Bayehot. La Constitution anglaise, trad. franc., p

2. Essai sur le gouvernement populaire, trad. franc., p. 280.

qu'elle énumère clans Tordre même et suivant la terminologie de Montesquieu : elle crée un chef élu du pouvoir exécutif fédéral qui sort, au second degré, des choix populaires et n'est pas responsable devant le pouvoir législatif représenté par les assemblées électives : les ministres, nommés par le président, sont également indépendants des votes des Chambres et ne doivent pas paraître aux Chambres : elle institue un pouvoir judiciaire élu par le peuple dans la plus grande partie de ses membres, et qui, sous sa forme supérieure de cour suprême nommée à vie, juge même, souverainement, de l'inconstitutionnalité des actes du pouvoir exécutif ou du pouvoir législatif. Cepen- *dant,tout en allant plus loin qu'aucune autre nation ne l'avait fait, dans la voie de la séparation, il a bien fallu, même en Amérique, transiger sur certains points et établir des empiétements ou plutôt des actions régulières d'un pouvoir sur l'autre. C'est ainsi que la constitution a donné au président le droit de proposition des lois et un droit de veto, suspensif ou définitif dans certaines conditions, sur les décisions du congrès ; que, par contre, elle a conféré au sénat le droit d'intervenir dans la négociation des traités et la nomination des agents diplomatiques, des juges de la cour suprême et autres fonctionnaires supérieurs de l'administration. Dans la pratique, il s'est introduit successivement bien d'autres atténuations à la séparation absolue des pouvoirs 4.

1. Voir, par exemple, sur les rapports qui se sont établis entre les ministres et les standing-committies des Chambres

Sans tenir compte de ces altérations dues soil à la législation elle-même soit aux mœurs politiques, sans considérer davantage la différence essentielle d'un pays centralisé comme la France par toute son histoire et d'une république fédéraliste comme les États-Unis, où la plus grande partie du gouvernement réel restait aux mains des législatures et des autorités d'États, un bon nombre d'esprits, en 1789, trompés par les apparences de la jeune et populaire constitution d'Amérique, ont voulu appliquer à notre propre situation politique les principes de Montesquieu, tels qu'ils se les figuraient réalisés de l'autre côté de l'Océan, bien mieux que dans l'Angleterre contemporaine 1 qui leur semblait les avoir trahis.

Les avertissements ne manquèrent pas cependant à l'Assemblée touchant les sophismes sur lesquels repose en grande partie la théorie de la division des pouvoirs. « Nous aurons bientôt l'occasion, s'écriait Mirabeau (le 16 juillet 1789), d'examiner cette théorie des trois pouvoirs, laquelle, exactement analysée, montrera peut-être la facilité de l'esprit humain à prendre des mots pour des choses, des formules pour des arguments, et à se routiner

pour faire aboutir les bills désirés et même rédigés par le gouvernement, à l'exclusion des autres : Bryce, Laveleyc et Dupriez qui les résume.

1. Ils connaissaient surtout la constitution des États-Unis par deux ouvrages qui ont eu un grand retentissement en France : le livre de John Adams, second président des États- Unis, et celui de Robert Livingstone Examen du Gouvernement cl Angleterre, comparé aux Constitution? des États-Unis. Mounier y fait allusion dans son mémoire du 12 août 1789 et Lally-Tolendall compare les deux ouvrages dans son rapporÇdu 31 août 1789.

vers un certain nombre d'idées sans jamais revenir à examiner l'inintelligible définition qu'il a prise pour un axiome. Les valeureux champions des trois pouvoirs tâcheront a^.ors de nous faire comprendre ce qu'ils entendent par cette grande locution des trois pouvoirs, et comment, par exemple, ils conçoivent le pouvoir judiciaire distinct du pouvoir exécutif, ou même le pouvoir législatif sans aucune participation au pouvoir exécutif. »

La défiance du pouvoir exécutif fut plus forte que ces sages réflexions, auxquelles Malouet, Mounier, Thouret et d'autres joignirent leurs objections. Le souvenir des excès de pouvoir des gens du roi, l'exemple récent des empiétements des Parlements, firent consacrer comme un dogme par l'Assemblée la pensée empruntée à la constitution d'Amérique plus qu'aux institutions anglaises en ce moment discréditées auprès de la majorité, qu'il fallait diviser les pouvoirs par des <c limites sacrées ». Celles-ci étaient plus faciles à poser théoriquement que pratiquement. A mesure qu'apparut l'impossibilité d'opérer effectivement la séparation absolue et la nécessité, si on voulait les isoler réellement l'un de l'autre, de sacrifier l'un des pouvoirs à son rival, ce fut, tout naturellement, l'exécutif qui se vit dépouillé successivement de toutes ses prérogatives les plus nécessaires, par un pouvoir législatif nouveau, inexpérimenté et d'autant plus jaloux de son autorité. La couronne perdit son droit d'initiative législative son droit

1. Les idées de Montesquieu exerçaient une telle influence sur les esprits, que les constitutionnels partisans du veto absolu étaient opposés au droit de proposition du roi en

eug. d'kichtal. 9

de veto absolu, son droit de dissolution. « L'assemblée, s'écriait Barère, cesse d'être libre, si la volonté du roi, si les vues, les projets, les systèmes de ses ministres précèdent ou influencent la volonté nationale... Sans doute, il est désirable que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif marchent d'accord; mais cela est impossible. Ce n'est plus à l'assemblée qu'il faut apprendre que le pouvoir exécutif sera toujours l'ennemi du pouvoir législatif et lui fera tout le mal qu'il pourra lui faire. » Peu à peu on s'est trouvé transporté si loin du système anglais (sans réaliser le système américain qui du moins organisait le pouvoir exécutif), qu'il a été stipulé que les ministres ne seraient reçus à l'assemblée « que pour être entendus sur les objets relatifs à leur administration, ou lorsqu'ils seront requis de donner des éclaircissements », qu'ils n'eurent pas de responsabilité politique définie, qu'on décida enfin qu'ils devraient être recrutés en dehors des membres de l'assemblée, et que ceux-ci seraient exclus du conseil, même en abandonnant leur mandat de députés. De cette façon, la couronne s'est trouvée

matière législative et demandaient l'exclusivité de l'initiative pour le Corps législatif. (Voirie discours de Mounier, 5 septembre 1789.)

Sur les préjugés habituels à la fin du xvme siècle contre la constitution anglaise, voir Janet : Histoire des Doctrines politiques, et plus bas, la présente étude, p. 169. On sait les objections de Turgot et des économistes. Lameth protestait contre les préjugés avec lesquels les Anglais avaient dû composer; Lanjuinais s'élevait contre Delolme, contre Montesquieu, « qui n'a pas pu se soustraire aux préjugés de sa robe » : toutes ces hostilités se sont trouvées réunies contre le principe des deux Chambres.

découverte devant l'Assemblée et devant le pays en môme temps qu'elle était dépouillée des moyens de gouverner, et privée de rapports réguliers et normaux avec le corps législatif : d'autre part celui-ci est sorti de son rôle de législateur sans déléguer la puissance exécutive à un organe muni de pouvoirs réguliers et suffisants. En prenant les attributions d'un pouvoir de gouvernement il n'a pas su les garder. Exagérant le principe de la séparation des pouvoirs et confiant à l'excès dans le choix éclairé des « capacités » par le peuple, la Constituante F étend à tous les djegrés de la vie administrative et judiciaire du pays. Elle organise l'élection s'appliquant aux assemblées de département et aux municipalités, ainsi qu'aux juges dont elle fait un corps indépendant et autonome. « Tous les anciens agents du pouvoir exécutif, écrit M. René Millet, dans son Tableau de la France provinciale, sont congédiés et supprimés. L'administration est confiée à une hiérarchie de conseils. On ne se contente pas de remettre aux assemblées la gestion des intérêts locaux, on les investit de pouvoirs (notamment l'emploi de la force armée), qui partout ailleurs sont réservés au gouvernement... »

« Entraînée par la lutte contre le régime de la monarchie absolue qu'elle voulait détruire à jamais, l'assemblée finit par ne laisser au pouvoir exécutif qu'un titre et une couronne. Dans son organisation administrative, répondant par un autre excès à l'excès de centralisation de l'ancien régime, elle confiait aux assemblées de département, de district et aux municipalités élues par les citoyens, le soin

de gérer les intérêts de l'État comme ceux des localités, sans placer auprès d'elles aucun représentant de l'autorité centrale, en sorte que le roi était le chef nominal d'une administration sur laquelle il n'avait aucune action. Barnave ne dissimulait pas qu'on avait voulu constituer un pouvoir administratif indépendant du roi, comme on avait créé, par l'institution de la garde nationale, un pouvoir militaire dont il n'était pas le chef *. »

Quant au pouvoir judiciaire, Bergasse proclame dans un rapport du 17 août 1789, qu'il sera mal organisé, s'il dépend, dans son organisation, d'une autre volonté que celle de la Nation. Barnave établit, en s'appuyant sur Montesquieu « qu'il est faux, souverainement faux, que le pouvoir judiciaire soit une partie du pouvoir exécutif (6 mai 1790). » La Constitution de 1791 (titre III) stipule que le pouvoir judiciaire est délégué à des juges élus à temps par le peuple. Thouret et d'autres auraient voulu que le ministère public fût recruté de la même façon : « Contre qui, disait Thouret, se commettent les crimes et délits, si ce n'est contre le peuple..? C'est donc au nom du peuple et par un délégué du peuple qu'ils doivent être poursuivis. » Cependant, par une contradiction qui ne manqua pas d'être relevée, le ministère public resta nommé par le roi, sauf l'accusateur public qui dut, en principe, être élu par le peuple2.

1. Aucoc : Séparation des pouvons, p. 9. Cf. Taine, Rév.t 1. 1, 247.

2. Si la Révolution avait été logique dans la doctrine de la séparation des pouvoirs, elle aurait, comme les États- Unis, créé une cour suprême, destinée à trancher les conflits constitutionnels ou à amender les décisions législatives con-

Le désordre effroyable qui sortit de cette extension absurde du vote populaire, tout le monde le connaît. Lorsqu'elle sentit la nécessité de rétablir un ordre hiérarchique nécessaire à l'existence même de la nation, la révolution, plutôt que de rendre à un gouvernement proprement dit ses attributions normales, en arma souverainement et en les confondant toutes, en apparence l'assemblée élue, et en réalité le Comité de salut public.

Les auteurs de la Constitution de 1795, par réaction contre le despotisme conventionnel et la Terreur qui en était sortie, voulurent rétablir le principe de la séparation absolue en rendant entièrement indépendants le pouvoir législatif et l'exécutif : « condamnés à se heurter dès qu'ils cesseraient de marcher dans des lignes absolument parallèles », on sait dans quelles crises s'agitèrent et succombèrent finalement les Conseils et le Directoire.

Le régime consulaire, puis impérial, prit la place de cette dualité impuissante et concentra successivement tous les pouvoirs politiques dans la main d'un seul homme — ce qui était une façon simple mais non durable, de résoudre la question de leurs rapports.

C'étaient là des solutions extrêmes quoique opposées, du problème de la coordination des pouvoirs politiques. La France avait été, sans y trouver le repos, ballottée, de la séparation com-

traires à la constitution : mais les doctrines d'Etat s'y opposaient. Par un singulier emploi des termes, elle s'est servi du principe de la séparation pour créer ou maintenir les tribunaux administratifs, sous prétexte que le judiciaire ne devait pas empiéter sur les décisions de l'Etat.

plète à la complote confusion des branches de la puissance gouvernementale. La Charte de 1814 est un premier essai d'application à notre pays de la collaboration des pouvoirs, conforme à la pratique anglaise. S' inspirant des institutions libérales redevenues en faveur dans une partie de l'Europe, par réaction contre l'Empire et en proportion de la puissance de résistance qu'elles avaient déployée contre l'Empire, la Charte rend à la représentation de la nation sa place à côté du roi et décide que la puissance législative « s'exerce collectivement par le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés ». Cependant elle laisse au roi, exclusivement, la proposition des lois que les ministres ont mission d'apporter aux Chambres et de discuter avec les représentants du pays. Elle institue « l'ordre judiciaire » qui n'est plus un « pouvoir » comme dans les constitutions de la Révolution, en établissant que toute justice émane du - roi qui nomme et institue les juges rendus inamovibles.

La Charte de 1830 se conforme à ces précédents ; néanmoins elle confère parallèlement la proposition des lois, aux Chambres et à la couronne.

La Constitution de 1818, reprenant la tradition de 1789, sur ce point comme sur d'autres, et se préparant à un prompt échec, rétablit la séparation des pouvoirs qui, depuis Fan VIII, avait disparu de nos monuments constitutionnels. Elle déclare que la séparation des pouvoirs est la première condition d'un gouvernement libre. Elle confie le pouvoir législatif à une Chambre unique, et le pouvoir exécutif à un président responsable élu par le suffrage universel, et à qui « le peuple

délègue sa puissance ». Le droit d'initiative législative est partagé entre les membres de l'Assemblée et le président qui doit faire présenter ses projets par les ministres. Le pouvoir judiciaire est restitué en apparence, mais en réalité les juges restent nommés par le président.

Les actes constitutionnels du second Empire, * maintiennent, en principe, le partage de l'action législative entre l'empereur, le Sénat et le Corps législatif. Mais l'empereur, responsable devant le peuple, gouverne au moyen de ministres non responsables, du Conseil d'État et des deux Assemblées, l'une nommée à vie et l'autre issue du suffrage universel, dont les pouvoirs sont très limités. L'ordre judiciaire a disparu : la justice se rend au nom de l'empereur. Le pouvoir exécutif a de nouveau, en réalité, absorbé les autres.

Dans la Constitution de 1875, la dernière de nos chartes constitutives, l'antique distinction entre les pouvoirs n'existe plus. Elle est remplacée par une collaboration formelle entre le président, les ministres et les Chambres; celles-ci nomment le président qui lui-même désigne les ministres, mais ceux-ci restent responsables devant les Chambres. La Constitution dit bien que le pouvoir législatif est confié à deux Chambres, mais elle ne parle ni du pouvoir exécutif, ni du pouvoir judiciaire. Elle établit que le président a l'initiative des lois, concurremment avec les membres des deux Chambres et qu'il peut, par un message motivé, demander aux Chambres une nouvelle délibération d'une loi votée par elle. Il a les attributs généraux de la souveraineté constitutionnelle, soit vis-à-vis du Parle-

ïïieni e1 de l'armée, des fonctionnaires et des magistrats, soi! vis-à-vis de l'étranger. Le président peut, d'accord avec le Sénat, dissoudre la Chambre élue par le suffrage universel et faire appel au pays. De cette façon, le Gouvernement devient une création complexe qui réside dans plusieurs mains dont la collaboration est nécessaire au jeu de ses organes essentiels. Contrairement à la théorie de Y Esprit des Lois, cette coordination délicate et multiple rétablit l'union brisée de nouveau depuis 1848, entre l'exécutif et le législatif; s'inspirant des conditions habituelles des entreprises collectives qui ont réussi, elle confie la partie principale de l'initiative aux personnes que précisément Montesquieu voulait exclure du législatif, c'est-à-dire à celles qui, responsables des suites de l'exécution, sont celles qui peuvent le mieux prévoir les conséquences d'un nouvel acte législatif, en deviner l'opportunité ou en pressentir les inconvénients.

Dans cet agencement de gouvernement muni d'un cabinet responsable, sous la direction d'un « premier », désigné lui-même indirectement par le pouvoir législatif et choisi par le président issu d'un vote des Chambres, agencement qui a ses racines dans les institutions anglaises du xvme siècle, mais qui, en se développant, a porté un branchage assez différent, il est impossible de retrouver l'ancienne séparation des pouvoirs : elle a été remplacée par une combinaison d'efforts et de contrôles, une coordination et une hiérarchie de fonctions, les unes d'initiative, les autres de délibération et d'examen, d'autres d'exécution et d'application, d'autres enfin de censure avec droit de châtiment,

qui toutes concourent à l'œuvre de gouvernement, non pas en se combattant, mais en se complétant. Appliquée dans son esprit véritable, cette combinaison, qui se rapproche dans une certaine mesure, des conditions d'existence qui ont assuré le succès des entreprises collectives, commerciales ou autres, devrait, en politique, produire des résultats relativement satisfaisants ou, en tous cas, supérieurs à ceux des autres systèmes de gouvernement. Le difficile est de conserver et de faire respecter par la masse des citoyens, au milieu du conflit des passions et des intérêts, l'esprit d'institutions aussi complexes et qui reposent sur dès distributions de fonctions et de responsabilités malaisées à comprendre pour le plus grand nombre des intelligences, plus difficiles encore à faire accepter par une démocratie de suffrage universel, leurrée, depuis un siècle, sur l'étendue et le caractère de ses droits, qu'elle a cependant laissé violer à plusieurs reprises, enivrée d'une soi-disant souveraineté que nous avons ici cherché à réduire à ses justes limites, mais qui en a de tout autres ou plutôt qui n'en a pas dans les imaginations populaires surchauffées par des flatteurs intéressés. Cette démocratie jalouse de ses droits souverains a, soit directement, soit encore plus dans sa représentation élue, conservé, contre le pouvoir dit exécutif, des défiances profondes que, jusqu'à un certain point, l'histoire explique, et elle cherche par un effort constant, à faire revivre en sa propre faveur, c'est-àdire au profit du pouvoir législatif qu'elle nomme directement, l'ancien principe de la séparation. « Quand après un long despotisme, écrivait

I 8 l LA SÉPARATION DES POUVOIRS POLITIQUES

Thouret, dans son rapport du 13 août 1791, exprimant des sentiments qui ne devaient guère être suivis à l'époque où il parlait, une nation s'éveille et se reconstitue, son principal ennemi dans cette situation est alors le pouvoir exécutif, parce que c'est lui qui est corrompu, c'est lui qui a opprimé et que c'est contre lui, non pas pour l'anéantir, mais pour le faire rentrer et le contenir à l'avenir dans ses justes bornes, que la révolution a lieu et que le travail de la régénération se fait... Mais, ajoute Thouret, quand la révolution est finie, quand il s'agit, après avoir détruit, de rebâtir, quand il s'agit d'établir une constitution d'où doit résulter un véritable gouvernement, nous avons cru que c'était une erreur profonde que de traiter encore le pouvoir exécutif en ennemi de la chose publique et de la liberté nationale. Est-ce que le pouvoir exécutif n'est pas le pouvoir de la nation, émanant d'elle comme le pouvoir législatif?

II y a dans le pouvoir législatif, d'une part, et dans le pouvoir exécutif, de l'autre, les deux pièces fondamentales de l'organisation politique : elles doivent concourir, s'entr'aider et se fortifier mutuellement. Ennemies nécessairement, pendant le mouvement révolutionnaire, elles sont nécessairement amies dans la théorie d'une constitution ; et la révolution ne peut pas être achevée, tant qu'on ne les a pas instituées de manière à pouvoir collaborer fraternellement. » Ce sont là de sages considérations à mettre, après cent années, sous les yeux de notre représentation nationale.

« La représentation, a écrit l'auteur d'une remarquable préface à la traduction du Gouvernement représentatif de S. Mill, M. Dupont- White, envisagée a priori ne fait pas pas grande figure : c'est une des notions qui ont le plus besoin d'être expliquées et qui comportent le plus de réserves... Tout dépend de ce qui sera représenté... On ne peut pas dire que représentation soit le nom d'nno chose essentiellement bonne et désirable comme la tolérance religieuse, l'impôt proportionnel, la publicité judiciaire etc. La chose ne vaut que par une infinité de conditions qui ne tiennent pas dans son nom et qu'il faut ajouter à son essence. »

Les démocraties modernes, et notamment la notre, ne se placent pas généralement à ce point de vue tout relatif pour envisager la représentation. Elles la détachent de ses racines historiques : elles en font une sorte d'entité , d'institution pourvue de droits absolus: elles y voient une synthèse et un résumé toujours agissants de la souveraineté nationale qui s'incarne en elle, faute de pouvoir exister directement, la source légitime unique des pouvoirs publics qu'elle doit sans cesse retremper et

loO REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT

renouveler dans le suffrage populaire, qu'elle doit ensuite constamment inspirer ou harceler dans leur action. Est-il besoin de dire que revêtue de ces attributions, la représentation nationale, image réduite de la souveraineté du peuple, toujours « invisible et présente », devenue une sorte de « touche à tout » qui se croirait omnisciente et omniprévoyante, qui, dans la séparation des pouvoirs, voudrait tout tirer à elle, pourrait aboutir à des conséquences presque aussi fâcheuses et peu pratiques que la souveraineté populaire directe ?

On a cherché au régime représentatif électif, entendu au sens moderne, et en dehors de l'évolution historique qui Fa tout naturellement créé chez certains peuples comme un compromis à la suite de luttes prolongées, des fondements rationnels de diverses sortes. L'une des théories les plus séduisantes qu'on lui ait données pour appui est celle qui le fait reposer sur une sorte de sélection des plus capables dans l'État par l'élection.

Voici le principe du système représentatif moderne, suivant l'un des plus éminents théoriciens] contemporains de ce régime '1, appuyé il est vrai dans la pensée de l'auteur, sur un système électoral censitaire : « La vraie loi du gouvernement c'est la raison, la justice que personne ne possède mais que certains hommes sont plus

1. Guizot : Origines du gouv. représent. T. I, p. 109 et t. II, p. 152.

capables que d'autres de chercher et de découvrir. Fidèle à ce but, le gouvernement représentatif repose sur la répartition du pouvoir de fait entre les hommes en raison de leur capacité d'agir selon la raison et la justice, d'où découle le pouvoir de droit. Ce principe est appliqué dans la vie commune et dans l'intérêt des individus euxmêmes; il n'accorde la souveraineté de sa propre personne, de sa famille, de ses biens, qu'à l'individu qu'il présume capable d'en user raisonnablement... il Ja retire à celui qui en est reconnu incapable... Le gouvernement représentatif distribue la souveraineté selon la capacité correspondante... il ne place le pouvoir de fait que là où il découvre la présence d'un pouvoir de droit, présumé d'après certains symptômes ou acquis par certaines preuves. Le pouvoir prouve sa légitimité en se faisant reconnaître et accepter par la raison libre des hommes sur qui il s'exerce.

« Dans le gouvernement représentatif, ajoute le même écrivain, le pouvoir absolu, la souveraineté de droit n'est dans aucun des pouvoirs qui concourent au gouvernement : il faut qu'ils s'accordent pour faire la loi ; et même, quand ils se sont accordés, au lieu d'accepter à toujours le pouvoir absolu qui se trouve en fait dans leur concert, le système représentatif soumet ce pouvoir à la mobilité de l'élection. C'est le caractère du système qui n'admet nulle part la légitimité du pouvoir absolu, d'obliger tous les citoyens à chercher sans cesse la vérité, la raison, la justice qui doivent régler le pouvoir de fait. C'est ce que fait le système représentatif : 1° par la

discussion qui oblige les pouvoirs à chercher en commun la vérité; 2° par la publicité qui met les pouvoirs occupés de cette recherche sous les yeux des citoyens; 3° par la liberté de la presse qui provoque les citoyens eux-mêmes à chercher la vérité et à la dire au pouvoir. Enfin, les pouvoirs sont obligés de prouver qu'ils ont cherché la vérité et Font prise pour règle, il faut qu'ils légitiment leur titre par leurs actes. La responsabilité est inhérente au système représentatif. »

De cette façon et dans cette théorie, la capacité, sanctionnée par l'élection, responsable devant les électeurs, appelée à discuter librement, avec d'autres capacités, les affaires publiques, se trouve par définition placée à la base du pouvoir de représenter : elle est la condition même de la représentation, et elle aboutit au « gouvernement des meilleurs ». Mais où la capacité réside-t-elle et qui la reconnaîtra? une fois reconnue, sera-t-elle choisie? une fois choisie, sera-t-elle, dans la discussion et la délibération, suffisamment indépendante de ceux qui l'auront désignée et qui devront après un certain délai, la désigner à nouveau? Ceux-ci la jugeront-ils par des motifs d'intérêt public ou simplement élevé ? Enfin la réunion des capacités, en supposant que ce soient elles qui seront élues et réélues, mises en présence dans une assemblée nombreuse, à passions et à entraînements fréquents, constituera-t-elle un gouvernement, propre à gouverner? Suivant les réponses qui seront données à ces multiples interrogations on se trouvera en face de formules plus ou moins vides, ou d'une théorie conforme aux conditions réelles de nos

organisations politiques contemporaines à large suffrage ou à suffrage universalisé.

Machiavel et Montesquieu ont émis, au sujet du choix des capacités par le peuple, une opinion optimiste qui serait tout à fait favorable à la démocratie représentative, môme étendue, et qui a souvent été invoquée à l'appui de celle-ci. Machiavel écrit : « Le peuple se trompe sur les objets généraux, mais il est éclairé sur les particuliers. Il sait notamment choisir les autorités. Un homme sage ne doit pas appréhender le jugement du peuple dans les affaires particulières, telles que la distribution des emplois et des dignités : car c'est en cela seul que le peuple ne se trompe point... ou si du moins il se trompe quelquefois, ces exemples sont si rares qu'un petit nombre de citoyens seraient sujets à de bien plus fréquentes erreurs si le soin de ces distributions leur était confié. » — « Le grand avantage des représentants, écrit à son tour Montesquieu \ c'est qu'ils sont capables de discuter les affaires. Le peuple n'y est point du tout propre. Il ne doit entrer dans le gouvernement que pour choisir ses représentants, ce qui est très à sa pointée : car s'il y a peu de gens qui connaissent le degré précis de la capacité des hommes, chacun

1. {Esprit des Lois : L. XI. ch. vi. et L. II. ch. n). Depuis la publication des « Voyages de Montesquieu en Italie (1894) » on pourrait opposer l'auteur de YEsprit des Lois à luimême : « Les pays électifs pires que les héréditaires... On suppose que les électeurs cherchent le bien public; ce n'est que leur bien particulier... Et quand on choisirait celui qui a la réputation d'être le plus digne, qui dit que lorsqu'il sera élu, il ne changera pas, comme il est arrivé à tant d'autres? »

es1 pourtant capable de savoir en général si celui qu'il choisit est plus éclairé que la plupart des autres... Le peuple est admirable pour choisir ceux à qui il doit confier quelque partie de son autorité. »

Dans sa portée générale, l'opinion de Machiavel et de Montesquieu a été acceptée par la grande majorité des esprits libéraux de la fin du siècle dernier, comme une vérité indiscutable : « Les hommes du xvme siècle, dit avec justesse M. Faguet, ont tous plus ou moins cru qu'une nation ne pouvait pas ne pas bien entendre son intérêt : ils voient une nation comme une famille qui a un procès, et qui ne songe qu'à bien choisir son avocat1 ».

« Un défaut essentiel, écrit J.-J. Rousseau. [Contrat social , 4. 111. ch. vi) et inévitable, qui mettra toujours le gouvernement monarchique au-dessous du républicain, est que dans celui-ci la voix publique ri élève presque j amais aux premières places que des hommes éclairés et capables qui les remplissent avec honneur, au lieu que ceux qui parviennent dans la monarchie ne sont le plus souvent que de petits brouillons, de petits fripons, de petits intrigants, à qui les petits talents qui font parvenir dans les cours aux grandes places ne servent qu'à montrer au public leur ineptie aussitôt qu'ils sont parvenus. Le peuple se trompe bien moins sur ce

1. On sait que la Révolution, confiante dans cette aptitude des hommes à choisir leur défenseur légal, supprima Tordre des avocats, « A qui appartient, s'écriait Robespierre, le droit de défendre les citoyens? aux citoyens eux-mêmes ou à ceux en qui ils ont mis leur confiance. » (Voir : Le barreau libre. Revue des Deux-Mondes, 1er août 1893).

choix que le prince : et un homme d'un vrai mérite est presque aussi rare dans le ministère qu'un sot à la tête du gouvernement républicain. »

Du choix des élus, l'optimisme a passé au gouvernement par les élus. « Dès que le peuple, observe Marmontel, dans ses Mémoires, rentrerait dans ses droits d'égalité, d'indépendance, on exagérait follement les espérances et les promesses. Il semblait que c'était par des hommes de l'âge d'or qu'on allait être gouverné. Ce peuple libre, juste et sage, toujours d'accord avec lui-même, toujours éclairé dans le choix de ses conseils, de ses ministres, modéré dans l'usage de sa force, ne serait jamais égaré, jamais dominé , ses volontés feraient ses lois et ses lois feraient son bonheur. »

Ces idées relativement simples ont longtemps survécu dans les esprits. « Il n'y a point d'homme, lit-on dans l'introduction de la réimpression de l'ancien Moniteur, qui puisse vouloir autre chose que son bonheur : ce qui est vrai de l'individu ne l'est pas moins des agrégations. Si cette agrégation est un peuple, si la représentation de cette agrégation est formée des députés du peuple pris indistinctement dans toutes les classes, l'unique corps que cette assemblée représentera sera le peuple et le résultat des délibérations devient nécessairement le bonheur général. Dans une assemblée nationale, l'intérêt personnel n'est jamais bien dangereux parce qu'il s'accorde à beaucoup d'égards avec l'intérêt public, et que, dans ce qu'il a de contraire, il est crime injustice si frappante et si honteuse qu'il rougit de se montrer en présence de tout un peuple. »

« Mon père et moi, ainsi s'exprime, dans son Aufobiogruphie, S. Mill, nous professions en politique une confiance à peu près illimitée dans le gouvernement représentatif et la liberté complète de discussion. Si grande était la confiance de mon père dans l'influence de la raison sur l'esprit de Thomme, qu'il croyait que tout serait gagné si tout le monde savait lire, si toutes les opinions pouvaient librement s'adresser à tous par la parole et par la presse, et si, grâce au droit de vote, le peuple pouvait nommer une législature qui fît passer dans les faits les opinions régnantes. Il pensait que du moment que la législature ne représentait plus l'intérêt d'une classe, elle tendrait à représenter l'intérêt général honnêtement et avec la sagesse qui convient, puisque le peuple dirigé par les hommes éclairés, choisirait en général bien les personnes qui doivent le représenter, et après cela laisserait à ceux qu'il aurait choisis une pleine liberté. »

Prévost-Paradol a résumé en quelques lignes très nettes l'idéal de la démocratie reposant sur le choix des plus capables par la majorité des électeurs : « Dans cet état, nul homme n'est absolument privé de pouvoir, et chacun exerce sa part d'influence sur la destinée commune... La puissance publique venant de tous, pouvant être incessamment reprise par tous, obtenue de tous par quelques-uns, au moyen de la seule persuasion, et concentrée ainsi pour un temps dans la main des plus capables et des meilleurs... la démocratie repose sur cette idée que le plus grand nombre des citoyens fait un usage raisonnable de son vote

et voit toujours avec discernement ce qui est conforme à la justice et avantageux à l'intérêt commun1. »

Ce sont là des principes théoriques : la réalité du développement des institutions représentatives dans les pays où elles étaient sorties du courant môme des événements, des conflits de forces et de passions ou d'intérêts, comme en Angleterre, cette réalité avait été tout autre, et le régime constitutionnel, lorsqu'il attira au xvin0 siècle, les regards des réformateurs et des philosophes, reposait chez nos voisins d'Outre-Manche sur des fondements très spéciaux.

« L'intervention du peuple anglais dans ses affaires a observé avec justesse Ch. de Rémusat, {Etudes sur 1 Angleterre), n'est pas le dogme abstrait de la souveraineté du peuple, ou le simple fait du suffrage universel; c'est l'intervention de la nation sous forme représentative, consacrée par la pratique des siècles, expliquée par des précédents innombrables, régularisée par l'expérience. » Là, dans le développement des institutions représentatives, la question fondamentale du choix des capacités a été en grande partie résolue par l'histoire et la force des choses. Le choix par le peuple a été longtemps fictif. L'autorité politique s'est vue, dans le fait, attachée à un ensemble de conditions

i. La Finance nouvelle.

16 i REPRÉSENTATION NATIONALE ET GOUVERNEMENT

sociales, héréditaires ou acquises, dépendant de la naissance, de droits confirmés par une prescription plusieurs fois séculaire, de la désignation par le souverain ou des collectivités puissantes, celles-ci appuyées sur la tradiction, sorties toutes vivantes de luttes prolongées contre la royauté, fortifiées par l'esprit de corps, renouvelées à temps par Taccession ouverte à la richesse, à l'éclat de la gloire ou du talent, ce qui, tout en constituant un corps aristocratique le liait intimement à la nation et en même temps, par une longue pratique des affaires, aussi bien locales que générales, ecclésiastiques ou politiques, l'imprégnait des qualités de gouvernement. Au xvinc siècle, chez nos voisins, la nation, prise dans sa masse, était, en fait, dispensée de la difficulté et de la responsabilité du choix de ses représentants. Les membres des Communes sortaient en apparence de l'élection; en réalité, grâce à un bon nombre d'anomalies bien connues qui, comme Ta écrit Gladstone, faisaient de l'ancienne constitution « la plus étrange des mosaïques », ils formaient, avec les lords, une caste de puissance qui par divers moyens — quelques uns des moins louables — assurait la continuité de son influence politique et le dépôt de la puissance parlementaire entre un petit nombre de mains. C'était une véritable oligarchie gouvernementale et gouvernante, dépositaire et mandataire d'intérêts de castes, de corporations, d'églises, se recrutant dans les conditions les plus irrégulières et les plus anormales au point de vue de la proportionnalité en nombre des électeurs et des élus, constituée souvent par ses propres choix, ou grossie dans certains

cas par le souverain, en somme une classe représentante plutôt qu'une représentation de la nation *.

L'idée de l'institution représentative telle qu'elle avait pratiquement triomphé de l'autre côté du détroit, comme suite d'une longue tradition, ne s'est pas implantée et ne pouvait pas s'implanter d'une manière un peu générale dans les esprits français de la seconde moitié du xvmc siècle. Elle était trop contraire au passé de notre histoire qui, en constituant l'unité nationale par la monarchie avait peu à peu abaissé devant elle les influences aristocratiques ou ecclésiastiques propres à lui faire contrepoids; aux précédents mêmes de nos anciens États généraux ou de nos assemblées provinciales, tenues en vue « des plaintes ou des subsides » et où les

1. « Sauf en de rares occasions, écrit Erskine May [Histoire constitut. de l'Angleterre, tr. de Witt, t. I. p. 79), jusqu'à la réforme de 1832, la représentation a été en Angleterre une théorie constitutionnelle plutôt qu'une force politique active. »

« A une époque (xvme siècle), observe à son tour Green, [Histoire d'Angleterre, t. II), où elle était toute-puissante dans l'Etat, la Chambre des communes avait perdu tout vrai caractère représentatif. Eu théorie, le Parlement représentait le peuple anglais tout entier ; mais en fait, la masse du peuple n'avait aucune action sur le gouvernement... ». « Cette Chambre des communes, s'écriait le jeune Pitt, ne représente pas le peuple de la Grande-Bretagne, elle représente des bourgs qui n'existent pas, des villes en ruines, des familles nobles, de riches particuliers, des potentats étrangers... » Voir sur la gentry et ensuite sur l'oligarchie terrienne et industrielle anglaise, Boutmy {Op. cit., p. 239) : « Un statut de la reine Anne en 1711, exige un revenu de 600 livres en terres, pour les représentants des comtés, de 600 livres en terres pour les représentants des bourgs. Au xviii0 siècle, la haute classe rurale est seule ou presque seule représentée au Parlement : elle y dispose de la loi. Au commencement du xixe siècle, 487 membres sur 658, sont

délégués de la nation avaient été des mandataires chargés d'une mission spéciale et circonscrite de vote ou de répartition des impôts, ou bien dans d'autres occasions plus solennelles, habituellement à des époques de troubles ou de désastres, s'étaient vus munis de cahiers énonciatifs de leurs mandants et chargés de porter les doléances de ceux-ci à l'autorité royale. La couronne, en fait, malgré les efforts de plusieurs assemblées réunies dans des circonstances graves, est toujours, grâce à des causes complexes, demeurée finalement maîtresse de ses décisions et triomphante dans sa souveraineté, tandis que les ordres, divisés dans leur action et dans leur votes, n'ont pu faire sortir un véritable

nommés virtuellement par des lords et de riches squires. » Cf. ('strogorsky : les Origines des associations politiques en Angleterre, Rev. hist., juillet 1893 :

« Pendant longtemps, les partis n'eurent en Angleterre d'existence propre que dans le Parlement : dans le pays, ils existaient à peine, indépendamment des personnages ou des familles qui les incarnaient. Le langage courant ne faisait qu'attester les faits en employant au lieu de « tory » et de « wigh » les expressions « the Rutland interest » « The Fortescue interest « etc. Les électeurs étaient les hommes liges des rivaux qui se combattaient dans le duel électoral, ou ils se vendaient à eux le jour du vote, à prix d'argent. Dans les comtés, le tenancier suivait son land-lord; quand le propriétaire changeait, tous les tenanciers changeaient leur couleur politique, si le nouveau seigneur n'était pas du même parti que son prédécesseur. Il en fut ainsi très souvent, même après la réforme de 1832. Les petits propriétaires (freeholders) ruraux, plus indépendants, gravitaient généralement dans l'orbite du grand seigneur qui rayonnait sur la localité. Parmi les bourgs, plusieurs dépendaient directement de magnats territoriaux; ceux-ci les possédaient en propriété ou y exerçaient une influence héréditaire, la plupart des autres villes se vendaient aux élections, en bloc ou en détail... »

régime de représentation régulier et permanent, de l'intervention exceptionnelle et intermittente des États.

Lorsque la monarchie absolue fut ébranlée dans ses fondements, l'idée de la représentation à la façon anglaise, irréalisable dans l'état de désorganisation de l'aristocratie française, se trouva également contraire aux traditions monarchiques, aux intérêts des vieux Parlements de la monarchie, jaloux de leurs prérogatives, et au dogme de la souveraineté du peuple, inaliénable, indivisible et indélégable tel que Rousseau l'avait promulgué et en remplissait les imaginations. Aussi une forme de représentation autre que celle qui s'était développée en Angleterre a-t-elle tout d'abord prévalu en 1781), et l'idée même qui a présidé à la fondation de notre régime représentatif a réagi sur son entier développement. En déléguant le moins possible de la souveraineté à ses délégués, en leur imposant par ses cahiers, une mission bien circonscrite et stipulée d'avance, la nation réunie dans ses collèges à deux degrés1, chargés à la fois de la rédaction de ses vœux et de l'élection de ses mandataires, pensa h la fois suivre d'anciennes traditions'2 et s'éloigner le moins possible de la théorie

1. Ceux-ci, on le sait, ont été convoqués dans les formes (19 la convocation des Étals de 1614, les anciens bailliages étant pris comme base des circonscriptions.

2. Voir G. Picot : Histoire des États généraux, t. V, p. 146. « Chaque village dressait un recueil do plaintes et de propositions de toutes sortes qui prenait le nom de cahier: lorsque cette première opération était terminée, il se tenait au chef-lieu de bailliage une assemblée générale dans laquelle les délégués des villages formaient un nouveau cahier de l'ensemble des doléances particulières... Les dé-

de Rousseau qui, appliquée à la lettre, aboutissait au néant.

Le représentant était lié à ses commettants par

putés choisis dans ces réunions devaient défendre le cahier en entier et n'avaient le droit de rien modifier sans l'autorisation de leurs commettants. C'est ainsi qu'étaient remis aux élus les « mandats impératifs ». Arrivés dans le sein des États, chaque député avait donc un pouvoir absolument circonscrit par les limites mêmes des remontrances dont il était porteur. Si une nouvelle question surgissait tout à coup, l'embarras devenait extrême. Quand les députés en arrivant à Orléans, apprirent la mort de François II, ils demandèrent d'une seule voix à retourner dans les bailliages pour connaître l'opinion de leurs mandants, sur la constitution d'un conseil de régence. »

Cf. Harangue du Chancelier de l'Hôpital, assemblée de 1560 : uTenir les États généraux, c'est de la part du souverain communiquer avec ses sujets, prendre leur avis sur des matières qui touchent à l'ordre public, écouter leurs plaintes pour y appliquer les remèdes convenables. »

Louis XVI disait encore en 1789 aux États généraux : « Je ferai le bien de mes peuples... et connaissant vos cahiers, connaissant l'accord parfait qui existe entre le vœu le plus général de îa nation et mes intentions bienfaisantes, je marcherai vers le but auquel je dois atteindre avec tout le courage et toute la fermeté que je dois avoir... » Il avait dit précédemment (19 nov. 1787) au Parlement qui réclamait les États généraux « un roi de France ne pourrait trouver dans les représentants des trois ordres de l'État qu'un conseil plus étendu composé des membres choisis d'une famille dont il est le chef et il serait toujours l'arbitre suprême de leurs représentations ou de leurs doléances. »

« Les États généraux, écrit M. Guizot {Essais, p. 153) au moment même de leur plus grand éclat, c'est-à-dire au xivc siècle, n'ont guère été en France que des accidents, un pouvoir national et souvent invoqué, mais non un élément constitutionnel. »

« Vous n'avez certainement pas de loi, dit Lally-Tollendal, dans la chambre de la noblesse (15 juin 1789) qui établisse que les États généraux sont partie intégrante de la souveraineté, car vous en demandez une, et jusqu'ici tantôt un arrêt du conseil leur défendait de délibérer, tantôt l'arrêt d'un parlement cassait leurs délibérations. »

une délégation formelle dont le caractère plus ou moins rigoureux a varié suivant les circonscriptions et aussi suivant l'interprétation des repré-

« En France, disait encore Charles X, le roi consulte les Chambres, il prend en grande considération leurs avis et leurs remontrances, mais quand le roi n'est pas persuadé, il faut bien que sa volonté soit faite. » (Barante, Royei'-Collard, t. II, p. 38).

La forme représentative anglaise, était, on le sait, très attaquée au moment de la Révolution : d'Holbach avait reproché à la constitution anglaise l'indépendance des représentants qui, une fois élus, n'ont plus de comptes à rendre à leurs commettants : à la Chambre des communes la corruptibilité de ses membres. « Un ministre de ce pays (Walpole) disait qu'il avait le tarif des probités du pays. »

L'abbé Raynal combattait la séparation des pouvoirs, préconisée par Montesquieu : « Une constitution où le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont opposés, porte en ellemême le germe d'une division perpétuelle ».

Grimm trouvait que, malgré la liberté politique, personne n'était moins libre qu'un citoyen anglais : « Il n'est pas libre de brûler du café chez lui. »

Filangieri accusait la constitution anglaise de couvrir le despotisme.

En Angleterre même, Fergusson et Hume voyaient la monarchie pencher vers la monarchie absolue, par l'excès de pouvoir laissé à la couronne (V. Janet, t. II). La constitution anglaise était en même temps attaquée aux États-Unis, et le triomphe de la constitution américaine réalisée dans des conditions qui rappelaient superficiellement celles prévues par Rousseau, servait d'argument en France aux adversaires des institutions britanniques. Parmi ceux-ci, avaient encore figuré, on le sait, les économistes et Turgot, ennemis « des contre -poids et des contre-forces. »

« La constitution d'Angleterre, disait plus tard Condorcet, est faite pour les riches ; celle d'Amérique pour les citoyens aisés : celle de France doit être faite pour tous les hommes. Dans tous les pays libres, on craint, avec raison, l'iniluence de la populace, mais donnez à tous les hommes les mêmes droits et il n'y a plus de populace. »

Quelques esprits logiques à l'excès poussaient la crainte de diminuer le pouvoir populaire, au point de refuser à la nation le droit do se lier par une constitution. « Non seule-

EUG. d'eICHTAL.

sentants eux-mêmes: mais absolu ou mitigé le mandai n'en existait pas moins, et on sait les difficultés qu'amena tout d'abord clans le sein de l'Assemblée cette façon d'envisager la délégation nationale1. La force des choses, malgré bien des résistances individuelles, emporta la barrière mise aux libres débats des représentants, et ceux-ci, sous la pression des circonstances, se constituèrent bientôt en véritable assembléé délibérante2.

ment, écrivait S.ieyès, la nation n'est pas soumise à une constitution, mais elle ne peut l'être.

« Elle ne peut pas l'être : de qui, en effet, aurait-elle pu recevoir une forme positive?

« Dira-t-on qu'une nation peut, par un premier acte de sa volonté, s'engager à ne plus vouloir à l'avenir que d'une manière déterminée? D'abord, une nation ne peut aliéner ni s'interdire le droit de vouloir et quelle que soit sa volonté, elle ne peut pas perdre le droit de la changer, dès que son intérêt l'exige. En second lieu, envers qui cette nation se serait-elle engagée ? Peut-elle, en aucun sens, s'imposer des devoirs envers elle-même? Une nation ne sort jamais de l'état de nature. »

« Les associés, disait-il encore, sont trop nombreux et répandus sur une surface trop étendue pour exercer facilement eux-mêmes leur volonté commune. Que font-ils ? Us en détachent tout ce qui est nécessaire pour veiller et pourvoir aux soins publics et cette portion de volonté nationale et par conséquent de pouvoir, ils en confient l'exercice à à quelques-uns d'entre eux. C'est l'époque d'un gouvernement exercé par procuration. La communauté ne se dépouille point du droit de vouloir : c'est la propriété inaliénable, elle ne peut qu'en consentir l'exercice... Le corps des délégués ne peut pas même avoir la plénitude de cet exercice. La communauté n'a pu leur confier de leur pouvoir total que cette portion qui est nécessaire pour maintenir le bon ordre. »

1. Sur les cahiers et le degré de leur caractère impératif. Voir Chassin, Le génie de la Révolution, t. I

2. C'est sur la proposition de Talleyrand, que l'Assemblée nationale s'est, le 8 juillet 1789, formellement affranchie du mandat impératif des cahiers, que tant de députés devraient

Mais il est resté de l'ancienne habitude des cahiers, des germes qui n'ont jamais disparu de l'esprit français. L'idée du mandat, sorte de tempérament entre la doctrine absolue de Rousseau sur l'impossibilité de déléguer la souveraineté, et les nécessités pratiques de l'organisation du gouvernement de la démocratie dans les grands États, n'est jamais sortie du programme démocratique radical, et a été insuffisamment effacée du pro-

cependant encore invoquer pendant la discussion de la Constitution, pour appuyer ou repousser les propositions pol ices à la tribune. Déjà la déclaration royale du 23 juin avait proclamé que le roi cassait et annulait connue anticonstutitionnelles, contraires aux lettres de convocation et opposées à l'intérêt de l'État, les restrictions de pouvoir qui en gênant la liberté des députés aux États généraux, les empêchaient d'adopter les formes de délibération prises séparément par ordre ou en commun. Cependant, le roi permettait aux députés qui se croiront gênés par leur mandat de demander à leurs commettants un nouveau pouvoir. « Sa Majesté déclarait en outre que dans les tenues suivantes d'États généraux, elle ne souffrira plus que les cahiers ou les mandats puissent être jamais considérés comme impératifs : ils ne doivent être que de simples instructions confiées à leur conscience et à la libre opinion des députés. »

En décembre 1789, l'Assemblée défendit aux électeurs de donner à l'avenir des mandats impératifs : « l'acte d'élection sera le seul titre des représentants de la nation; la liberté de leurs suffrages ne pourra être gênée par aucun mandai particulier. »

La Constitution de 1701 déclarait que « les représentants ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la nation entière : il ne pourra leur être donné aucun mandat. »

La Constitution de Tan III, celle de 1848, ont reproduit la même interdiction. De nos jours, l'article 43 de la loi du 30 novembre 1875, qui régit l'élection des députés, décide que tout mandat impératif est nul et de nul effet. On sait que dans la pratique il a subsisté, au moins sur les programmes électoraux de certains candidats qui l'acceptent en principe, sauf à ne pas en tenir compte une fois élus.

gramme simplement libéral1 : elle a eu toutes sortes de conséquences sur lesquelles nous reviendrons brièvement plus loin. Elle s'est combinée, pour produire ces conséquences, avec d'autres facteurs qui ont fait varier les conditions et le caractère de la représentation en France suivant les péripéties générales des événements et des passions; de sorte qu'une histoire de la représentation depuis la Révolution serait un miroir fidèle de l'histoire politique du pays depuis cette époque jusqu'à nos jours. Nous n'avons ni l'intention ni la place de tracer ni même d'esquisser ici cette histoire. Il nous faut rappeler seulement en très peu de mots contre quelles difficultés bien connues et souvent signalées la création du régime représentatif devait, dès le début, se débattre dans notre pays, puis par quelles transformations essentielles le principe de la représentation a passé avant d'aboutir au suffrage universel.

(( La nation française, disait Turgot, dans une page célèbre, est une société composée de différents ordres mal unis, et d'un peuple dont les membres n'ont entre eux que très peu de liens, et où, par conséquent, personne n'est occupé que de son intérêt particulier. Nulle part, il n'y a d'intérêt commun visible. » Dans un pareil émiettement, les éléments organiques en quelque sorte du régime représentatif, ceux qu'on avait vus à l'œuvre en Angleterre, devaient tout naturellement faire défaut. « Dans les gouvernements libres, écrit Mme de

1. Cf. une étude récente de M. Orlando. (Rev. du droit public) qui nie qu'il puisse y avoir mandat de l'électeur à l'élu.

Staël, le peuple doit se rallier à la première classe en y prenant ses représentants, et la première classe doit chercher à plaire au peuple par des talents et des vertus1. » C'était la vision anglaise, au moins la vision théorique. On en était bien loin en France, au moment où s'est posée, à la fin du xvme siècle, la question de la représentation élue. La haine des privilèges et les préjugés des privilégiés s'opposaient à toute idée d'imitation de l'Angleterre pour le choix des représentants du pays. Nous avons rappelé comment le mandat substitué

1. Considérât, sur la RévoL franç., t. I, 3e part. ch. xxm. Cf. Bagehot, Constit. angl. « On a regardé comme étrange, mais c'est une grande vérité, qu'il y a des nations, chez lesquelles la multitude moins habile politiquement que le petit nombre des privilégiés, désire être gouvernée par eux. La majorité numérique, est disposée à déléguer le pouvoir de choisir ses gouvernants à une certaine minorité d'élite. »

a En réalité, c'est à peine si l'amour de la liberté est plus fort en Angleterre que celui de l'aristocratie... C'est une religion! La grande force de la Chambre des lords dans l'opinion populaire ne résulte pas de ses œuvres législatives ni même de la haute valeur personnelle de ses membres, mais de la manière admirable dont une partie considérable d'entre eux accomplit ses devoirs sociaux. » (Gladstone, Questions constitutionnelles, 1877, trad. par M. Gigot.) Si l'on compare ce langage avec celui tenu par M. Gladstone et lord Rosebery, il y a quelques mois, au sujet des lords, on mesurera le chemin parcouru par le parti libéral anglais en moins de vingt années.

« Un inconvénient de la France, écrit encore Mme de Staël, c'était cette foule de gentilshommes de second ordre, anoblis de la veille soit par les lettres de noblesse que les rois donnaient, soit par les charges vénales qui associaient de nouveaux individus aux droits et aux privilèges des anciens gentilshommes. La nation se serait soumise volontiers à la prééminence des familles historiques, et je n'exagère pas en affirmant qu'il n'y en a pas plus de deux cents en France... Mais les cent mille nobles et les cent mille prêtres qui voulaient avoir des privilèges à l'égal de ceux de MM. de Mont-

depuis longtemps au principe de la véritable représentation, s'était concilié avec les doctrines de la souveraineté du peuple pour se répercuter sur celle de la représentation, et la modifier profondément. Une autre conséquence de cette même doctrine de la souveraineté nationale, également d'accord avec le mouvement général de l'opinion contre les ordres privilégiés, a été aussi fatale au bon fonctionnement du régime : elle s'est produite sous la forme d'une longue hostilité de la majorité des Français contre la division du pouvoir législatif entre deux ou plusieurs organes, hostilité qui, malgré certaines apparences, n'a jamais disparu complètement des esprits. L'objection s'est présentée dès le début de la Révolution, et elle n'a pu être vaincue par les efforts des partisans de la constitution anglaise, que la souveraineté ne peut se diviser; que si l'un des pouvoirs représente vraiment la

morency, de Grammont, de Crillon, etc., révoltaient généralement, car des négociants, des hommes de lettres, des propriétaires, des capitalistes, ne pouvaient comprendre la supériorité qu'on voulait accorder à cette noblesse acquise à prix de révérences et d'argent et à laquelle vingt-cinq ans de date suffisaient pour siéger dans la Chambre des noides, et pour jouir des privilèges dont les plus honorables membres du tiers état se voyaient privés. »

— « Au moment de la Révolution, la noblesse haïssait la magistrature et affectait de la mépriser... Les parlements, à. leur tour, détestaient celle noblesse qui, dans ses manières hautaines... ne laissait apercevoir que du dédain pour la robe... Néanmoins, ces deux classes se ressemblaient en ce point qu'elles affectaient à l'égard du peuple la supériorité la plus humiliante pour lui. Enfin, la noblesse et la magistrature s'étaient rendues odieuses au peuple, la première par ses vexations et son insolence, la seconde par sa morgue et de criantes injustices...» Mém. de Larevellière-Lépeaux, t. Ir p. 264.

nation souveraine, l'autre ou les autres ne représenteront rien que lui-même ou eux-mêmes. Nous avons rappelé les arguments qu'a trouvés dans ce raisonnement la Constituante, pour refuser le partage du pouvoir législatif avec la couronne. Ils ont été également puissants pour faire repousser la création d'une seconde Chambre1. uOn vous a dit, s'écriait Malouet : la puissance législative est une, donc il ne peut y avoir qu'une seule Chambre. C'est ainsi qu'avec des principes généraux, on conclut ce qu'on veut et que des abstractions métaphysiques sont ; une source d'erreurs en législation. »

Par suite d'un long enchaînement de circonstances historiques bien connues , les éléments représentatifs qui manquaient à une Chambre haute, étaient également incomplets et défectueux pour une Chambre unique ou une seconde Chambre. En l'absence d'un personnel de propriétaires

1. L'entente, on le sait, n'existait pas plus dans la noblesse que dans la nation pour la création d'une double représentation. Beugnot rappelle, parmi tant d'autres, que le projet d'une Chambre haute « trouva dans l'ordre de la noblesse autant d'ennemis prononcés qu'il s'y trouvait de nobles qui n'avaient pas l'espoir de faire partie de cette Chambre et qui ne voulaient à aucun prix voir s'élever en France une noblesse supérieure à la leur ». M. de Villèle soutenait encore, en 1814, que « une Chambre héréditaire était une monstrueuse anomalie. » C'était, suivant lui, supprimer en fait la noblesse au profit de deux cents familles qui seraient choisies pour la pairie. (V. Duvergier de Hauranne, Gouv. parlem. t. II, p. 149.)

Napoléon disait à l'île d'Elbe : « Le Parlement anglais représente par voie d'hérédité ou d'élection les intérêts capitaux tant du commerce que de la propriété foncière, et c'est là vraiment l'aristocratie d'un pays... En France je vous ferais quarante sénats aussi bons l'un que l'autre. » (Y. lieu, bleue, 18 déc. 1894, p. 745.)

résidents, de notables de différentes classes et de diverses professions rompus aux questions politiques par la pratique et l'expérience des affaires générales ou locales, tels que les possédait l'Angleterre, les hommes de loi et les avocats devaient, dès le début, jouer, comme représentants du Tiers, un rôle prépondérant dans nos premières assemblées, de même que les parlementaires avaient tenu une place prépondérante dans le mouvement des esprits immédiatement avant la Révolution1. « On avait alors, écrit Henri Saint-Simon qui vit de près les choses de la Révolution débutante, on avait le préjugé des lumières. Les intéressés ne sentirent pas assez combien il leur importait de traiter eux-mêmes leurs intérêts : croyant devoir recourir à des gens plus capables, ils prirent des avocats, ils envoyèrent plaider pour eux, non des hommes qui fussent avec eux en communauté d'intérêts, mais de ceux qui font métier de traiter les affaires des autres et qui se passionnent beaucoup moins pour des réalités et pour des

1. Un écrivain de l'époque dit des séances agitées du Parlement avant l'exil à Troyes : « La grande affaire qu'on y traitait, la liberté de penser, les nouvelles maximes qu'on adoptait, tout faisait croire par une douce illusion, qu'on était au Parlement d'Angleterre, et on avait adopté jusqu'au terme de motion. Mais là, on raisonne sur des affaires dont on a une grande habitude : on les discute à fond, parce qu'on en a fait l'étude de toute sa vie. Ici on parlait d'affaires étrangères à presque tous les magistrats, puisque leurs fonctions n'ont point les grandes matières d'administration pour objet... Les plus hardis couraient après une réputation éphémère et voulaient être cités dans le monde pour avoir fait une motion et avoir dit des choses forte>. (Hist. du gouv. franç. depuis rassemblée des notables jusqu'en déc. ^1787, anonyme, Londres 1788, attribué à l'abbé Papon.)

choses que pour des idées et des abstractions l. » « Républicain par caractère, lit-on, dans les Mémoires de Marmontel, fier et jaloux de sa liberté, enclin à la domination par l'habitude de tenir dans ses mains le sort de ses clients, répandu dans tout le royaume... en relations continuelles avec toutes les classes de la société, Tordre des avocats devait avoir sur la multitude un ascendant irrésistible : les uns par la force d'une véritable éloquence, les autres par cette affluence et ce bruit de paroles qui étourdit les têtes faibles et leur en impose avec des mots, ils ne pouvaient manquer de primer dans les assemblées populaires et d'y gouverner l'opinion, surtout en s'annonçant pour les vengeurs des injures du peuple et les défenseurs de ses droits2. »

A cette représentation de la France de la Révo-