IMPÔTS DIRECTS SUR LES PROPRIÉTÉS ET LES PERSONNES

(contributions directes et enregistrement.)

Ces deux branches de service reposent en effet Sur la

> . N propriété

sur les mêmes bases , s appliquent à un même immobilière, objet et s'adressent en même temps aux ressources de la propriété par des voies presque semblables, et par la combinaison dispendieuse de doubles rouages administratifs que leur isolement complique et affaiblit, et que leur réunion fortifierait en les simplifiant.

Déjà le mécanisme et les attributions de la direction des contributions directes se sont considérablement diminués par suite de la fusion des deux ministères du Trésor et des finances qui a fait supprimer les soumissions et les obligations des grands comptables, substituer un rôle unique d'exercice aux nombreux états annuels de chaque contribution , véritables entraves de la gestion des percepteurs , tracer des écritures simples et méthodiques à ces préposés, placer leurs le-

couvrements et tous leurs maniements de fonds sous la responsabilité des receveurs des. finances, et enfin réduire à un million, au moyen d'un tarif uniforme et moins élevé , les cinq ou six millions de frais de poursuites qui aggravaient autrefois la charge des contribuables obérés. / Le travail relatif au choix des comptables et des agents nombreux des contributions directes a été rattaché, à la même époque, à la section centrale du personnel des finances. Il ne reste plus aujourd'hui à cette administration spéciale des contributions directes que la confection des rôles pour laquelle elle est obligée d'emprunter les communications officieuses des préposés de l'enregistrement , afin de connaître et de constater, aussi exactement que possible, les mutations survenues annuellement dans les propriétés. Les travaux de répartition de l'impôt, le jugemient des réclamations des redevables sont confiés aux autorités locales, et l'achèvement du cadastre est devenu une entreprise des départements et des communes ; le concours que le Gouvernement doit prêter à ces diverses opérations ne paraît donc plus exiger le maintien d'une administration séparée.

Mais de plus graves considérations conseillent cette réforme dont la nécessité est déjà reconnue

par un grand nombre d'esprits éclairés ; si une ^ seule pensée embrassait toutes les contributions qui grèvent les revenus et le capital de la propriété sous des dénominations différentes , si une seule influence s'exerçait sur les dispositions de leurs divers tarifs, on ne serait plus exposé à les voir frapper de plusieurs charges à la fois , tantôt par l'élévation des contingents en principal ou des centimes additionnels de l'impôt direct, tantôt par l'accroissement des droits de successions ou de ventes; on aurait sans cesse devant les yeux, sous un même point de vue et dans un seul tableau , Les 264,000,000 de la contribution foncière ,• , Les 29,000,000 des portes et fenêtres; '

Les 133,000,000 de droits d'enregistrement et

d'hypothèque ; Les 24,000,000 du timbre et des greffes, etc., qui s'appliquent aux transactions immobilières ; Enfin, l'imposant total

de. . . 450,000,000 que paie actuellement la propriété immobilière, au Trésor, aux départe- / ments et aux communes (1). /"

(1) Voir la 2'^ colonne de VÉtat des produits duhudget de l'exercice 1837, à la fin du tome II , Pièces justificatives.

Le simple résumé de ces chiffres opposerait une réponse péremptoire et décisive aux hommes envieux de la prospérité générale qui , dans un temps où la richesse publique est devenue la conquête du travail et de l'économie , où la loi des partages fractionne souvent le sol en parcelles improductives, où le champ qu'il fertilise est plus généralement le bien du pauvre que celui du riche, s'obstinent encore à considérer la propriété foncière comime un privilège préjudiciable à l'aisance de tous et sur lequel on ne saurait trop rejeter le poids des sacrifices de la société (1). Il serait superflu d'ajouter que ces doctrines aussi dangereuses qu'insensées sur l'égalité des fortunes , conduiraient infailliblement à la destruction de toute nation, de toute famille, de toute existence individuelle qui tendrait à s'élever au-dessus de l'ignorance et de la misère. Car c'est dans l'agglomération de la propriété, d'ailleurs si mo-

* (1) La moitié des cotes foncières (5 millions sur 10) est déjà descendue au-dessous de 5 fi*. Il en existe même un grand nombre, d'un, deux, trois et quatre centimes, dont le produit est inférieur au coût de Tavertissement de cinq centimes payé par chaque contribuable , et surtout aux frais d'administration , de perception et de comptabilité que ces fractions dispendieuses occasionnent au Trésor. (Voir \3l Statistique X <^e la France, p. 113, et les rôles de communes rurales.)

dérëe par nos lois civiles et fiscales, et dans l'emploi de toutes les forces productives habilement ménagées par l'industrie , que réside le secret providentiel de faire vivre et prospérer le grand nombre avec les fruits d'un capital dont la distribution individi^ll condamnerait bientôt chacun de ces stériles niveleurs de notre inégale destinée à succomber sous les efforts d'une impuissante détresse. Toute atteinte portée à la propriété est' «donc une attaque indirecte contre tous ceux qui n'ont d'autres ressources que l'activité de leurs bras et de leur intelligence.

Les 450 millions que nous venons de récapituler doivent avertir le pays le plus agricole, qu'il importe de ne pas réduire outre mesure les revenus affectés aux salaires de la plus grande partie de la population, et qu'en restreignant trop les fruits de la culture au profit du Trésor, on décourage des améliorations qui assurent le pain de l'indigence et concourent au bien-être de toutes les classes laborieuses.

Il serait juste aussi de se rappeler, en prépa- ^| rant les voies et moyens du budget de chaque exercice, que la propriété foncière supporte aujourd'hui plus de la moitié des charges publiques, par le paiement des impôts directs, en même temps qu'elle prend une paît très -large dans

26 LIVRE r.

^ toutes les autres contributions, et que, par l'effet des partages héréditaires, de la fréquence des échanges et des droits de toute espèce qui grèvent le patrimoine immobilier des familles, son capital fait tout entier retour aux caisses du Trésor,

I dans l'espace de moins d'un^iècle ou de trois gé-

ijaérations.

/ D'autres sacrifices pèsent encore très-lourdement sur l'agriculture : l'imperfection du régime hypothécaire et l'élévation du prix des offices rendent chaque jour plus accablants les tributs progressifs imposés à tous ceux que le mouvement habituel des transactions et des partages oblige à recourir au ministère des officiers publics. ^ Des calculs modérés et fondés sur la vérification des faits ont établi que les frais annuels de cette nature ajoutaient à toutes les charges précédentes, et surtout à celles des petits cultivateurs , une re-

V devance annuelle de plus de 1 00 millions.

f Le concours de tant d'exigences a dû contribuer beaucoup à la gène de la propriété qui se ^ manifeste aujourd'hui par l'importance des inscriptions hypothécaires , dont le chiffre nominal s'élève à 11,233,265,778(1), et représente un

(1) Évaluation de l'administration de renregistrement insérée dans le Rapport £ait à la Chambre des Députés, le 9 juillet 1839, sur le budget des recettes de 1840, pages 11 et 12.

intérêt probablement supérieur à la somme de )<^ 500 millions à laquelle nous devons l'évaluer, même en supposant une grande exagération dans l'appréciation des hypothèques réelles. Le produit A de la terre ne fournit que la moitié de cette dépense annuelle, qui se prélève ou sur le revenu d'un double capital, ou sur le capital même. Il est en outre démontré que les onéreux accessoires qui accompagnent toujours le prêt sur hypothèque, les honoraires des officiers publics , les formalités de l'enregistrement et du timbre et les intérêts légitimes du prêteur, portent le taux habituel de ce genre d'emprunt îi 1 0 et souvent i à 15 francs (1).

(1) Savoir ;

Frais pour une obligation de 300 francs.

fr. «

Certificat de la conservation des hypothèques 2 »

Honoraires de la minute 3 »

Enregistrement. . 3 30

Recette. • • • ^ Timbre, expédition et minute. ... 1 60

Honoraires pour l'expédition 4 »

Droits d'hypothèque et de timbre. 1 45

Salaire du conservateur 1 25

Rédaction des bordereaux 2 50

Ensemble 19 10

Total de la recette à reporter. ... 19 10 ]

/- En résumé, la charge de 450 millions des impôts directs de toute nature , celle de 1 00 millions pour la rédaction et Texpédition des actes authentiques, celle des intérêts et frais hypothécaires montant à 500 millions, prélèvent chaque année près de 1 ,100 millions sur un revenu territorial , qui n'est estimé par l'administration de l'enregistrement que 1 ,580,597,000. Il reste donc à peine en définitive aux propriétaires fonciers le tiers des / produits de leurs capitaux, de leur travail et de

\ leur industrie.

Report de la recelte 19 10

fr. c.

Minute de la quittance. . 3 »

Enregistrement 1 65

Timbre (minute, expédi- Rembouuse-/ tion et extrait pour ra- \ \<2 50

MENT ... A diation d'hypothèque) . 2 85 Honoraires (expédition et

extrait) 4 »

( Salaire du conservateur . . 1 »

Total 31 60

Intérêt légal .,.•......•.... 15 »

Total général 46 60

Le sacrifice de l'emprunteur est , pour un an, de 15 fr. 53 c, et de 10 fr. 26 c. pour deux ans. Il se fait en France deux cent cinquante mille prêts hypothécaires de 300 fr. et audessous , dont la plus longue durée est de deux ans.

Cette dernière conséquence pourrait être envisagée sous un autre point de vue , mais sans que la rigueur de son résultat fût adoucie , si l'on considérait que la dette inscrite sur les immeubles est une sorte d'aliénation anticipée , et que les anciens possesseurs sont déjà expropriés et appauvris de tous les milliards qui grèvent effectivement leurs domaines au profit de leurs créanciers.

Une situation aussi grave commande de promptsN remèdes. L'un des plus pressants serait de tempérer les exigences abusives des ofiiciers publics au moyen d'un tarif modéré dont l'application pourrait être assurée par la sévérité des amendes et par l'activité de la surveillance administrative et judiciaire. Peut-être aussi serait-il convenable de fortifier le contrôle et les moyens disciplinaires des chambres syndicales contre les exactions des titulaires de ces nombreux offices. Car il est contraire à tous les principes de nos institutions actuelles d'abandonner entre les mains d'une classe particulière de fonctionnaires civils, des privilèges fiscaux analogues à ceux en vertu desquels les propriétaires de certains fiefs pouvaient autrefois rançonner arbitrairement les habitants des villes et des campagnes. Il nous paraît donc indispensable de provoquer la répression d'un désordre

\ devenu aussi gënëral , qui est né de nos malheurs

I publics en 1816, et auquel le retour de la paix l^et de la prospérité aurait dû mettre un terme. Nous nous sommes également demandé si les améliorations que le pays réclame depuis longtemps, et que l'administration poursuit avec ardeur sans pouvoir jamais les atteindre, sur le nivellement du revenu imposable avec l'impôt direct, la péréquation locale et générale de sa répartition , le perfectionnement et la conservation du cadastre, l'exactitude des listes électorales, la diminution de la fraude des droits d'enregistrement et la réforme du régime hypothécaire , ne pourraient pas se réaliser par une refonte complète et une meilleure organisation du système et des procédés des deux branches administratives du ministère f des finances qui se partagent la suite et la direction de ces matières spéciales.

Nous sommes convaincu que les essais multipliés qui ont été infructueusement tentés , à toutes les époques , par l'administration des contributions directes pour obtenir ces précieux résultats , se sont appuyés sur des éléments trop divers et trop mobiles , sur des données trop vagues et trop fugitives , sur des appréciations trop arbitraires et trop incertaines, et qu'il était possible de trou-

ver des bases plus solides et plus durables pour asseoir les calculs et éclairer le zèle du Gouvernement.

Toute évaluation spéculative d'une richesse aussi variable que la propriété immobilière , toute classification des biens-fonds reposant sur les probabilités qui naissent du rapprochement d'un grand nombre de faits , lorsqu'elles sont soumises au jugement si divers de T intelligence humaine , sont exposées à de graves erreurs et aux contestations des intérêts froissés.

Les travaux approxim.atifs qui ont été souvent '• entrepris par le cadastre (i ) , avec des conditions ) aussi insuffisantes, n'ont servi qu'à entretenir les doutes et à reculer la solution des questions difficiles posées depuis longtemps sur les plus grands intérêts de la propriété foncière et de la richesse de l'État. Il n'existe de véritable preuve , de témoignage irrécusable pour les intérêts privés et poiu* l'opinion publique, que dans les contrats, les actes authentiques qui servent de garantie aux engagements personnels, qui forment la loi des parties et qui fixent journellement le prix vénal et la valeur locative des biens-fonds dans les mouvements continuels qu'ils éprouvent.

(1) Voir le Rapport au Roi du 15 mars 1830 , tome II, Pièces justificatwes, pages 81 à 89.

Les préposés de l'enregistrement sont les seuls fonctionnaires qui , par leurs études spéciales et par la position que la loi leur a donnée , se trouvent constamment en présence de toutes les transactions civiles , de toutes les questions relatives aux biens des particuliers , et qui soient toujours prêts à saisir leurs transformations multipliées pour asseoir les droits de TEtat sur les titres des parties intéressées.

Nous croyons donc que si ces préposés , par un mécanisme d'écritures méthodique et appuyé sur les preuves matérielles des transmissions immobilières, réunissaient, sans les confondre, dans un livre ouvert pour chaque bureau cantonal et par nature de transaction , les mentions et extraits des différents actes qui sont aujourd'hui subdivisés dans un grand nombre de registres, ils parviendraient à constater sur pièces et à suivre, sans interruption, la situation complète et détaillée de chacun des propriétaires fonciers de la France.

L'envoi réciproque et rapide, entre les receveurs des divers cantons, de bulletins de mutations et d'avis rectificatifs, donnerait ensuite les moyens de réunir et de constater, au bureau du domicile de chaque propriétaire, toutes les parties de son actif, de son passif et de son état civil.

Cette sorte de bilan individuel et journalier de la propriété immobilière s'établirait promptemient et sans peine , avec tous les documents que possèdent respectivement les deux services des contributions directes et de Tenregistrement ; car il est évident qu'il ne s'agit point de changer les éléments qui ont servi jusqu'à présent à l'évaluation des forces contributives , mais seulement de les mieux connaître et de les soumettre à une analyse et à un classement par propriétaire , qui révéleraient toiites les ressources réelles à l'administration et aux créanciers hypothécaires.

On ne comprendra pas qu'une pensée aussi naturelle et qui peut devenir féconde en utiles conséquences, n'ait pas été déjà réalisée, surtout lorsque l'on apprendra que cette réforme a été conçue et habilement mise en œuvre par l'expérience et le talent de l'un des directeurs (1) les plus éclairés de l'administration de l'enregistrement , qui a communiqué au ministère des finances , depuis plus de quinze ans , l'exposé de son plan et le modèle de registre (2) préparé pour son

(1) M. Loreau , directeur à Poitiers , qui publiera prochainement son travail.

(2) Voir le Répertoire de la contribalioii foncière , et la note explicative qui s'y rapporte, t. TI, Pièces justificatives , p. 451.

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exécution. Ce nouvel exemple, entre beaucoup d'autres, prouve trop bien que Fasservissement au joug de l'habitude et la résistance de quelques intérêts privés, protégés par les ménagements que réclament si souvent les circonstances , font obstinément prévaloir des convenances particulières sur les considérations générales du bien public.

De cette simple modification dans la marche du travail et dans les formes descriptives de l'administration de l'enregistrement découleraient des connaissances positives, des informations exactes, basées sur des actes publics , et qui seraient bien préférables aux conjectures et aux expertises hypothétiques des contrôleurs , des répartiteurs et des agents du cadastre , pour déterminer la valeur capitale et le revenu imposable de chaque propriété, et pour en déduire ensuite la proportion relative par commune , par canton , par arrondissement et par département.

Cette importante mesure conduirait, par des procédés plus sûrs, plus prompts et plus faciles , à une péréquation générale de l'impôt direct qui permettrait de rectifier, avec des dégrèvements successifs , les inégalités encore existantes entre les différentes régions de la France. Les mêmes

i^nseignements serviraient aussi à compléter lés travaux et à garantir la durée des résultats du cadastre , à aplanir les difficultés relatives à la détermination du cens politique, à révéler et à prévenir les abus de la fraude en donnant les moyens de la combattre par des rapprochements faciles et péremptoires , enfin à débarrasser le régime hypothécaire de son obscurité , de ses lenteurs et de ses formalités ruineuses.

La simplification des rouages administratifs et la réalisation de plusieurs millions d'économie seraient, nous n'en doutons pas, les résultats les moins favorables de cette réforme qui réparerait bientôt, avec plus de lumières, les injustices de la répartition de l'impôt, qui dégagerait les droits politiques de toute incertitude, qui parviendrait , sans aucune dépense extraordinaire, à recueillir et à conserver des notions justes et utiles sur les valeurs immobilières que ne peut ni bien saisir, ni jamais fixer, malgré ses longs efforts, l'entreprise décevante et dispendieuse du cadastre ; enfin , qui enrichirait la propriété foncière des secours du crédit, par l'évidence et la disponibilité des gages qu'elle offrirait aux prêteurs.

Tout en recoiuiaissant Futilité des résultats géométriques obtenus sur l'étendue , la contenance et

la configuration du sol des propriétés , nous pensons que l'administration doit abandonner la route tortueuse et sans issue où elle s'est égarée depuis trente-deux ans, et sortir de <ie labyrinthe cadastral où elle a mal dépensé son travail et 130 millions de centimes additionnels auxquels s'ajouterait encore pour l'avenir un sacrifice perpétuel de 5 à 6 millions par année. Il faut enfin qu'elle entre dans la voie régulière et facile que nous venons de tracer, pour atteindre pluspromptement le but vers lequel sont dirigés tous les voeux des propriétaires, et qu'elle s'était assignée à elle-même dans son rapport imprimé du 1 5 mars t1830 : la fixité de l'impôt foncier.

f Cette grande mesure , aussi politique que bien- \ faisante , mettrait un terme aux funestes débats des agents du Trésor et des contribuables , à cette lutte fiscale incessamment renouvelée sur des prétextes mal justifiés, et qui répand partout le découragement, l'inquiétude et le mécontentement dans les esprits auxquels il importerait le plus d'inspirer du zèle , de la sécurité , et de la bienveillance pour le pouvoir. Nous répéterons à ce sujet des paroles extraites du document officiel que nous venons de citer : « Le Gouvernement ne doit intervenir dans « une meilleure répartition de l'impôt direct que

« par la modération successive des contingents resi( pectifs des départements, et il ne lui appartient <c( pas de porter en quelque sorte une véritable « atteinte à la propriété, en modifiant, par des « appréciations variables et incertaines , sans Tas- << sentiment des propriétaires, une charge qui est « devenue inhérente au capital quelle grève dece puis tant d'années , et qui se confond tous les «jours davantage avec la valeur des immeubles, / « par les successions , les partages et les échanges u qui les transmettent continuellement à des \ « mains nouvelles (1 ). »

Si, nonobstant la vérité de ces principes, l'administration a cru devoir continuer encore , d'après la demande des conseils généraux, les rectifications du cadastre parcellaire sur les cotisations individuelles, il est temps aujourd'hui de ne plus> comprimer l'essor des améliorations agricoles par ^ des droits progressifs qui paralysent les efforts et ^ arrêtent les avances des cultivateurs. Sans affranchir le sol français des tributs qu'il doit toujours payer à la société , laissons-lui , comme en Angleterre , toute la liberté d'entreprise , toute la faci-

(1) Voir le Rapport au Roi, du 15 mars 1830, tome II, Pièces justificatiç'cs, pages 85 et 86.

lité de progrès qui ont provoqué, dans cette con-^ trée, le développement d'une branche de richesse qui sera toujours la source principale du travail et du bien-êti:è de la population pendant la paix, sa force la plus puissante pendant la guerre , et sa (; réserve prévoyante contre les besoins extraordil naires et les dangers de l'avenir (1).