Nous avons retracé les origines et le développement de l'assistance publique, en indiquant comment elle repose sur le devoir de bienfaisance et sur la justice sociale (1).

Décrire minutieusement le mécanisme de l'assistance pu* blique nous entraînerait bien loin. Les services divers qui la composaient ont été centralisés par les décrets des 4 novembre 1886. 5 janvier et 4 mars 1889. Ces décrets ont créé au ministère de l'intérieur une direction générale de l'assistance et de l'hygiène publiques. Un décret postérieur a établi, le 11 mai 1888, un Conseil supérieur de l'assistance publique, dont les membres sont nommés par le gou-

(1) V. suprâ, 1" volume, pages 404, 4(6. 446, 468, 497, 501, 511 à 51$, 579, 610, 631, 635 et présent volume, p. 89.

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vernement, d'après des règles qui ont été tracées ultérieurement dans un décret du 45 janvier 1894.

Deux opinions bien tranchées sont en présence : d'une part, celle qui, voyant dans la collectivité un être bienfaisant, cherche à élargir le plus possible sa sphère d'action; de l'autre, celle qui, persuadée que l'action de l'Etat est, de sa nature, pernicieuse, limite son intervention aux seuls cas où elle est indispensable (1).

Au point de vue spécial de l'assistance, on peut dire que la vérité est entre ces deux opinions extrêmes. La société doit intervenir dans certaines œuvres d'assistance; sans doute, la charité privée possède une supériorité incontestable ; le secours matériel qu'elle donne, a l'avantage de se doubler d'un secours moral ; ceux qui la distribuent sont poussés par un sentiment généreux qui lui permet d'exercer sur l'indigent une influence salutaire. Néanmoins, la charité privée ne saurait suffire à tout. Elle peut avoir ses défaillances, se laisser guider par des idées étroites, répandre les secours comme condition d'une communauté d'idées religieuses ou politiques. Il y a certaines branches d'assistance, comme le traitement des malades, qui exigent une organisation matérielle bien conçue, disposant de ressources financières abondantes.Ainsi se justifie la loi récente sur l'assistance médicale obligatoire.La charité individuelle elle-même, dans la difficulté où elleest de s'exercer en parfaite connaissance de cause, est heureuse de trouver un organe de transmission constitué par les pouvoirs publics pour recueillir ses offrandes et les faire parvenir, par une voie sûre et indépendante, au soulagement des misères qu'elle a en vue. Ce sont là des raisons sérieuses d'admettre, en matière d'assistance, l'intervention des pouvoirs publics. Mais en même temps elles entraînent

(1) La juste assistance à accorder varie avec chaque assisté et l'uniformité des règlements d'État ne se prête nullement à atteindre pour chacun la juste mesure. L'État ne peut distinguer les imprévoyants des malheureux, l'initiative privée peut le faire. Rostaud,

L'action sociale par l'initiative privée.

cette conclusion, que l'intervention administrative doit n'entre que subsidiaire (1).

Une question qui se lie intimement à celle que nous venons d'examiner, est celle de savoir si l'indigent a droit à V assistance. De vives discussions, dans le détail desquelles il serait superflu d'entrer ici, ont été soulevées à ce sujet. La Convention avait proclamé d'une manière absolue le droit aux secours en faveur des pères et mères chargés d'enfants, des enfants abandonnés, des vieillards et des infirmes (2).

Il est bon de remarquer que, môme au temps de la Convention, le droit aux secours n'était revendiqué que pour ceux que l'âge ou les infirmités mettaient dans l'impossibi-

(1) Fleury Ravarin, De Vas sis tance commerciale en France, Introduction p. 8 et 4. Ainsi par exemple en Hollande on proclame le principe que l'Etat ne doit pas l'assistance, mais seulement sa protection et toutes immunités aux créateurs et aux agents des établissements charitables. Grâce à ce régime libéral, grâce aussi au zèle des particuliers et des associations religieuses, la Hollande voit se multiplier et grandir les œuvres de bienfaisance. Lallemand, Législation charitable de la Hollande.

(2) Déclaration des droits de l'homme, art. 21 ; Décrets des 19 mars et 28 juin 1793. La Constitution de 1848 (art. 13) disait : « La société., fournit l'assistance aux enfants abandonnés, aux infirmes et aux vieillards sans ressources, et que leurs familles ne peuvent secourir ». « Cet article, disait le rapporteur de la loi du 13 janvier 1849, impose de grands devoirs au gouvernement de la République » (Rapport de M. Frichon, 22 décembre 1848, Monit. des 2 et 8 janvier 1849).

U n'y a pas plus de droit à l'assistance que de droit au travail. Il y a la nécessité sociale de procurer du travail à ceux qui peuvent travailler et d'assister ceux qui ne le peuvent pas.

Or, ce n'est pas l'Etat, c'est-à-dire le parti au pouvoir, qui saura pourvoir à ces nécessités, c'est la libre concurrence des aptitudes,c'est la libre émulation des sentiments.

C'est un devoir social que d'assister les malheureux, mais c'en est un plus grand encore que d'arranger notre vie de telle sorte qu'elle soit pour l'humanité une source de richesse matérielle, morale ou intellectuelle ; c'en est un autre que de faire de nos fils des hommes , Lorsque nous aurons chargé l'Etat de faire la charité à notre place, il ne nous restera plus qu'à le charger de régler nos existences et d'élever nos enfants en vue du développement social le plus utile !

Si l'on exhorte les enfants dans les écoles à la prévoyance, est-il sage de leur retirer l'exemple qu'offre l'existence misérable traînée sur la fin de leurs jours par les imprévoyants ? est-il sage de leur dire que par droit, celui qui n'aura pas su épargner, sera traité comme celui qui ne l'aura pas pu.

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lité de subvenir à leurs besoins : ni à cette époque, ni en 1848, il ne fut question de secours obligatoires à fournir à l'indigent valide. Le droit à l'assistance doit être compris de la façon suivante : « L'assistance est pour la société un devoir inviolable et sacré; mais ce devoir social a pour corrélatif le devoir de chaque individu de travailler. Le pauvre valide n'a droit qu'à ce qu'il lui faut strictement de subsistance pour que la société ne se rende pas, en la lui refusant, coupable de sa mort ; les pauvres invalides, seuls, ont droit à des secours complets. Car, s'il est du devoir exact et indispensable à tout homme en société de contribuer à la subsistance de celui qui ne peut gagner sa vie, toute contribution exigée pour cet objet par la société, au delà de l'indispensable nécessaire, devient une violation de propriété et, par conséquent, une injustice j» (1).

Même ainsi restreint, le droit à l'assistance n'est pas admis par tout le monde. On objecte qu'il inspire une fausse sécurité et développe les habitudes d'imprévoyance (2). D'autres, au contraire, y voient le meilleur remède à la misère (3). Quoi qu'il en soit de ce point, il faut constater que, chez nous, l'assistance publique est organisée en faveur de l'enfant, de l'homme fait et du vieillard : mais tous peuvent être secourus, aucun n'a le droit d'exiger le secours.

(1) Béquet, Droit administratif, n° 37. Bien plus, souveraine injustice, l'impôt qui servira à distribuer l'assistance pèsera sur l'homme sage et prévoyant au profit du dissipateur.

11 pèsera aussi, nous dit-on, sur les riches égoïstes, sur nous tous qui ne faisons pas tout le bien que nous pourrions et devrions faire autour de nous. Misérable argument, et pitoyable moyen d'élever notre niveau moral et d'exciter nos sentiments de bienfaisance, que de nous décharger sur l'Etat, moyennant une dîme qui sera plus ou moins bien employée, de nos devoirs envers nos semblables !

(2) Batbie, Droit administratif, t. 5, p. 243.

(3) Louis Blanc, Organisation du travail, pp. 179 et ss.CprdeWatte ville, .Essai sur les établissements de bien faisance.Voir les ouvrages de Barbaux, Béchet, des Cilleuls, Chauveau, Cros, Mayrevielle, Lamarque, Lamothe, Molineau, Moreau-Christophe, Cherbuliez, Robert, Guyard, Mateau. Consulter Alexandre Monnier, Histoire de V assistance publique -, Granier ,Bibliogrophie charitable; De Chevert,Lallemand.

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Les institutions de bienfaisance destinées à venir en aide à l'homme aux diverses périodes de son existence sont très nombreuses.

Les enfants (i) sont secourus à l'aide des orphelinats, des crèches, salles d'asiles ou écoles maternelles, des services des enfants assistés, l'homme adulte trouve assistance dans les bureaux de bienfaisance, les ateliers de travail, les dépôts de mendicité, les hôpitaux et hospices, le service de la médecine gratuite, les sociétés de secours mutuels ; enfin, le vieillard, outre qu'il peut recourir à l'hôpital comme l'homme adulte, peut se réfugier dans les hospices ou maisons de retraite. A tous ces moyens d'assistance il faut encore ajouter le service des secours à domicile.

L'assistance est, sans aucun doute, une charge de la société prise dans son ensemble. Mais elle n'incombe pas de la même manière à toutes ses fractions. Outre qu'il fait partie de l'Etat, tout citoyen fait également partie d'une commune et d'un déparlement. De là, l'idée du domicile de secours. Avant de s'adresser à la nation entière, l'indigent doit s'adresser à la communauté dont il fait plus immédiatement partie, c'est-à-dire à la commune, puis au département.

C'est la commune qui, la première, doit subvenir aux in-

(1) Pour les enfants, indépendamment de secours d'allaitement des* tinés à déterminer la mère indigente à nourrir elle-même, la loi du 23 décembre 1874 a organisé le service de la protection des enfants du premier âge dans le but de faire protéger par l'autorité publique tout enfant de moins de deux ans placé, moyennant salaire, en nourrice, en sevrage ou en garde, hors du domicile de ses parents. Ensuite une loi du 14 juillet 1889 s'est occupée des enfants moralement abandonnés (indignité et déchéance de l'autorité paternelle), 11 existe enfin le service des enfants assistés, divisés en enfants trouvés (parents inconnus), enfants abandonnés, orphelins et enfants temporairement secourus (décret du 19 janvier 1811). Mentionnons aussi l'instruction primaire (lois d'enseignement des 16 juin 1881, 28 mars 1882, 30 octobre 1866). Enfin signalons à nouveau, les précautions prises à propos du travail des enfants, de leur apprentissage, etc., suprày p. 433, 477. Bouzon, La législation de l'enfance, et les ouvrages de Goguillot, Millas, Lagrange, Milhaud, Lallemand, Lacroix, Lefort, blanc, Brugère, Quérenet, etc.

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fortunes et aux misères (qu'elles soient passagères ou qu'elles présentent un certain caractère de perpétuité) qui viennent frapper les individus qui résident dans son sein. Puis intervient le département, auquel incombe le soulagement des malades et des délaissés qui n'appartiennent à aucune commune et qui doit aider par ses subsides les communes dont les ressources sont insuffisantes. En dernier lieu arrive l'Etat.

Cette intervention de l'Etat présente un caractère tout à fait large : sa surveillance s'exerce et ses subsides se répartissent sur toutes les parties du territoire. L'assistance qu'il fournit est une assistance générale à laquelle participe la nation entière. Le département et la commune, au contraire, ne doivent l'assistance que dans les limites de leur territoire. Aussi y a-t-il lieu de distinguer l'assistance publique générale, l'assistance publique départementale et l'assistance publique communale (1).

L'intervention de l'Etat est de trois Sortes. Elle s'exerce :

1° Au point de vue administratif (direction, administration centrale, inspection des établissements de bienfaisance, autorisations, c'est-à-dire création des établissements, et leur suppression).

2° Au point de vue financier (à l'aide de secours ordinaires ou extraordinaires (2), de subventions aux divers établissements de bienfaisance, aux sociétés de secours mutuels).

3° Par les établissements que l'Etat possède lui-même (3).

En ce qui concerne fassistance départementale, l'emploi des fonds départementaux qui y sont consacrés, est réglé par le conseil général sur les propositions du préfet (4).

(1) Béquet, loc. cit.

(2) Pour les accidents subits, qui réclament un secours immédiat, les catastrophes, les événement» calamiteux, etc.

(3) Ces établissements sont de différentes sortes et assez nombreux. (\) « Le conseil général détermine aussi la mesure dans laquelle les

communes sont tenues de contribuer aux dépenses concernant les aliénés, l'assistance médicale gratuite et les enfants trouvés et abandonnés. Celles-ci ont la faculté de voter des secours pour les indigents

Comme l'Etat, les Départements possèdent, aussi, des établissements d'aliénés, des hôpitaux, des asiles, etc. Il en est de môme pour les Communes importantes qui ont également des bureaux de bienfaisance. L'Etat, nous l'avons vu, accorde souvent des subventions aux communes et départements. Ces bureaux de bienfaisance sont chargés, exclusivement, des services à domicile. Mais comme leurs ressources sont souvent limitées, la loi du 21 mai 1873 a autorisé les hôpitaux à affecter le tiers de leurs revenus, au traitement des malades à domicile.

La loi du 15 juillet 1893 a prescrit l'organisation d'un service médical d'assistance gratuite dans chaque département (1). .

malades et valides, mais les conseils municipaux ne peuvent les distribuer eux-mêmes s'il existe dans la commune un ou plusieurs bureaux de bienfaisance.

Les recettes des hospices et bureaux de bienfaisance se composent du droit des pauvres sur les spectacles, bals et concerts ; de la part qui leur est réservée sur le produit des concessions funéraires ; du produit des confiscations et des amendes prononcées en vertu de la loi sur les logements insalubres ou pour contraventions postales ; des droits sur le conditionnement des soies et de diverses taxes locales.

Tout cela ne constitue pas généralement des ressources bien élevées. Heureusement, beaucoup d'établissements possèdent des biens propres, provenant les uns des restitutions qui leur ont été faites sous la Révolution et sous l'Empire, les autres de legs ou de donations. Parfois, le produit des monts -de-piété qui prêtent les fonds des hospices fournit des ressources assez abondantes. C'est le cas à Paris, i Liesse, loc. cit. Il n'y a d'obligatoire que les dépenses du service des enfants assistés et des dépôts de mendicité (quand la mendicité est interdite). Toutefois de nombreux conseils généraux ont obtenu des crédits pour le service médical gratuit, les ateliers de charité, les secours à l'extrême misère, les subsides aux voyageurs indigents, le service des aliénés, le secours à domicile, les pensions aux vieillards incurables.

(1) « Aux termes de cette loi le conseil général fixe la part des dépenses incombant aux communes et au département et crée des hôpitaux auxquels sont rattachées toutes les communes.

A défaut de domicile de secours communal, l'assistance médicale incombe au département dans lequel le malade privé de ressources a son domicile de secours, et à défaut de domicile de secours départemental, l'assistance médicale incombe à l'État.

Un bureau d'assistance assure dans chaque commune le service d'assistance médicale. Ce bureau possède tous les droits et attributions dévolus au bureau de bienfaisance avec lequel il se confond

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Tel est l'ensemble de l'assistance publique. Il faut y ajouter tout ce qui tient à l'action individuelle. À Paris surtout les œuvres qu'elle a produites et produit sans cesse, tiennent du miracle. La nomenclature en serait trop longue. La charité privée est des plus actives et son ingéniosité est surprenante.

M. Léon Bourgeois, alors qu'il était chef du ministère, a prononcé, le 29 janvier 1896, un discours important. C'est dans une séance du Conseil supérieur de l'assistance publique qu'il parlait. Les extraits suivants de ce discours fournissent le résumé de la situation actuelle et de l'avenir proposé par M. Bourgeois et les républicains en général : « Une idée générale domine le développement de cette œuvre : l'idée du devoir qu'a la Société d'assister les plus malheureux de ses membres. Si Ton faisait l'histoire de vos sessions, on retrouverait les traits précis qui, dans votre pensée, fixent et limitent le devoir social.

Vous croyez que tout individu qui se trouve, soit temporairement, soit définitivement hors d'état de pourvoir à sa subsistance, doit être assisté : là où la force physique manque, là où l'impossibilité matérielle de gagner existe, la Société doit tendre la main ; c'est le cas des enfants assistés, des enfants moralement abandonnés, des malades. Pour ces diverses catégories, le Conseil a déterminé successivement les obligations de la Société.

Il y a aussi les vieillards et les incurables. Pour ceux-là,

dans les communes où il n'existe pas d'hospice. Là où il en existe* le bureau d'assistance est constitué par la réunion de la commission administrative de l'hospice et de celle du bureau de bienfaisance.

Les dépenses ordinaires du service de l'assistance médicale sont obligatoires : elles comprennent les honoraires des médecins et sages-femmes du service à domicile ; les médicaments et appareils ; Les frais de séjour des malades dans les hôpitaux.

Outre les frais d'administration relatifs à l'exécution de cette loi et les dépenses occasionnées par le traitement des malades qui n'ont aucun domicile de secours, l'Etat contribue par des subventions aux dépenses extraordinaires causées par l'agrandissement des hôpitaux ou l'augmentation de leur nombre. » Liesse, loc. cit.

on est moins avancé. Dès 1892, pourtant, un projet a été préparé. Il n'avait pas été, jusqu'ici, déposé sur le bureau des Chambres. Le gouvernement avait deux raisons principales de ne pas l'y déposer. Il voulait attendre que Ton sût à quoi s'en tenir sur les résultats de la loi sur l'assistance médicale et il était arrêté par la question financière.

Aujourd'hui, sans déposer encore un projet définitif, le gouvernement estime qu'il est temps de commencer. Le projet du budget de 1897 sera un pas en avant, une expérience limitée, soigneusement limitée, du principe de l'assistance aux vieillards et aux incurables. L'Etat apportera un concours aux communes, aux départements qui auront pris l'initiative de s'imposer un sacrifice.

Ici, comme dans la question des retraites ouvrières, il faudra, au préalable, une initiative des individus. Le concours de l'Etat ne sera donné qu'à ce prix, et il le fera dans des limites prudentes au point de vue financier. »

M. Bourgeois a insisté sur la coordination nécessaire des efforts dans les deux ordres de questions, question des retraites ouvrières, question de l'assistance aux vieillards et incurables. Il faut ici, a dit M. Bourgeois, une proportionnalité intelligente. Il ne faut pas que le concours de l'Etat puisse paraître une prime donnée à l'imprévoyance. Les deux projets rapprochés devront former un tout harmonieux.

« Un autre projet, a continué M. Bourgeois, va être déposé sur le bureau des Chambres, relatif à l'organisation des bureaux de bienfaisance. Le Conseil d'Etat a consacré, dans sa séance du 23 janvier, les dispositions soumises antérieurement aux délibérations du Conseil supérieur. »

Passant en revue les projets soumis au Conseil pour la session, M. Bourgeois est arrivé au projet qui organise la surveillance de l'Etat sur les établissements de bienfaisance privée. Il s'est exprimé à peu près ainsi : « Il y a là une difficulté ; celle de concilier le devoir de la Société vis-à-vis des humbles avec l'intérêt de la liberté d'association : tout le

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problème politique n'est-il pas en ce point? Il faut ne pas porter atteinte aux élus de la charité privée. Tout en s'armant pour réprimer des abus, le gouvernement remet avec confiance ce problème entre vos mains (4). »

Le danger de plans aussi vastes c'est de pouvoir se tenir dans de justes limites; différemment par une pente trèsglissante,on arrive à l'assistance obligatoire. (2) La société ayant le devoir de secourir ses membres, ceux-ci ont alors un droit illimité. De cette façon les administrations de l'Etat seraient un vaste organisme d'assistance publique et la France un hospice général (3).

(1) Le même orateur, le 23 décembre 1805, dans le banquet de la Ligue française d'enseignement avait développé la même pensée. Faisant allusion aux projets sociaux qui se rapportent notamment aux droits de successions et aux caisses de retraites des ouvriers, il s'exprimait ainsi : « Ces projets ont-ils un autre but que d'opérer un rapprochement entre les grands et les petits, entre les puissants et les faibles, et ce rapprochement n'est-il pas la raison d'être de notre action ? Dans le projet de budget que nous allons déposer, continuait le président du Conseil, nous inscrivons le principe de l'assistance et de la prévoyance. Il n'est pas possible que, dans une démocratie, un être humain soit dépourvu des moyens de gagner son existence, sans que la Société tout entière lui vienne en aide. On a déjà fait beaucoup, mais on n'a touché qu'à des points isolés et les assises n'ont pas été nettement fixées. Il y a encore des lacunes à combler, spécialement en ce qui concerne les vieillards et les infirmes. Je ne vous cite ces exemples, ajoute M. Léon Bourgeois, que pour vous indiquer l'esprit qui doit nous guider. Il faut regarder en face le problème de l'assistance et, afin qu'il soit moins lourd, résoudre d'abord le problème de la prévoyance,qui doit en augmenter les effets et en diminuer les charges. Voilà les idées qui forment le programme de la Ligue de l'enseignement, et voilà aussi les idées que le gouvernement doit s'efforcer de faire pénétrer dans cette grande école supérieure qu'on appelle le Parlement. Quelles que soient leurs opinions et leurs tendances, on a l'habitude, dans la vie privée,de diviser les hommes en deux catégories: les braves gens et ceux qui ne le sont pas, ceux qui pensent à eux et ceux qui pensent aux autres. Le gouvernement se range parmi ceux qui pensent aux autres. Il y a un rapprochement incessant qui doit se faire entre les classes, non par crainte et par peur d'un péril social, mais sous l'empire d'un sentiment de solidarité. Telle est la tâche qui incombe au gouvernement. A la politique du poing fermé pour combattre, il faut substituer la politique de la main tendue pour secourir. »

(2) On connaît le mot de Proudhon : Accordez-moi d'une façon absolue le droit à l'assistance, je vous concède la propriété. »

(8) Liesse, loc. cit.

La charité légale avec son cortège d'odieuses prescriptions, taxe des pauvres, domicile de secours, workhouses, interdiction rigoureuse de la mendicité est un fléau dont notre pays est heureusement encore exempt (1).

(1) Dans le courant de Tannée 1890, l'Académie des Sciences morales et politiques proposait comme sujet : L'organisation de Vassis tance publique en Angleterre. Le sujet a séduit M. Emile Chevallier, député. M. Chevallier n'a négligé, pour traiter la question, ni les recherches ni les démarches. 11 a fait en Angleterre plusieurs séjours consacrés à des enquêtes personnelles, à des visites de workhouses, à l'assistance à des meetings de gardiens des pauvres. Il s'est mis en relations suivies avec des philanthropes anglais.

M. Chevallier commence par consacrer de longs développements À l'historique, aux actes précurseurs du statut d'Elisabeth. Le statut d'Elisabeth oblige les paroisses à recueiUir et nourrir tous les indigents, quelle que soit la cause de leur indigence, puis à l'ancienne Poor Law et à la loi nouveUe des pauvres, votée en 1834 et étendue à l'Irlande et à l'Ecosse. Abordant ensuite l'organisation actuelle, l'auteur recherche s'il existe un droit au secours et comment s'acquiert le domicile de secours. L'obligation, imposée par la loi aux administrations locales, d'allouer des secours aux pauvres, constitue un devoir public, une dette sociale. Le devoir social n'a, en effet, que ce caractère, mais il n'est pas une obligation civile, créant un véritable lien de droit entre le pauvre et la société, lien qui permettrait au premier d'actionner les représentants de celle-ci devant certaines juridictions.

L'auteur énumère les circonscriptions et les autorités charitables, la paroisse, l'union de paroisses, le bureau de gardiens, ses inspecteurs et auditors, les ressources du service (taxe des pauvres, emprunts, subventions), les différentes sortes de secours et leur choix (assistance de l'enfance, de la maladie, de la folie, des vagabonds et pauvres de passage), les établissements de la Poor Law, le Workhouse et l'horreur générale que provoque cette institution, au point que la plupart des pauvres préfèrent la prison à cette sorte de maison de refuge.

Dans la dernière partie, M. Emile Chevallier étudie les conséquences du système d'assistance, la loi des pauvres et l'organisation administrative, la loi des pauvres et les mœurs, ce qui lui permet d'émettre des opinions fort intéressantes sur la législation du mariage, sur l'émigration, les rapports entre patrons et ouvriers, l'importance grandissante des associations professionnelles, et l'épargne populaire. « Affirmer que l'ouvrier anglais n'épargne pas, dit-il, c'est presque prononcer une vérité banale. » Il constate que si l'ouvrier français ne fait pas assez d'épargnes, l'anglais en fait encore moins. La classe bourgeoise, chez nous, proche tout au moins par l'exemple ; il n'en est pas de même chez nos voisins. Les caisses d'épargne elles-mêmes ne s'adressent guère qu'à des capitalistes, et non pas, selon le but que