Droit de grâce et d* amnistie

% I*r. Principes généraux.

1 . Nous avons dit , dans nos Eléments (n^ 2), qu'il existe au-dessus de toutes les lois positives des lois que l'homme na pas faites; que ces lois, émanées de Dieu même, sont manifestées à l'homme par sa raison , confirmées par la révélation chrétienne» et qu'elles doi-

vent servir de base à toute législation humaine. L'Assemblée nationale constituante a reconnu ces grandes vérités en proclamant , en présence de Dieu et au nom du peuple français, qu'il existe des droits et des devoirs antérieurs et supérieurs aux lois positives. (Préambule, art. 3*.)

2. Faisant application du système spiritualiste qu'elle vient de proclamer, la Constitution déclare que la république a pour principes la liberté , l'égalité, la fraternité; et pour bases, la famille , le travail, la propriété, l'ordre public. (V. Préamb., art. 4*.)

Elle trace le tableau des devoirs réciproques qui obligent les citoyens envers la république , et la république envers les citoyens. {V. Préamb., art. 6, 7, 8 *.)

Elle pose en principe, quant au droit public externe, le respect des nationalités étrangères (/^. Préamb., art. 5*);

Quant au droit public interne, la marche paci^que de la société vers un degré toujours plus élevé de moralité, de lumières et de bien-être. (Préamb., art. 1*.)

3. Comme meilleur moyen pour arriver à ce grand résultat, la Constitution confirme l'adoption de la forme républicaine :

« La France s'est constituée en république; — la » république française est démocratique, une et indi- » visible. «(Préamb., 1,2*.)

Ce qui nous parait caractériser le gouvernement républicain dans son expression la plus complète, c'est la réunion de ces deux principes posés par les art. 1 et 18 de la Constitution :

1^ La souveraineté réside chez tous les citoyens;

2'' Elle ne peut jamais être déléguée que temporairement.

Ainsi , suffrage universel et délégation temporaire

b ELEMENTS DE DROIT PUBLIC ET ADMINISTRATIF.

des pouvoirs ^ telles sont les conditions du gouverne^ ment républicain y qui n*a jamais ëté organisé d'une manière aussi large que de nos jours. En effet , les républiques de Tantiquité refusaient non-seulement la qualité de citoyen, mais encore le nom d'homme et les droits naturels aux individus de la classe la plus nom<-* breuse de la société, soumise au plus rude esclavage ; les républiques italiennes du moyen âge étaient gou-* vernées par des corps privilégiés qui s'étaient emparés du pouvoir. La république française, au contraire, est vraiment démocratique ^ puisque tous les citoyens sont égaux devant la loi ; qu'ils participent tous également aux droits politiques.

Cette forme de gouvernement suppose^ dans la grande majorité des citoyens j moralité, intelligence et dévoûment.

Moralité^ car, chaque individu influant sur la légis-^ lation par le choix des législateurs^ et chacun appréciant les autres d'après soi-même, une majorité immorale produirait un corps législatif à son image, et de cet organe inspiré par de mauvaises passions sortiraient nécessairement de mauvaises lois.

Intelligence^ car il ne suffit pas de vouloir le bien , il faut encore pouvoir discerner les moyens de le produire, et savoir choisir au milieu des luttes électorales l'homme qui représente le mieux les intérêts qu'on veut défendre, les idées qu'on veut faire prévaloir.

Dévoûment, car, les intérêts de la société étant entre les mains de chacun , si les individus ne sont pas disposés à faire au bien public le sacrifice de leur intérêt personnel , la société périt victime de ses propres membres. Montesquieu l'a dit depuis un siècle : le principe du gouvernement républicain , c'est la vertu,

L'article 11 ajoute que la république est une et indivisible, c'est-à-dire qu'à la différence des États-Unis

SUPPLEMElNT. 7

et de la Suisse, qui sont des fédérations de républiques conservant leur souveraineté individuelle en tout ce qui n'est pas dominé par le principe fédéral, la France ne forme qu'un État soumis à la même loi^ gouverné par un seul chef. (/^. l'art. 10 du décret du 11 août 1790, qui a établi l'unité française en abolissant les privilèges particuliers des provinces, villes, etc.) Ainsi la république française diffère des républiques de l'antiquité et du moyen âge par XégcUité; des républiques suisse et américaine, par X unité.

4. Il y a des droits qui sont indépendants des distinctions d'âge , de sexe et de capacité , et qui doivent être garantis à tous ceux qui font partie du genre humain. Le chapitre 2 de la Constitution est consacré à l'énumération de ces droits , qui peuvent se résumer dans ces trois mots : Liberté, Égalité^ Pro^ priété.

Liberté. Nous avons défini la liberté, avec l'illustre et infortuné Rossi , « r exercice des facultés de C homme mises en harmonie avec les nécessités et les exigences légitimes du corps social . » (Éléments, t. 1, p. 17.)

5. L'esclavage, chassé des pays civilisés de l'Europe par le christianisme, existait encore d^ns les colonies; sa suppression définitive, adoptée en principe depuis longtemps , et qu'une série de mesures devait amener graduellement, a été décrétée par le gouvernement provisoire le 27 avril 1848^*" et confirmée par l'art. 6 de la Constitution.

La privation de la liberté pe^t être la conséquence d'une peine prescrite par la loi et prononcée par les tribunaux. Elle peut aussi avoir lieu préventivement , en vue d'une instruction criminelle, suivant les formes et dans les cas prévus par la loi. (Const., art. 2^. ) La liberté de l'individu entrs^ine l'inviolabilité du domicile , laquelle, comme la liberté elle-même, doit céder

devant les nécessités sociales déterminées par la loi. (Consto art. 3*.)

La liberté doit exister surtout pour les manifestations de la pensée dans la sphère religieuse ou intellectuelle. Chacun professe librement sa religion et reçoit de l'Etat , pour l'exercice de son culte^ une égale protection (Const*, art. 7*). La communication de la pensée par la voie de la presse ou autrement n'a pour limites que les droits et la liberté d'autrui et la sécurité publique, et , dans aucun cas , elle ne peut être soumise à la censure (Gonst., art. 8^). L'enseignement est libre, et cette hberté s'exerce selon les conditions de capacité et de moralité détenuinées par les lois, et sous la surveillance de l'État ( Const.y art. 9 ^). Enfin les citoyens ont le droit de s'associer, de s'assembler paisiblement et sans armes j et d'adresser des pétitions au pouvoir législatif, sous les conditions prescrites par les lois. (Const., art. 8*)(1).

La liberté du travail et de l'industrie, entravée avant 1789 par des institutions qu'on avait détournées de leur véritable but, est garantie aux citoyens. (Const., art. 13*.)

Égalité. L'égalité devant la loi consiste dans la suppression de tous les privilèges, u Sont abolis à toujours, dit l'art. 1 0, tous titres nobiliaires , toutes distinctions de naissance, de classe ou de caste, v^ Les citoyens sont également admissibles à tous les emplois publics , sans autre motif de préférence que leur mérite et suivant les conditicMQS fiixées par les lois (Const., art. 10^.) L'égalité doit exister aussi dans les charges; Timpôl

(1) Foir le décret du 28 juillet 1848 sur les clubs , et celai do 19 juillet 1849, qui autorise le goaTernement à interdire pendant un an les clubs et autres réunions politiques de nature à compromettre la sécurité publique, et prescrit de présenter dans l'année un projet de loi qui , en interdisant )e^ clubs , réglera Texercice du droit de réunion.

étant établi pour Futilité commune, cliacun y contribue en proportion de ses facultés et de sa fortune. (Const., art. 15*.)

CTest encore une conséquence de l'égalité qui existe aujourd'hui entre les citoyens, qu'aucun d'eux ne puisse être distrait de ses juges naturels, et qu'il soit interdit de créer des tribunaux extraordinaires. (Const. , art. 4 *.)

Propriété. La Constitution reconnaît Tinviolabilité de la propriété individuelle ; elle permet toutefois d'en exiger le sacrifice pour cause d'utilité publique légalement constatée, moyennant une juste et préalable indemnité. (Const., art. 11^.) C'est comme conséquence de ce principe que l'article 12 confirme l'abrogation de la confiscation des biens, et que l'article 14 garantit la dette publique et déclare inviolable toute espèce d'engagement pris par TÉtat avec ses créanciers.

L'art. 16 rappelle le vieux principe que l'impôt ne peut être établi ni perçu qu'en vertu d'une loi.

Enfin, la Constitution ratifie le vœu de la suppression de la peine de mort eu matière politique, formulé par le gouvernement provisoire dans sa déclaration du 26 février 1848. (Art. 5*.)

Les droits garantis par la Constitution ne sont pas illimités. L'exercice en est régularisé et restreint, dans l'intérêt social^ par des lois que nous avons examinées dans des titres spéciaux. {V. Élém., 1. 1, liv. 2, lit. 2, el le Supplément auxii''^ correspondants.)

6. Le droit de participer à la législation et à l'administration du pays^ soit indirectement , en choisissant les membres des conseils municipaux, cantonaux, départementaux et de l'Assemblée législative, soit directement par l'éligibilité à ces différents corps, appartient à tous les Français mâles qui n'en sont pas déclarés indignes par la loi , sous les conditions d'âge, de domicile et

d'inscription qui sont ou peuvent être fixées par la loi. {F. Const., art. 24* et suiv., et l. 8févr. 1849».)

7. La réunion de tous les pouvoirs publics sur la même personne ou dans le même corps amènerait nécessairement la tyrannie; aussi Tart. 19 pose-t-il en principe que la séparation des pouvoirs est la première condition d'un gouvernement libre.

La Constitution subdivise le pouvoir en législatif , exéculif et judiciaire.

$ H. Du pouvoir législatif.

8. Le pouvoir législatif est délégué, dans les gouvernements libres, à des assemblées dans lesquelles toutes les questions sont examinées sous leurs différents aspects, et résolues après une mûre discussion. Dans la plupart des gouvernements représentatifs » aux États- Unis d'Amérique même, le corps législatif se compose de deux assemblées formées d'éléments différents. Une seconde assemblée assure un examen plus approfondi et offre une garantie contre l'entraînement et les surprises. Ce système n'a point été adopté par la Constitution f qui n'admet qu'une assemblée unique, composée de 750 représentants^ y compris ceux de l'Algérie et des colonies françaises. (Const., art. 20 et 21*.) Ce nombre est porté à 900 lorsqu'il s'agit de reviser la Constitution. (Const., art. 22*.) Les représentants sont nommés directement au scrutin secret par tous les Français âgés de 21 ans et jouissant de leurs droits civils et politiques» Ils sont nommés pour trois ans , et indéfiniment réëligibles. ( Const. , art. 25-31-33 ^)

9. Tous les citoyens âgés de 25 ans sont éligiblesà l'Assemblée nationale, à moins qu'ils ne se trouvent dans un cas dCificapaciié ou d'incompaiibiliié. (Const. 26 *.)

Les incapables sont les individus privés des droits

politiques par suite des coudamriations auxquelles le Code pénal ou la loi du 8 ievrier 1849 a attaché cet effet ; les accusés contumaces, les interdits et les ci* toyens pourvus d*un conseil judiciaire ; les faillis non réhabilités dont la faillile a été déclarée soit par les tribunaux français j soit par des jugements rendus à l'étranger, mais exécutoires en France. (/^. l. du 8 févr. 1849, art. 79*0

10* Les fonctions publiques rétribuées sont, en thèse générale , incompatibles avec le mandat de représentant du peuple , excepté lorsqu'il s'agit d'une assemblée élue pour la révision de la Constitution. (Const*^ articles 28 et 29 *. ) Il faut excepter cependant : l"" celles qui sont]énumérées dans les art. 85 et 86^ de la loi électorale, et dont les titulaires habitent Paris; 2'' les citoyens chargés temporairement d'un commandement ou d'une mission extraordinaire, soit à Tintérieur, soit à l'extérieur, pourvu que la durée de cette mission n'excède pas six mois (art. 85, 86 et 87 * de la loi électorale); 3^ les fonctionnaires appartenant à un corps ou à une administration dans lesquels la loi distingue l'emploi du grade. Ces fonctionnaires , quand ils sont nommés représentants, conservent leur grade tout en perdant leur position d'activité. (L. du 8 févr. 1849, art. 86, § 3 et 87 *.) Les ministres des différents cultes ne sont psis fonctionnaires publics, et par con-^ séquent peuvent être membres de l'Assemblée.

Les autres fonctionnaires ne sont pas cependant in-r capables d'être nommés représentants , mais ils doivent donner la démission de leurs fonctions , et ils sont pré-r sûmes l'avoir donnée lorsqu'ils n'ont pas fait de déclaration contraire avant leur admission comme membres de l'Assemblée.

Dans la crainte que de hauts fonctionnaires n'abusent, pour se faire nommer représentants dans le lieu

12 ËLÉMEIITS DE DROIT PUBUC ET ADMINISTRATIF.

OÙ ils exercent leurs fonctions , de l'autorité dont ils sont revêtus , l'art. 82 prononce contre ceux qu'il énumère une incapacité relative qui s'oppose h leur nomination par les départements compris en tout ou en partie dans leur ressort. Cette incapacité subsiste même pendant les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions par démission , destitution , changement de résidence Ou de toute autre manière. (L. du 8 févr. 1849, art. 82 et 83 *.)

Des incompatibilités fondées sur des motifs analogaes à ceux qui éloignent les fonctionnaires publics de l'Assemblée en écartent également les individus chargés d'une fourniture pour le gouvernement ou d'une entreprise de travaux publics , les directeurs et adnainistrateurs des chemins de fer.(L. du 8 févr. 1849, art. 81 *.)

1 1 • Les faits qui produisent l'incapacité ou l'incompatibilité à l'égard des citoyens non élus entraînent, à l'égard des représentants^ la révocation de leur mandat. Ainsi, la condamnation à une peine qui causerait l'incapacité emporte la déchéance du représentant. Cette déchéance est prononcée par l'Assemblée nationale, sur le vu des pièces justificatives. ( L. du 28 févr. 1849, art. 80*.)

Ainsi encore aucun membre de l'Assemblée nationale ne peut , pendant la durée de la législature , être nommé ou promu à des fonctions publiques salariées dont les titulaires sont choisis à volonté par le pouvoir exécutif, excepté à celles qui sont énumérées dans i'article 85 de la loi du 8 février 1 849* (Const., art. 28*) (<). La nomination d'un représentant ne lui enlèverait pas sa qualité , car elle ne pourrait produire d'effet. Mais

(1) L'art. 89 de la loi du 8 février 1849 proroge cette incapacité pendant les six mois qui suivent la législature.

le représentant qui , pendant le cours de son mandat , entreprendrait une fourniture pour le gouvernement, accepterait une place de directeur ou d'administrateur des chemins de fer, ou même prendrait un intérêt dans une entreprise soumise au vote de l'Assemblée, serait réputé démissionnaire. Dans le cas où le représentant ne donnerait pas sa démission , la déchéance serait prononcée par l'Assemblée ( arg. de l'art. 80 de la loi du 8 févr. 1849^). La loi ajoute que tout marché pas^é par le gouvernement avec un membre de la légis* lature, dans les six mois qui la suivent, est nul. Nous croyons qu'on doit conclure de même d fortiori à l'égard des marchés passés pendant la législature, et qui entraînent la démission de représentant.

12* L'Assemblée nationale, organe habituel de la souveraineté, a été organisée de manière à remplir cette haute mission ; elle est permanente et renouvelée tous les trois ans de plein droit au jour fixé par la Constitution , s'il n'y a point une convocation spéciale (Const., art. 31 et32^).La nouvelle assemblée se réunit de plein droit le lendemain du jour où finit le mandat de l'ancienne. Elle ne peut être ni dissoute ni prorogée par le pouvoir exécutif ( id. 68 ^); mais elle peut se proroger elle-même après avoir nommé une commission de vingt-cinq membres chargée , avec son bureau , de surveiller les intérêts généraux pendant son absence , et de la convoquer en cas d'urgence. Le président de la république peut aussi la convoquer dans le même cas.(/éMf., art. '32*.)

L'Assemblée détermine le lieu de ses séances; son président est «hargé de veiller à sa sûreté intérieure et extérieure ; c'est lui qui fixe en son nom l'importance des forces militaires établies pour sa sûreté, et qui en dispose. (Ibid.^ art. 32 % et Règl., art. 112.)

Il faut observer que les résolutions prises par l'Assemblée en vertu de l'art. 32 que nous venons de citer

ne sont pas des lois soumises aux délais de 1» proimitgarion , mais bien des actes du pouvoir exécutif réservés à TAssembloe par une disposition spéciale de la Constitution ^ et qui sont exécutoires immédiatement.

13* L'Assemblée doit traiter et résoudre toutes les questions au point de vue des intérêts généraux ; d'où il résulte que ses membres doivent se considérer non pas comme les représentants exclusifsd'un département, chargés de Faire prévaloir ses intérêts sur ceux du pays, mais bien comfne les représentants de la France entière, dont le devoir est de chercher avant tout le bien général auquel les intérêts individuels doivent être subordonnés. (Const., art. 34*.)

L'art. 35 prohibe avec raison le mandat impératif^ c'est-à-dire rengagement que prendrait un représentant de voter d'une certaine manière sur des questions prévues d'avance. Un tel engagement est incompatible avec l'esprit de nos institutions^ dont le but^ comme nous venons de le dire, est de Taire résoudre les questions législatives, en vue de l'intérêt général, par des hommes choisis comme les plus capables , entourés de tous les documents qui peuvent produire la lumière.

Le système du mandat impératif ne place pas la discussion dans une assemblée générale , mais dans des assemblées locales, qui envoient à rassemblée générale des mandataires chargés d'exposer et de soutenir les votes partiels. Il est praticable dans un État fédératif, comme la Suisse, dont les différents cantons ont conservé leur souveraineté; mais il serait en désaccord avec le principe de l'unité proclamé par la Constitution française, et en contradiction avec la loi qui déclare qu'aucune discussion ne peut avoir lieu dans les assemblées électorales. (L. 8 février 1849, 32 *.) Le mandat impératif proposé par une réunion prépara^ toire électorale ou par un journal , accepté par l'ambition inintelligente, serait nul et annulerait, selon

nous, Téiection du représentant cfui lui devrait sa nomination; car ce représentant manquerait de liberté s'il suivait son mandat ^ et de loyauté s'il ne le suivait pas.

14. Il ne suffisait pas d'assurer l'indépendance de l'Assemblée, il fallait encore proléger celle de ses membres. La Constitution leur assure une inviolabilité complète et perpétuelle à l'égard des opinions qu'ils ont émises dans le sein de l'Assemblée nationale, et une garantie contre les abus possibles du pouvoir exécutif , en déclarant qu'ils, ne peuvent être arrêtés en matière criminelle, sauf le cas de flagrant délit, ni poursuivis qu'après que l'Assemblée a permis la poursuite* En cas d'arrestation d'un représentant pour flagrant délit , il en est immédiatement référé à l'AssembléCy qui autorise ou refuse la continuation des poursuites. SI un citoyen , d^à détenu préventivement, était nommé représentant, la poursuite ne pourrait être continuée qu'avec l'autorisation de l'Assemblée. (Consl., art. 37 *.)

La Constitution ne reproduit pas l'art. 43 de la charte constitutionnelle, qui mettait les députés à Vabri de la contrainte par corps durant la session et dans les six semaines qui la précédaient et la suivaient.

15. La disposition qui rend tous les citoyens éligibles nécessite l'allocation d'une indemnité à laquelle la Constitution défend de renoncer. (Const.,art. 38*.) Cette indemnité peut être saisie par les créanciers (I. du 28 février 1 849, art. 97 * ), et retenue en tout ou partie à titre de punition. (Kégl. de l'Assemblée, articles 101, 124.)

16. Lorsqu'elle se réunit pour la première fois, TAssemblée est présidée par le doyen d'âge. Les six plus jeunes représentants remplissent les fonctions de secrétaires; il est procédé immédiatement à la nomination

16 ELEMENTS DE DROIT PUBLIC ET ADMimSTRATIF.

d'un président et d'un vice-président provisoires. (Régl.^ art. 1 et 2.) Ce bureau ne reste en fonctions que pendant la vérification des pouvoirs , qui a lieu immédiatement. Dès que cette opération est terminée, l'Assemblée procède à l'élection du bureau définitif , composé d'un président , de quatre vice-présidents , de six secrétaires , élus pour trois mois , et de trois questeurs, élus pour un an. (Règl., art. 5, 6, 7 et 8.)

L'Assemblée, pour préparer les discussions , se partage eu bureaux et en commissions.

Il y a quinze bureetux, renouvelés chaque mois par la voie du sort. (Ibtd.j art. 9, 10 et 11 . ) Chaque bureau s'occupe des propositions qui lui sont renvoyées par le président , et nomme, à la majorité absolue, un de ses membres pour le représenter dans la commission , qui doit faire un rapport à la chambre.

Chaque commission choisit un rapporteur chargé de rendre compte à l'Assemblée de ses travaux. (^Ibid.j art. 12 à 19.)

Outre ces commissions , toutes temporaires , il en est d'autres qui sont en permanence, et dont les membres sont renouvelés chaque mois dans les bureaux. Ce sont les commissions : 1 ® des intérêts communaux et départementaux (Régi., art. 20); 2** des pétitions {ibid.y art. 21 ) ; 3* de l'initiative parlementaire (tbid., art. 22); 4*> du budget {ibid., 23 et 24); 5* des projets de crédits supplémentaires appartenant à tout exercice autre que celui réglé par la loi des comptes , ou afférents au budget (ibid.^ art. 25 et 26); ^^ des congés ( ibid. , 98 et 99 ) ; •?*» de la comptabilité de l'Assemblée (^ibid.y art. 103 à 107). Plusieurs de ces commissions se composent de trente membres , au lieu de quinze. (Régi., art. 22,23.)