Cf. Renan : Questions contemporaines

moyen d'acquérir ou d'augmenter leur fortune privée...1 »

Que ce jugement soit exact ou trop rigoureux, il faut bien reconnaître que, la capacité politique n'étant plus, ou n'ayant jamais été, en France, de par la sanction des faits, l'apanage particulier traditionnel, respectable ou respecté, d'aucune classe, il était naturel et probablement inévitable, après les catastrophes où le cens s'était enlisé, après le nouvel écroulement de la monarchie même retrempée dans des origines libérales, qu'un autre régime électoral prévalût; que poussée par un courant démocratique puissant , résultat du mouvement général du siècle, imbue de l'idée de souveraineté du peuple qui avait rempli la Révolution, revenant à la conception simpliste de la puissance populaire se déléguant elle-même directement à un groupe d'élus, la nation étendît la puissance politique à la masse des citoyens sans en faire le privilège du

1. Le jugement que Tocqueville a consigné dans ses Souvenirs est encore plus sévère : « En 1830, le triomphe de la classe moyenne avait été définitif et si complet que tous les pouvoirs politiques, toutes les prérogatives, tout le gouvernement, se trouvèrent enfermés et comme entassés dans les limites étroites de cette seule classe.... Non seulement elle fut ainsi la directrice unique de la société, mais on peut dire qu'elle en devint la fermière. Elle se logea dans toutes les places, augmenta prodigieusement le nombre de cellesci et s'habitua à vivre presqu'autant du Trésor public que de sa propre industrie... Il se fit une sorte de rapetissement en toutes choses. L'esprit particulier de la classe moyenne devint l'esprit général du gouvernement : il domina la politique extérieure aussi bien que les affaires du dedans... esprit, qui mêlé à celui du peuple et de l'aristocratie peut faire merveille, mais qui seul, ne produira jamais qu'un gouvernement sans grandeur et sans vertu. »

rang', de la richesse, ou de tel attribut spécial ; sans conserver môme entre le peuple et les éligibles aucun de ces groupes intermédiaires légaux qui avaient en fait toujours subsisté depuis 1789 jusqu'à la loi de 1817. C'est ainsi qu'en 1848, le suffrage universel direct est né en quelque sorte en bloc, surprenant beaucoup d'esprits parmi les plus libéraux ou même les plus avancés, dans un moment de désastre subit des anciennes influences sociales et comme pour départager le pays dans un conflit inextricable; et c'est par là que, bien mieux que par aucune considération métaphysique 1 touchant les droits de la souveraineté nationale s'exprimant au scrutin, s'établit aux yeux du philosophe politique la légitimité relative du vote populaire direct. Le suffrage universel, résultat des faits et non d'une théorie, a passé dans nos mœurs malgré toutes les objections de principe ou d'expérience qu'on est en droit de lui adresser et qu'on ne s'est pas fait faute de lui adresser. Une fois la simplicité introduite dans les choses humaines, on l'en déloge difficilement. Ici, elle a eu pour effet d'abaisser successivement devant le suffrage du nombre ce qui restait d'influence légale aux anciennes sources d'autorité sociale et d'y substi-

1. Que signifie par exemple, si on l'analyse logiquement, l'argumentation contenue dans la proclamation du Gouvernement provisoire au moment des élections ? « La loi électorale que nous avons faite est la plus large qui chez aucun peuple de la terre, ait jamais convoqué le peuple à l'exercice du suprême droit de l'homme, sa propre souveraineté I Tout Français en âge viril est citoyen politique. Tout citoyen est électeur. Tout électeur est souverain. Le droit est égal et absolu pour tous... Le règne du peuple s appelle République... etc., etc. »

tuer une source unique de pouvoir, imposante par sa grandeur apparente, rassurante par l'impossibilité de trouver derrière elle des droits plus généraux qui pussent réclamer par la violence contre ses décisions, ce qui munissait du moins l'état démocratique d'une majesté incontestable, prévenait ou déroutait l'émeute en la remplaçant par le bulletin de vote mis aux mains de chaque citoyen, fût-ce du plus humble, permettait au pouvoir exécutif de faire respecter au nom même de la majorité numérique du pays, les résolutions de son gouvernement i.

Un des premiers résultats du suffrage populaire destiné à universaliser la source de la représentation a été, quelques années après son établissement, de supprimer à nouveau presque complètement en fait la représentation de la nation. Appelé dans la confusion d'une première tentative de scrutin direct étendu à tous les citoyens, à recruter une assemblée qui ne pouvait être que l'image du mélange des aspirations, des passions et des intérêts du moment et qui malgré l'éclat de ses discussions, a abouti à une mauvaise constitution ; convoqué, au bout de peu de mois, à nommer, par un vote plébis-

1. Cette majesté s'est tellement imposée même aux plus récalcitrants que le dernier représentant du parti monarchique, le comte de Paris, déclarait, il y a quelques années, vouloir faire appel au suffrage universel pour restaurer la dynastie nationale (Voir son Manifeste du 15 septembre 1887) : « Le pacte ancien sera remis en vigueur soit par une assemblée constituante soit par le vote populaire... Un gouvernement porté par l'opinion publique comme le sera la monarchiele jour de son avènement, n'a rien à craindre de la consultation directe de la nation... C'est au suffrage universel direct que doit appartenir le choix des députés. »

citaire, la plus haute autorité de l'État, le Président de la République; effrayé par l'expansion des doctrines socialistes ; entraîné dans un rapide mouvement de réaction par les partis de droite coalisés, et désireux en même temps de consacrer la destruction de l'ancien régime et de l'ancienne monarchie par l'acclamation d'un nom incarnant aux yeux du peuple à la fois l'autorité, sauvegarde de l'ordre public, et la sanction irrévocable de l'œuvre révolutionnaire, le suffrage universel érige pour son coup d'essai, en face l'un de l'autre et dans une antinomie qui ne pouvait se résoudre pacifiquement, deux pouvoirs antagonistes, tous deux représentants de la souveraineté directe du peuple1, l'un sous forme d'une assemblée divisée d'opinions et de volontés, issue du scrutin de liste, et l'autre, d'une magistrature présidentielle mal définie, mal limitée, confiée directement par une immense majorité d'électeurs2 à un héritier de Napoléon, dépositaire de son nom et de ses traditions autoritaires. On sait comment après plusieurs mois d'antagonisme et de suspicions réciproques, par des moyens violents, imités de Brumaire, la victoire est restée au pouvoir personnel qui devait bientôt reprendre la forme même et les institutions de l'Empire. Employé, sous couleur de plébiscite, à sanctionner cette nouvelle restauration du césarisme, puis sous

1. Louis-Napoléon disait le 2 Décembre à Farinée : « Je compte sur vous pour faire respecter la souveraineté nationale dont je suis le légitime représentant. »

2. Les élections du 10 décembre 1848 ont donné sur 7,300,000 votants :

à Louis Bonaparte 5 . 430 . 000 à Cavaignac 1. 4 i 0.000

le contrôle et la pression d'une administration toutepuissante et sans scrupule au point de vue de l'intervention électorale1, à recruter des corps électifs démunis de tout pouvoir réel, le suffrage universel désireux avanttout, dans sa majorité, de repos et de prospérité matérielle, s'est pendant longtemps, sauf dans quelques grandes villes, à peu près désintéressé de la composition d'assemblées réduites à un rôle d'enregistrement sans publicité et sans autorité. Il a fallu le mouvement général des idées libérales en Europe et l'émotion résultant des fautes de plus en plus graves commises, surtout à l'extérieur, par un pouvoir affranchi de tout contrôle, pour pousser de nouveau la nation, malgré les résistances du gouvernement impérial, à réclamer la participation effective des assemblées dans les affaires du pays. Le second Empire a dû céder peu à peu, revenir par degré aux institutions parlementaires; et le suffrage universel s'est vu placé en face d'une tâche nouvelle pour laquelle il était douteux, ou en tout cas pour laquelle l'expérience n'avait pas prouvé encore qu'il possédât les aptitudes nécessaires, à savoir le choix direct des capacités destinées à le représenter dans des corps délibératifs, discutant, votant les budgets et les lois et ayant, par les adresses ou les interpellations, une influence effective sur la marche du gouvernement. Depuis les dernières années de l'Empire,

1. M. de Persigny écrivait en 1852 aux préfets : « Comment 8 millions d'électeurs s'entendraient-ils pour distinguer entre tant de candidats 261 députés animés du même esprit? Il importe que le gouvernement éclaire à ce sujet les électeurs... par toutes les voies que vous jugerez convenables... »

et encore plus depuis le rétablissement du régime parlementaire complet qui s'est fait après 1870, nous assistons aux péripéties de cette expérience qui a consisté à concilier le caractère et les conditions spéciales du suffrage universel avec les nécessités du gouvernement parlementaire à l'anglaise, expérience propre à notre siècle et qui n'avait jamais été tentée dans des conditions analogues.

Les difficultés d'application ont varié suivant les époques et les circonstances de l'expérience : dans cette vaste action, uniforme en apparence, du suffrage du grand nombre, il existe, en effet, des phases bien diverses : son allure est toute différente lorsqu'elle s'applique à des situations exceptionnelles, lorsqu'on l'appelle à agir par un effet de masse en quelque sorte, résultant d'un large et intense mouvement d'opinion ou d'émotion, visant une conséquence simple et qui parle nettement au bon sens ou à l'imagination du peuple : ou lorsqu'elle se produit dans des conditions moyennes d'existence nationale, en vue d'organiser et de faire marcher le gouvernement de tous les jours en y résolvant les problèmes compliqués de la législation et de l'administration. Ce sont là deux points de vue qu'il faut distinguer dans le fonctionnement du suffrage universel et qui n'ont pas toujours été suffisamment séparés par l'analyse : lacune d'investigation qui a parfois amené les observateurs politiques à formuler sur lui des jugements contradictoires, exagérés d'un côté comme de l'autre, dans leur portée générale. Il faudrait, croyonsnous, dans une histoire d'ensemble du suffrage universel, maintenir avec soin cette distinction : il

faudrait montrer les grands et heureux résultats obtenus, depuis la guerre, dans la politique générale intérieure, par le vote universalisé, et en même temps les vices de ses manifestations dans l'organisation de la vie représentative de la nation, l'insuffisance du recrutement qu'il assure aux assemblées délibératives, les courants et les tendances dangereuses qu'il détermine ou encourage soit dans l'opinion, soit dans les assemblées, l'impuissance législative à laquelle il aboutit, l'affaiblissement croissant du pouvoir exécutif qu'il entraîne.

A mesure que les foutes et les malheurs de l'Empire se sont produits, à mesure aussi que l'opinion s'est réveillée sous l'action d'une opposition d'autant plus ardente qu'elle avait été plus comprimée, on a vu tout d'abord celle-ci se ranimer et se manifester dans les agglomérations de populations urbaines ou industrielles où les passions politiques surexcitées par la presse et par le contact même des hommes entre eux échappent davantage à la poigne des pouvoirs administratifs. Là, l'opposition à l'Empire s'est rapidement traduite dans les choix du suffrage universel. Portés d'abord en grande partie sur des représentants de l'ancienne bourgeoisie libérale, les votes des électeurs urbains et ouvriers se sont vite rejetés sur des candidats plus démocratiques. On a vu le journaliste à opinions avancées, ou l'orateur de réunions publiques, puis bientôt le révolutionnaire professionnel, revenant de 1848, aspirant à y revenir, l'emporter sur les autres catégories de candidats; ces nouveaux venus du radicalisme battre les situations acquisespar le travail régulier, dues aux traditions

et au patrimoine de famille; faire apparaître peu à peu sur les listes d'élus une classe toute spéciale d'hommes qui placent dans la politique leur unique ambition et leur unique carrière, qui veulent vivre en elle, pour elle et surtout par elle (la rémunération des représentants, nécessaire dans un pays démocratique, le leur facilite, en même temps qu'elle leur sert d'appât)1. C'est cette classe d'hommes qui en Amérique d'abord, puis en Europe, a fait les politiciens. Ils ont eu sur les dernières années du second Empire une grande influence qu'ils ont largement retrouvée et accrue depuis.

Après les catastrophes de 1870, le suffrage universel où l'Empire avait cru trouver quelques mois auparavant en le consultant par plébiscite, une nouvelle sanction de son principe et de ses destinées, le suffrage universel a été appelé à trancher comme un arbitre souverain les questions vitales d'où dépendaient l'avenir et l'existence même du pays. Durant cette période, heureusement exceptionnelle, tout s'est d'abord effacé, pour la majorité du

1. « Dès que le traitement attaché aux magistratures populaires, écrivait dès 1800, un observateur clairvoyant, sir Francis d'Ivernois {Des causes qui ont amené l'usurpation de Bonaparte) se trouve supérieur ou même égal aux profits des travaux mécaniques, elles sont briguées à l'instant par la classe qu'ils faisaient vivre et qui profite de son influence dans les élections pour en écarter les hommes aisés. Peu à peu, ces derniers contractent un éloignement insurmontable pour une autorité qui, loin de les investir d'aucune considération, les appelle à s'associer avec des hommes tracassiers, avides et ignorants. Ils se retirent, et dès que la classe indigente se trouve exclusivement nantie du pouvoir elle s'en sert, non pour faire respecter la propriété, mais pour l'atteindre. »

pays, incarnée dans la majorité de l'Assemblée nationale, devant la nécessité de la conclusion de la paix, au prix des plus douloureux sacrifices de patriotisme, des plus lourdes charges financières, et la volonté du rétablissement de Tordre intérieur bouleversé par l'émeute. Puis sont nées dans le pays même et dans le Parlement les questions relatives à la forme du gouvernement et à l'orientation de la politique intérieure, questions qui soulevaient à nouveau les problèmes les plus passionnants de notre histoire, remettaient en présence les intérêts et les sentiments de partis ou de conscience les plus complexes, les plus délicats et les plus intimes. Le suffrage universel a été précieux pour trancher à grands traits et sans protestation recevable ces immenses difficultés : au milieu d'agitations profondes qui forçaient en quelque sorte la conscience nationale à se sonder et à s'affirmer elle-même, on a vu de larges courants d'opinion s'établir, se retourner tout d'abord contre les souvenirs et les restes de l'Empire, remplir l'Assemblée nouvelle de partisans du régime parlementaire, soutenir le Parlement et le chef du pouvoir exécutif dans leur lutte contre la Commune et les tentatives d'agitation des grandes villes, imposer à tous le respect de la loi représentée par la majorité d'une assemblée issue du suffrage de tous, encourager celle-ci à prendre la responsabilité de répressions terribles. Pendant les années qui ont suivi, la même clairvoyance et la même fermeté de vues semblent avoir inspiré la majorité du corps électoral. Sous l'impulsion de guides éclairés et courageux, il a su déjouer

les combinaisons des partis monarchiques d'accord pour renverser la République, s'ils ne Tétaient pas sur le choix de la monarchie à restaurer, protester par une opposition légale mais irrésistible contre la politique de réaction cléricale qui avait prévalu au 2i Mai, en renversant ïhiers du pouvoir. Grâce à cette unité et à cette tenue d'efforts, le principe républicain a triomphé définitivement dans la constitution de 1875, avec le maintien du régime parlementaire et l'assimilation de la présidence à une sorte de monarchie à temps, irresponsable devant les Chambres et issue des suffrages du Parlement. Celui-ci s'est vu composé de deux corps délibérants armés de pouvoirs à peu près égaux (sauf le droit de dissolution accordé au Sénat d'accord avec le président, et l'antériorité pour les lois de finances accordée à la délibération de la Chambre des députés) mais nommés par des collèges électoraux différents, le Sénat étant recruté en partie par la cooptation et en partie par un suffrage indirect et soumis à des conditions spéciales de renouvellement. Une majorité républicaine s'est formée successivement dans les deux assemblées et s'y est maintenue définitivement malgré la tentative violente de réaction du 16 Mai. Après quelques années de suprêmes efforts des partis de droite anticonstitutionnelle , la première magistrature du pays a été confiée à un président républicain appuyé sur des cabinets républicains.

A cette même époque, un singulier concours de circonstances faisait disparaître dans la tombe, successivement et rapidement, les principaux com-

pétiteurs monarchiques et troublait profondément les partis anticonstitutionnels en leur enlevant leurs chefs. C'est là un vrai moment de triomphe pour le suffrage universel et la représentation qu'il a engendrée. Il a réussi à établir un gouvernement normal sur des ruines sanglantes, à constituer régulièrement et légalement par le seul bulletin électoral, le régime républicain pourvu de ses organes esssentiels de gouvernement. Il a définitivement désarmé l'émeute en supprimant la garde nationale, organisé une armée immense et qui impose à tous les citoyens le devoir militaire, fait supporter au pays une charge d'impôts inconnue jusqu'alors.

L'ère des grands périls était passée : ce qu'on a appelé Yère des difficultés a commencé pour la république parlementaire. Elles ont consisté à organiser le gouvernement démocratique représentatif appuyé sur le suffrage universel, et nous voyons trop clairement que depuis vingt ans ces difficultés n'ont pas été résolues. Les principales de ces difficultés se rattachent étroitement à la question de la représentation ou plutôt sont une des parties de la question de la représentation : caries cabinets, conformément aux principes parlementaires, ayant été des gouvernements de majorité, ont puisé dans celle-ci, telle qu'elle est sortie des passions et des intérêts du pays, leur force et leur faiblesse, leurs incertitudes, leurs tendances contradictoires. Incapables de renverser la République, les coalitions de groupes se sont ingéniées à renverser les ministères et il en est résulté un état général de précarité dans la direction des affaires

publiques, et des conditions défectueuses de gouvernement qui ont amené beaucoup de bons esprits à douter de la possibilité de concilier le suffrage universel avec un véritable régime parlementaire, tel qu'il fonctionne dans certaines monarchies constitutionnelles au milieu de partis bien organisés et disciplinés. On a pu croire même, à un moment, le régime prêt à sombrer dans l'aventure boulangiste préparée par la lassitude de l'opinion en face des déceptions ou des scandales des dernières sessions, secondée par le concours inattendu et injustifiable d'une importante fraction du parti conservateur, peu scrupuleuse, dans son impuissance à rétablir la monarchie, sur les moyens de faire échec à la République. Bien que conjuré à temps par l'union des républicains momentanément refaite contre l'ennemi commun et qu'a d'ailleurs singulièrement servie la profonde incapacité du prétendant, le péril n'en a pas moins existé et on a pu voir, une fois de plus, avec quelle facilité naissent certains courants plébiscitaires avides de reconstituer le pouvoir personnel, dans un pays séculairement pétri par la monarchie l,

1. Il ne faut pas perdre de vue le nombre considérable des voix obtenues par les candidats antirépublicains jusqu'aux élections de 1889:

Voix

Voix

républicaines

réactionnaires

abstentions

en chiffres ronds).

dans ces masses chaotiques du suffrage universel si longtemps manipulées par le second Empire. L'attention des observateurs politiques a de nouveau été appelée sur les bases et le fonctionnement de notre représentation politique et de tout l'état démocratique qui de plus en plus tend à reposer sur elle, lorsque, les grandes crises terminées, le suffrage universel se retrouve dans ses conditions normales et comme moyennes d'existence, et qu'il fonctionne non plus en quelque sorte à l'état de consultation du pays pour trancher par la désignation de représentants élus sur un programme bien net, de grands dissentiments entre citoyens, mais en tant qu'instrument de gouvernement et d'administration quotidienne, ayant peu à peu absorbé en lui-même ou mis sous sa coupe tous les pouvoirs de contrôle et de direction.

En principe, notre système électoral, organe de la volonté nationale, source et origine de tout pouvoir gouvernemental, est purement numérique. Les bulletins de vote attribués à tous les citoyens majeurs se comptent sans acception de catégorie, d'âge, de capacité, de situation sociale, et sont censés intervenir au même titre et avec la même valeur dans le recrutement des corps électifs. C'est là un point de vue très simpliste : s'applique-t-il dans la réalité des faits? On doit, sous beaucoup de rapports, affirmer qu'il n'en est rien. Même en tant que numérique, le suffrage universel,

tel qu'il fonctionne, ne répond pas à la notion qu'on pourrait s'en former à première vue. Par définition, une assemblée issue du scrutin universel, devrait, pour être une image fidèle de la nation prise dans son « bloc », représenter la majorité en nombre des opinions individuelles de tous les citoyens, compter un ou plusieurs délégués de toutes celles qui atteignent dans le pays un certain quantum, qui peuvent, en se groupant, verser dans l'urne électorale un nombre de bulletins supérieur à un chiffre déterminé lequel représente celui d'une minorité jugée trop peu nombreuse pour élire des représentants. S'il n'existait qu'un collège électoral unique, constitué par la totalité des électeurs; s'il était possible pratiquement que les électeurs s'entendissent à travers l'immensité du territoire pour le choix de candidats; si la plupart des électeurs ne devaient perdre leurs voix sur un petit nombre d'élus, les seuls connus par leur notoriété universelle; si la liste générale pouvait résulter de la libre désignation des votants et non d'un travail de comité se substituant nécessairement à l'initiative des citoyens pour éviter un éparpillement à l'infini, — dans ce cas et dans ces conditions théoriques, on pourrait dire que l'assemblée des élus serait une sorte de photographie, de carte teintée, des opinions suivant leurs proportions dans le pays1. Les circonscriptions électorales, résultat fatal de la nature des choses, modi-

1. « Si nous pouvions n'avoir, disait Gambetta dans un discours sur le scrutin de liste en 1881, qu'un collège, qu'un vote, qu'une expression, ce jour-là nous serions dans la réalité de la souveraineté nationale. »

fient complètement cette situation. Le territoire national, au lieu d'être consulté dans son intégrité comme collège électoral unique, est subdivisé en territoires partiels qui forment des collèges fragmentaires. Chacun de ces collèges constitue une unité électorale qui peut nommer un ou plusieurs députés suivant la loi qui régit les élections. De cette façon, le ou les députés ne sont plus les élus de la nation, mais d'un arrondissement ou d'un département. C'est une première grosse infraction au principe de la représentation nationale. La division en circonscriptions amène beaucoup d'autres conséquences. Une des plus graves est que, dans nos assemblées, telles qu'elles sont recrutées, la majorité réelle des habitants répartis dans les circonscriptions électorales peut, après les élections, ne pas être représentée du tout. Ne parlons pas des femmes ou des mineurs que la loi exclut d'un trait de plume et qui constituent les deux tiers ou les trois quarts de la nation. Ceux-là, tant qu'ils sont privés de leurs droits politiques, ne peuvent évidemment avoir de représentant direct, quel que soit le mode de scrutin.

Mais le résultat peut être le même pour un grand nombre d'électeurs légaux. Il y a d'abord ceux qui s'abstiennent (habituellement de 20 à 30 sur 100 inscrits) 1 et dont le motif de s'abstenir n'est

1. Proportion des votants sur 100 électeurs inscrits : 1877, 80 p. 100; 1881, 69 p. 100; 1885 et 1889, 77 p. 100: 1893, 71 p. 100. (Voir H. Avenel, Comment la France vote (1894).

Les mômes proportions variables existaient approximativement avec le cens : en 1817, 2/3 de votants; en 1831, 3/4 ; en 1842, 4/5. (Voir G. N. Weil, Les élections législatives depuis 1789.)

pas toujours la négligence 1 , ou l'impossibilité matérielle de voter.

Beaucoup s'abstiennent, en effet, parce qu'ils sont sûrs, étant en minorité dans leur circonscription, de ne pouvoir faire arriver à la Chambre un candidat de leur choix, et trouvent dès lors inutile de se déranger, ou dangereux d'accuser leur petit nombre en faisant compter leurs bulletins. A côté de ceux-ci, il y a les électeurs qui ont voté pour des candidats restés en minorité, candidats que la Chambre ne verra pas siéger sur ses bancs. Si Ton ajoute les uns aux autres ces électeurs non représentés effectivement, les uns par abstention, les autres comme minorités, on arrive à cette constatation qu'habituellement plus de la moitié des électeurs (près des 3/5) n'a pas de représentant direct au Parlement2.

C'est là un premier résultat, digne d'être signalé, des lacunes de notre organisation électorale sous le rapport numérique qui est censé la dominer. Ce n'est pas la majorité de la nation entière qui fait la loi, c'est le plus souvent la majorité d'une mino-

1. On a, à maintes reprises, depuis 1848, et sans succès, proposé des peines légales contre les abstentions non justifiées. C'est une question qui soulève bien des objections de principe et des difficultés pratiques. Voir en faveur du Vote obligatoire : P. Laffite, Revue bleue, mars 1895.