CHAPITRE III Finances

L'économie politique reconnaît dans les finances Tart de percevoir les impôts aux moindres frais possibles, en prenant pour objet de la perception les produits réels de la terre et en diminuant la matière imposable pour diminuer aussi les frais de perception.

Nulle époque plus que le seizième siècle ne nécessita Tapplication de cette formule : diminuer les frais de perception.

« Le pays, s'écriait un contemporain (i), est » mangé non-seulement par la gendarmerie et par » les gabelleurs; mais d'heure à autre sortent des » citadelles les soldats qui vont à la picorée, avec » des insolences et des excès tels et si grands, qu'il » n'y a village ou maison, qui, une, deux et trois » fois la semaine, ne soit contrainte de distribuer

(i) Fromenteau, Secret des finances.

» à l'appétit de ces canailles ; quand le soldat sort, » le sergent y entre, et d'ordinaire les maisons sont » remplies de gens d'armes, soldats, collecteurs de » tailles, sergents et gabelleurs, tellement que c'est » bien à merveille quand l'heure du jour a passé » sans être visitée de telles gens. »

Les grands seigneurs et les gens de guerre s'étaient rués sur la fortune publique et régnaient en maîtres; on eut dit qu'ils ne laissaient la vie aux opprimés que pour leur permettre de produire et les pressurer ensuite.

Ce fut en 1595 qu'Henri IV établit un conseil qui, outre les finances, comprenait dans ses attributions les traités à conclure au-dedans du royaume, son administration intérieure et les affaires de la guerre. Sully en fut nommé membre. La jalousie de ses collègues le porta, dès le début, à se retirer à Moret en protestant contre la doctrine de leurs arrêtés.

Vers la fin de Tannée, ceux-ci exhortèrent le roi à le joindre au duc de Bouillon, envoyé à Londres comme ambassadeur, mais Sully traversa leur dessein, resta au conseil et entreprit la visite des généralités avant la tenue des Etats. Nous avons déjà vu (1) ce qu'il faut penser de ce premier voyage et quel en fut le résultat. Quinze cent mille livres, c'est-à-dire trois millions de notre monnaie, durent

(1) I^e partie, chap. I, Agriculture.

rentrer dans le trésor royal. Le déficit réel ne pouvait s'évaluer, tant il remontait haut. Les financiers ne se tinrent pas pour battus et donnèrent dans le piège que leur dressa Sully. Après avoir pourvu aux dépenses de l'armée, aux gratifications des vieux protestants et aux plaisirs du roi, il voulut éprouver de nouveau l'intégrité du conseil et des huit receveurs généraux. Il affecta une négligence coupable sur l'emploi de ces sommes, mais conserva les premiers bordereaux des comptes et un état des dépenses. Des malversations eurent lieu et portèrent cette fois sur les recettes. La fraude fut découverte et Henri IV déclara publiquement qu'il ne se confierait qu'à lui.

En retraçant Thistorique de TAssemblée des Notables, Sully donne quelques maximes de gouvernement et expose ce qu'il pense de la substitution de noms (1). C'est à tort, dit-il, qu'on nomme ces Assemblées augustes. Le luxe, l'opposition d'intérêts et l'envie se voilent sous les paroles, on y prostitue l'éloquence ; ce n'est pas qu'il n'y ait des hommes capables, mais l'oubli remplace à leur égard la crainte qu'inspirent leur modestie et leur vertu. Le bien qui pourrait résulter des Etats

(1) Los gens de robe et de fmances trouvaient dans leur richesse l'occasion d'une supériorité marquée sur les autres classes de la nation, le clergé excepté. Aussi modifièrent-ils la tenue dos Etats en Assemblée des notables pour y avoir la prépondérance politique et les honneurs. On en sait les suites.

dépend encore du souverain. Si le prince est puissant et absolu, il rendra leurs projets inutiles. S'il est faible, la licence et l'intrigue prépareront au royaume les malheurs qui suivent l'avilissement de Tautorité. 11 serait donc opportun que souverain et sujets fussent instruits de leurs devoirs et de leurs droits. Le prince a lui-même deux souverains, Dieu et la loi ; il n'est que Tadministrateur et ne peut gouverner qu'autant qu'il régnera en père. Il y a dans les états héréditaires une erreur qu'on peut appeler aussi héi^éditaire. C'est que le souverain se croit maître de la vie et des biens de ses sujets sans avoir d'autre raison à donner que ces mots : tel est notre plaisir. Mais, s'écrie le ministre, quel intérêt trouve-t-on à se faire haïr? N'est-il pas odieux de se faire accorder de force une chose en témoignant qu'on en abusera. Quant aux peuples, l'obéissance est leur premier devoir, même envers un roi injuste ou ambitieux qu'ils ne peuvent espérer de fléchir que par les prières.

Témoin des horreurs de la guerre civile, Sully estimait la plus louable opposition comme une infidélité subtilement colorée. Cette conduite, loin d'avoir corrigé les princes ou aboli quelques impôts, n'avait ajouté qu'aux malheurs de l'Etat. Tels sont les fondements sur lesquels le ministre établit le bonheur des gouvernants et des gouvernés. Il considère la convocation des Etats généraux comme inutile.

puisque cette convocation n'a pour but que de remédier à une mésintelligence qui n'existe pas^ celle des chefs et des membres. On voit la doctrine de l'absolu reprendre toujours le dessus, même dans les plus grands esprits de ce siècle. L'œuvre de Bodin est encore à l'état latent et l'individu ne réclamera ses droits personnels qu'après le XVP siècle ; alors seulement il affirmera que les droits naturels et individuels s'accordent non-seulement avec la loi, mais en sont la base et le frein, et \esuiim cuique trihuere du jurisconsulte romain deviendra le principe de la nouvelle loi sociale ainsi formulée : Vo7^ganisation collective du droit individuel de légitim e défens e .

La formation du conseil qui sortit de l'Assemblée des Notables ayant prouvé l'incapacité et la concussion des nouveaux élus, Sully fut mis le 1" juin 1597 à la tête des finances. Pour subvenir aux frais de la guerre il créa des offices par une augmentation des anciens, assista lui-même à leur vente, remettant le billet d'achat, comme Feùt fait un greffier ou un trésorier des parties casuelles. Des financiers, le ministre passa aux gouverneurs de province qui prélevaient de l'argent de leur propre autorité et mit fin à leurs exactions.

Avant l'Assemblée de Rouen, les revenus publics s'élevaient à 23 millions. Les Notables avaient espéré les porter à 30 millions par la pancarte dont ils esti-

~ 81 ~ maient le produit à 5 millions, plus 2 millions obtenus par d'autres réformes. En fait, elle ne donna que 1 million cent mille livres, il y eut un déficit de plus de 5 millions. Sur 25 millions il fallait en déduire 16 pour payer les officiers de justice, pourvoir aux travaux publics et éteindre la dette de l'Etat. Le Trésor ne percevait, en fin de compte, que 9 millions, ce qui compromettait la situation politique à raison des charges publiques.

Après sa nomination, Sully retira aux souverains étrangers les perceptions d'impôts et tous autres droits acquis souvent par des marchés honteux . Ainsi, le duc de Toscane s'était emparé, grâce à ses partisaiis, des gabelles, des parties casuelles, des cinq fermes et des péages de rivière. L'Etat recouvra par ce retrait 2 millions. Le surintendant agit de même à l'égard de la reine d'Angleterre, des princes allemands (i) et des banquiers italiens.

Les principaux revenus de la couronne étaient affermés deux tiers au-dessous de leur valeur. Les sous-fermages, dit Sully, montaient presque deux fois autant que les adjudications générales faites aux fermiers généraux. La seconde vente de ces derniers enrichissait les uns et les autres aux dépens du peuple. C'est alors que fut créée une comptabihté

(1) C'étaient le duc de Wurtemberg, la ville de Strasbourg, le comte Palatin, des nobles vénitiens et des banquiers de Suisse et d'Italie.

régulière, lo ministre « ayant fait suivre absolument » deux certains états de distribution de la recepte » sur la despense et la despense sur la recepte. »

Le premier budget de la France remonte, on le voit, à 1601.

Ministre des finances, de Fintérieur, du commerce, de la guerre et de la marine, Sully proposa de dresser un tableau général des affaires dépendant de sa place. Cette idée lui parut si heureuse qu'il étendit cette méthode aux parties de son administration qui en étaient susceptibles. L'unité d'action était désormais imposée aux moindres réformes. De là cinq états.

Le premier regardait les finances. Il comprenait r argent levé au nom du Roi et les frais de sa perception pour établir le revenu net du trésor. Sully s'étonne, dans son intégrité, que l'idée de ce formulaire ne fût venue à personne. Il considère que, sans un pareil guide, on ne peut travailler qu'en aveugle ou en fripon, et oublie que c'est ainsi qu'avaient agi ses devanciers et ses collègues.

Le second de ces états avait trait à la garde du trésor royal. Le ministre y apprenait la provenance des recettes, la partie dont il pouvait disposer sur la totalité de la somme et l'emploi qui en devait être fait.

Le troisième, sur la grande maîtrise de l'artillerie, dressait un véritable budget de la guerre. Les

arsenaux et les places fortes, avec le dénombrement de leur matériel, formaient la partie principale de ce mémoire.

Le quatrième, concernant la charge de grand voyer, exposait les frais faits et à faire pour les réparations ou améliorations des travaux publics, tant à la charge du roi qu'à celle des provinces.

Le cinquième dénombrait les villes et châteaux dont l'armement réclamait des dépenses. Le devis était dressé d'après leur état présent et leur situation prochaine. Les villes frontières y étaient l'objet d'un travail tout spécial.

Les comptables, qu'ils appartinssent au Trésor ou aux recettes générales et particulières, furent tenus d'avoir des livres-journaux et registres où s'inscrivaient journellement les dépenses et les recettes. Ce n'est point encore la tenue des livres en partie double, le Doit, Avoir, mais l'organisation financière date de ce siècle. L'honneur en revient surtout à Sully. Avec une modestie rare (1), il avoue que la plupart de ses recherches et instructions émanaient comme conseils de l'initiative d'Henri IV et spécifie même l'envoi de quelques mémoires écrits de la main du Roi.

Les bienfaits de ce premier budget sont si frappants que, dès 1605, le surintendant ne peut s'em-

(I) Economies royales, T. [, c. 88, p. 304.

pêcher de faire la réflexion, très commune à ses yeux, qu'il faut que Tordre et l'économie aient des ressources infinies lorsqu'il compare le passé au présent. Aurait-on pu se figurer en 1595, s'écrie-t-il, alors que le Trésor était obéré de trois cent trente millions de dettes, qu'on les diminuerait dans Tintervalle de dix ans, et que le reste serait arrangé de manière à ne plus gêner FEpargne, et il détaille la totalité de Tamortissement. Cet exposé trouvera sa place en traitant de la dette.

Sully composa de nouveaux états, en 1606, sur les fortifications, les finances et le matériel de guerre.

Le dernier règlement général sur les finances est de 1608; il porte sur les comptables des frontières et des commissaires aux guerres et les place sous la dépendance immédiate du contrôleur général. Une seconde lettre enjoignit à tous les comptables de rapporter dans leurs comptes les parties rejetées ou réduites par le conseil. Des formulaires leur furent adressés où la date, la signature des lettres patentes et les arrêts du conseil devaient être mentionnés (l).

L'art militaire fut aussi perfectionné. Sully porta tous ses soins sur le matériel des places, la fonte des canons, la réorganisation de rartillerie et les

[\) On consultera très utilement M. Poirson sur l'effet do ces réformes pour l'augmentation des revenus publics et sur la situation financière à la mort d'Henri IV.

travaux du génie. Des citadelles et des ouvrages importants furent exécutés dans le nord-est et le sud-est de la France.

L'armée, réduite en temps de paix, vit ses cadres améliorés.

La marine ne fut pas oubliée. Une fois maître, le surintendant remplit cette partie de son programme de 1593 : « Visiter les places fortes, principalement » les côtes maritimes, afin de dresser des cartes » bien exactes sur lesquelles soient marqués sur- » tout les lieux où il y a ou se pourroient faire » de bons ports et havres pour rentrée, rési- » dence et conservation des plus grands vaisseaux » de guerre, afin d'essayer de rendre la France » aussi puissante par la mer qu'elle l'est par la » terre. » Le ministre ne put accomplir en entier cette partie de son plan par la mort prématurée de son roi. L'honneur devait en revenir à Richelieu.

Les Parlements et les Chambres des comptes avaient trempé dans les concussions financières, soit par leurs membres soit par leur partialité envers les traitants. Le Parlement de Languedoc, entre autres, s'était arrogé le droit de distraire du domaine royal les greffes de son ressort et de Toulouse. Aliénés précédemment à des acheteurs qui étaient sous le coup d'un rachat perpétuel, Sully leur en laissa la jouissance pendant un certain nombre d'an-

nées, après qaui ils devaient retourner quittes à Sa Majesté. Le Parlement de Dijon, de son côté, s'était adjoint la Bresse moyennant une redevance au Trésor de soixante mille écus. Faute de paiement, une augmentation eut lieu sur la gabelle, le Parlement osa la supprimer, et il fallut Fintervention du roi pour le faire rentrer dans le devoir.

Sully attache au mot Parlement l'idée de Téquité et de la sagesse même^ mais il regrette de trouver dans ce corps des exemples fâcheux. Aussi déclaret-il dans son zèle pour son maître que linfaillibilité, si on la pouvait rencontrer ici bas, se trouverait plutôt dans un seul homme que dans la multitude.

La conduite des Chambres des comptes le scandalisa plus encore. Etablies pour inspirer Pamour de la vérité aux comptables et aux parties prenantes, elles ne leur avaient appris qu'à tromper et à voler impunément. Aussi voulut-il, en 1607, faire déclarer sujets à révision tous les comptes depuis 1598. 11 en informa les différentes cours, demandant des états qu'il spécifiait, exigeant des doubles pour les confronter avec les états du conseil royal. Il fixait, en outre, les parties suivantes : excédants, épices, frais, redditions de comptes, gages, droits, taxations, recettes et autres de cette nature; les cours devaient s'entendre avec les trésoriers et les receveurs. Ceux-ci parèrent le coup en se rejetant sur les chambres et en invoquant la parole du roi qui avait

promis de ne les plus inquiéter (1) depuis les six cent mille livres qu'ils avaient payées à titre d'indemnité. Les cours parlèrent plus hautement et, au nom de Tautorité souveraine dont elles jouissaient, ne se reconnurent pas obligées de répondre au roi. Le ministre en appela vainement à lui. Les intrigues et la bonté d'Henri IV les préservèrent des conséquences d'une justice répressive, mais la science financière n'en était pas moins fondée.

(1) Indépendamment des 600 mille livres, l'Etat gagna sur le profit des Cours des comptes 2O0 millions par an.