Esprit des lois, XI, VI

leur redonnait, ils la lui vendraient encore... Un ministre ne songe qu'à triompher de son adversaire dans la Chambre basse, et pourvu qu'il en vienne à bout, il vendrait l'Angleterre et toutes les puissances du monde... Cet État périra, lorsque sa puissance législative sera plus corrompue que l'exécutrice *. »

Quelles que soient les raisons qui ont influé sur l'esprit de Montesquieu et qui expliquent jusqu'à un certain point, historiquement, sa façon incomplète ou inexacte d'envisager l'ensemble des institutions qu'il révélait comme propres à garantir la liberté politique, il faut bien avouer que le tableau qu'il a tracé du pouvoir exécutif anglais, outre qu'il n'était pas conforme à la réalité qu'il avait sous les yeux, ne satisfait nullement la raison, ni même le bon sens, au point de vue du fonctionnement d'un gouvernement quelconque : quel pouvoir d'action pourrait vivre dans les limites beaucoup trop étroites où il l'a enfermé, en croyant qu'il assurait ainsi l'équilibre des puissances et par là la liberté des citoyens ? Le pouvoir exécutif tel qu'il ressort des grands traits de son tableau, et en prenant à peu près les termes mêmes que l'auteur emploie, est déposé aux mains d'un monarque, inviolable dans sa personne, source des honneurs et des dignités, armé du pouvoir d'empêcher mais non de statuer, n'entrant pas par suite dans le débat des affaires et ne devant pas proposer la loi, chargé de convoquer et de dissoudre le pouvoir législatif, conseillé par des ministres qui peuvent être pour-

J. Cette dernière phrase est dans YEsprit des lois.

loO LÀ SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES

suivis et punis, ne nommant pas les juges qui doivent être pris parmi le peuple à titre de jurés, chef d'une année qui ressemble à une milice et qui ne peut être cantonnée ni dans des camps séparés ni dans des casernes ; ou qui est une armée permanente « qui puisse être cassée par la puissance législative, sitôt qu'elle le désire », dont la force sera décidée d'année en année par l'assemblée législative, dont le budget sera également fixé chaque année par la même puissance.

Supposons la totalité du pouvoir de gouvernement bornée à ces attributions. Il deviendra le simple vassal et comme l'instrument passif ou le frein impuissant du pouvoir législatif qui restera le seul véritable souverain, et on se trouvera loin de l'idéal posé par Montesquieu, de cet équilibre « où les deux parties du pouvoir législatif enchaînées par leur faculté mutuelle d'empêcher et toutes les deux liées par la puissance exécutrice qui le sera elle-même par la législative, devraient former un repos, une inaction, mais où, comme par le mouvement nécessaire des choses elles sont contraintes d'aller, elles seront forcées d'aller de concert ». Elles n'auraient jamais été « de concert » sans le lien qui rendait ce concert possible et que Montesquieu n'a pas aperçu ou n'a pas voulu mettre en relief, l'action combinée de la couronne et des Chambres dans le cabinet, et le partage entre les deux puissances de l'initiative législative avec une tendance accentuée à laisser de plus en plus la proposition de la loi à l'exécutif, contrairement à ce qu'avait statué l'auteur de Y Esprit des Lois : car il faut bien constater que

précisément le droit de proposer que Montesquieu voulait refuser à l'exécutif, s'est constamment développé entre ses mains, tandis que le droit d'empêcher, le veto, qu'il lui accordait exclusivement, a été, depuis plus de cent cinquante ans, abandonné en fait par la couronne.

En réalité, au moment où Montesquieu observait l'Angleterre, elle était en train d'établir clans son organisation politique, à la suite de luttes séculaires, un agencement pratique, une répartition d'attributions qui, comme il advient dans toute entreprise humaine qui réussit, devaient permettre aux fonctions d'initiative et de contrôle, d'action et de surveillance, de se combiner et de se compléter, en laissant une indépendance suffisante au pouvoir d'action. Bien qu'au xvme siècle, cet agencement fût loin d'atteindre le degré d'organisation que la constitution ou plutôt la pratique gouvernementale a fini par réaliser en Angleterre, celle-ci, par le rôle attribué respectivement au Parlement, aux ministres et à la couronne, s'en était plus approchée dès cette époque qu'aucun autre gouvernement existant ou ayant existé : seulement dans la pondération, résultat d'une longue hostilité historique \ chaque élément principal était

1. « L'indivisibilité du pouvoir public en Angleterre a constamment tourné les vues et les efforts du peuple vers un seul et même objet; et la permanence de ce pouvoir a aussi donné la permanence aux précautions qui ont été prises pour le restreindre. Sans cesse tournés vers cette ancienne forteresse, le pouvoir royal, les Anglais en ont fait pendant sept siècles l'objet de leur crainte ; ils en ont considéré toutes les parties avec une jalousie soupçonneuse... ils ont même creusé la terre pour explorer ses avancées secrètes et ses ouvrages souterrains (Delolme, 1. 1, ch. n).

entré non pas revêtu d'une désignation conforme à la réalité de son rôle effectif, mais avec des appellations qui étaient de nature à tromper l'observateur passager : ni le roi, ni les conseillers du roi, ni le Parlement lui-même n'agissaient dans la constitution en la qualité propre qu'indiquaient leurs noms. 11 s'était fait entre eux des combinaisons de pouvoirs, des compromissions, des échanges d'initiatives et de sanctions qui étaient beaucoup moins simples et plus conformes aux nécessités politiques que leurs rapports apparents. Dans l'ardeur de la lutte, chaque pouvoir avait cherché à réduire le rôle extérieur du pouvoir antagoniste et pour cela Pavait diminué par le titre même qu'il lui donnait. C'est ainsi que lorsque le Parlement a été définitivement vainqueur de la royauté au xviie siècle, il a confiné celle-ci au nom de pouvoir exécutif, en conservant pour lui-même celui de pouvoir législatif dont l'autre ne devait en apparence être que l'agent d'exécution. Et cependant dans la réalité des faits, la couronne, avec ses conseillers choisis par elle, ou désignés indirectement par le Parlement, a toujours, même dans son plus grand abaissement, été autre chose : son assimilation à un pouvoir purement exécutif était une fiction, le résultat d'une concession faite à un instant de triomphe du Parlement, enregistrée par les théoriciens du moment et que d'autres théoriciens ont eu tort de conserver comme principe essentiel des institutions de l'Angleterre au moment même où celle-ci réalisait, par la constitution du cabinet homogène et responsable, une véritable collaboration, une fusion mesurée et réglée des pouvoirs législatif et exécutif,

un accord pratique qui s'éloignait singulièrement de la formule simpliste de la séparation des pouvoirs.

YI

Par un singulier effet de choc en retour, l'influence des idées de Montesquieu sur un siècle qui n'était pas encore blasé de systématisations trop vastes ou trop hâtives, qui en goûtait pleinement l'attrait séducteur, a été telle, que, même en Angleterre où les écrivains politiques n'avaient jamais vu jusque-là dans leur constitution tout ce que l'auteur de Y Esprit des Lois y a mis, la formule de balance des pouvoirs présentée par Montesquieu est entrée dans les esprits comme résumant d'une façon suffisamment précise la théorie essentielle des institutions libres. Bien que Macaulay déclare qu'à l'époque où Montesquieu écrivait, « les Anglais considéraient un Français parlant des freins constitutionnels et des lois fondamentales, comme une merveille non moins étonnante que le porc savant (the learned pig), ou le musicien petit prodige1 », Hume, Blackstone, Paley, plus tard Delolme (venu de Suisse), se sont profondément imprégnés de Montesquieu. On a pu dire de ce dernier qu'il avait révélé aux

i. Essai sur Machiavel, où il se montre très sévère pour l'auteur de Y Esprit des lois, a Le spirituel Président construisait des théories aussi vite et aussi légèrement que des châteaux de cartes : à peine achevées elles étaient détruites, et détruites, oubliées. »

Anglais leur constitution: en réalité, il leur en a montré certaines vérités et les a aussi induits comme ses lecteurs français ou autres, en de multiples méprises. « Malgré le caractère historique de nos institutions, dit l'auteur de l'article Constitution dans YEncyclopœdia Britannica, on a commis Terreur de les considérer comme un système élaboré en vue de réaliser le « bon gouvernement ». Cette erreur a sa formule dans ce qu'on appelle la théorie des freins ou de la balance des pouvoirs, théorie qui veut que la puissance soit distribuée entre les divers éléments de l'État de telle façon que chacun agisse comme frein sur les autres et qu'aucun ne soit souverain. C'est le fait de Blackstone et des écrivains de cette catégorie. » Ce serait cependant se tromper gravement que de penser que Blackstone et les Anglais qui Font suivi ont reproduit sans l'atténuer la théorie de Montesquieu. Ils ont vu de plus près la réalité pratique et l'ont mieux exposée, « Les parties constitutives du Parlement, dit Blackstone, sont le roi et les trois états du royaume... Il est très nécessaire pour maintenir la balance de la constitution que le pouvoir exécutif soit une branche du pouvoir législatif, sans être le pouvoir législatif entier. Leur réunion dans une même main conduirait à la tyrannie : leur séparation absolue produirait à la fin, les mêmes effets... Le pouvoir législatif deviendrait bientôt tyrannique parce qu'il empiéterait sans cesse sur les droits du pouvoir exécutif... C'est pour empêcher de pareilles usurpations que le roi est lui-même une partie du Parlement. Ce contrôle respectif de toutes les par-

ties entre elles est réellement ce qui constitue l'excellence du gouvernement anglais 4. »

Blackstone, on le voit, n'est pas aussi loin qu'on pourrait le croire au premier abord, de l'opinion qui a prévalu depuis chez la plupart des publicistes anglais, éclairés par une longue contemplation des faits réels, touchant le véritable caractère de la constitution anglaise. « En réalité, écrit l'un d'eux, l'un des plus éminents, Bagehot, l'efficacité secrète de notre constitution réside dans l'étroite union, dans la fusion presque complète du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. » Ce qui manque à Blackstone et aux autres commentateurs anciens, c'est d'apercevoir clairement le lien qui rend cette union possible. Bagehot, de nos jours, et beaucoup d autres l'ont mis en plein relief et il est actuellement visible à tous les yeux. « Le lien qui unit la couronne et le Parlement, écrit l'auteur de La constitution anglaise, s'appelle le cabinet. Parce terme nouveau, nous entendons un comité du corps législatif choisi pour être le corps exécutif. Pour former ce comité principal, l'assemblée législative choisit les hommes qui lui inspirent le plus de confiance. Elle ne les choisit pas directement, mais son choix est tout puissant, bien qu'il soit indirect... L'Angleterre a un premier magistrat qui est aussi véritablement électif que l'est en Amérique l'homme dont les électeurs font le premier magistrat du pays. La reine est seulement à la tète des parties imposantes que renferme la constitution : le premier ministre est à la tète des parties effi-

J. Comment., t. I, J. I, chap. n.

cienles. La couronne est, suivant l'antique adage, la source des honneurs, mais la trésorerie est la source des affaires *. »

Avant que le véritable caractère de la constitution britannique eût suffisamment frappé les regards, on a vu l'Amérique, on le sait, prendre et s'approprier dans son entier la théorie de Montesquieu sur la séparation des pouvoirs. « On ne rencontre guère, dit S. Maine, dans son Etude sur la constitution des Etats-Unis, on ne rencontre guère dans le Federalist de familiarité intime avec les spéculations antérieures sur la politique, sauf avec celles de Montesquieu dans son Esprit des Lois, qui était le livre populaire du jour. Les auteurs attachaient la plus grande importance à toutes les opinions de Montesquieu 2. » Et cependant, Madison avait, dans ce recueil même, cherché comme Blackstone, à tempérer les formules de Montesquieu, en supposant ce que celui-ci avait voulu dire plutôt que ce qu'il avait dit. « Des faits qui ont guidé Montesquieu, observe-t-il, on peut conclure que cet auteur n'entend pas exclure toute espèce de mélange des pouvoirs entre eux... Sa pensée n'a été que d'établir que là où la totalité d'un pouvoir est exercée par les mêmes mains qui détiennent la totalité d'un autre pouvoir, les principes fondamentaux d'une constitution libre sont bouleversés. » Malgré ces indications, la majorité qui a adopté la constitution fédérale s'est ralliée en principe à la théorie de l'indépendance absolue des pouvoirs