CONTRÔLE DES COMPTES DES MINISTRES

La comptabilité publique, ainsi organisée , était déjà arrivée au but qui lui avait été marqué par la loi du25 mars 1817, lorsqu'une ordonnance royale a déterminé avec précision la forme et l'objet de chacun des comptes ministériels. Des membres du conseil d'état et des magistrats de la cour des comptes, choisis de préférence dans le sein des deux Chambres, ont été chargés par le Roi de comparer, à l'expiration de chaque année , les comptes et les écritures des ministères et des comptables avec le compte des finances qui en pré-

sente le résumé, et avec les livres de la comptabilité générale.

Après avoir reconnu la concordance de ces divers documents, et en avoir vérifié l'exactitude par leur rapprochement, soit avec les comptes individuels appuyés de pièces justificatives, soit avec les arrêts de la cour des comptes, ils arrêtent définitivement le journal et le grand-livre des finances, et publient dans un rapport , et par un procès-verbal distribué aux Chambres, tous les travaux de leur vérification.

Cet important contrôle est devenu aussi simple que facile à exécuter, depuis que les comptes individuels et les arrêts de la cour ont été récapitulés, par branche principale de service, dans des résumés administratifs et dans des déclarations judiciaires qui permettent de reconnaître l'identité des jugements rendus avec les résultats publiés par les ministres de tous les départements.

Pour compléter les termes de ces comparaisons, la comptabilité des finances ajoute à ces résumés des opérations de toutes les caisses publiques un tableau général des virements de comptes , présentant les changements d'imputations, les mouvements des comptes courants et les régularisations d'écritures qui n'ont donné lieu à aucune entrée ni à aucune sortie matérielle de fonds , et qui n'ont d'autre effet que de modifier, en sommes égales , la recette et la dépense, conformément aux dispositions des lois , des ordonnances royales et des règlements administratifs.

Le succès des travaux exécutés pendant trois années consécutives par une commission spéciale

pour appliquer tous ces documents à la vérification des comptes des ministères , et pour en démontrer la conformité avec les arrêts rendus par la cour, me permet aujourd'hui de proposer à Votre Majesté de conférer l'attribution de ce contrôle officiel à ce même pouvoir indépendant que la loi a déjà investi de la mission expresse déjuger tous les faits sur pièces justificatives, et de prononcer sur leur existence et sur leur régularité.

Le vœu de la loi du 27 juin 1819, qui n'aurait jamais pu s'accomplir par le seul concours de la législature et de la cour des comptes , sera entièrement satisfait par l'empressement que le Gouvernement mettra lui-même à expliquera des juges inamovibles l'application qu'il a faite, dans ses comptes , des recettes et des dépenses de ses préposés, et l'interprétation qu'il a donnée à toutes les dispositions légales et réglementaires. Cette cour, ainsi associée au travail intérieur du ministère, pourra facilement reconnaître sur les pièces et sur les comptes individuels l'emploi qui a été fait dans les comptes publics de tous les résultats matériels dont elle a la preuve sous les yeux. Il n'échappera pas un seul fait à ses investigations; elle n'en recevra pas un seul sous une expression obscure ou infidèle; point de réticence ni de dissimulation qui ne doive être aussitôt découverte et révélée. A aucune époque et chez aucun peuple l'administration ne se sera livrée elle-même à une épreuve aussi difficile, si elle n'était pas le meilleur témoignage de la loyauté de ses principes et de la régularité de son action.

A chaque session législative, une première dé-

claration générale de la cour des comptes , prononcée en séance solennelle, établira la conformité de ses arrêts avec les comptes ministériels publiés pour Tannée précédente ; et par une seconde déclaration, cette cour certifiera, sous la foi des mêmes garanties , la concordance des résultats de ses jugements avec ceux du règlement légal du dernier exercice expiré. Les Chambres pourront ainsi procéder avec une entière confiance à la discussion de comptes généraux dont l'exactitude leur sera si authentiquement démontrée , et faire reposer les bases définitives de chaque loi de finances sur des résultats irrécusables et a l'abri de toute critique.

Votre Majesté aura enfin préservé de toute atteinte la fortune de l'État, en ajoutant au bienfait d'une publicité sans réserve celui d'un contrôle éclairé et indépendant. Je la prie donc de vouloir bien approuver le projet d'ordonnance que j'ai llionneur de lui présenter, comme une nouvelle preuve de l'ordre de ses finances et de la fidélité des comptes de ses ministres.

Paris, 9 juillet 1826.

Le Minisire Secrétaire d'Etat des finances,

Joseph DE V1LLÈLE.

sur l'administration des finances. Ai

Sire, lorsque j'ai reçu de la confiance de Votre Majesté la direction des finances du royaume , mon premier devoir a été d'étudier le système de cette grande administration pour reconnaître si son organisation actuelle et les vues qui la dirigent permettaient de réaliser tous les bienfaits qui ont été prorais à la France par le régime d'ordre et de justice qui s'est établi depuis la Restauration. Cette branche importante du service public est celle qui touche le plus immédiatement aux divers intérêts de la société; elle offre de puissants moyens de faire pénétrer dans toutes les classes le bien-être dont les peuples ont appris à jouir, et dont ils attendent le développement de la sollicitude royale. Je dois rendre un compte fidèle de cet examen, exposer les principes qui ont présidé à l'institution de chacune des parties de cet ensemble, le but qui leur a été assigné, enfin les modifications qu'elles ont déjà reçues et qu'elles doivent encore éprouver pour satisfaire aux nouveaux besoins , et pour assurer les nouvelles améliorations qui sont la conséquence des formes de notre Gouvernement.

(1) Les questions importantes discutées dans ce grand travail ont été préparées par plusieurs commissions , composées des principaux administrateurs des finances , présidées par le Ministre, et auprès desquelles M. le marquis d'Audiffret remplissait les fonctions de secrétaire rapporteur.

Avant de commencer l'examen des diverses branches de ce ministère , je dois tracer sommairement la marche qu'il a suivie pour parvenir à la situation présente.

On a cru longtemps devoir céder à forfait, à des compagnies particulières, la plupart des opérations relatives à l'assiette , à la perception et à l'emploi des revenus publics. Cet ancien système, qui livrait aux spéculations de l'intérêt privé l'exécution des lois de finances , l'application des tarifs et les ressources du crédit, était aussi préjudiciable aux contribuables , que ruineux pour le Trésor de l'Etat. L'expérience a démontré au Gouvernement qu'il devait prendre une part plus directe à l'administration des intérêts généraux qui lui étaient confiés, et il a fait succéder le mode plus régulier des régies intéressées à celui des fermes générales. L'épreuve de ces deux régimes a conduit plus tard à reconnaître qu'il était indispensable de soustraire aux mains avides des traitants la gestion des deniers de l'Etat; qu'il fallait confier le recouvrement des impôts, le mouvement des fonds qui en proviennent, leur application aux dépenses, les moyens du crédit public, enfin tout le service des finances , à des administrateurs placés sous les ordres immédiats du ministre, et soumis au contrôle d'une comptabilité centrale. Mais il a été longtemps impossible de faire prévaloir ces idées judicieuses contre tant d'intérêts coalisés et puissants qui ont arrêté les derniers efforts de la sagesse royale.

Les assemblées populaires qui ont momentanément usurpé tous les pouvoirs, avaient remis la

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direction de chaque branche du service des finances à leurs propres commissaires, qui disposaient de la fortune publique livrée aux égarements de leurs passions et de leur ignorance.

Pour préparer la transition de ces formes anarchiques au régime absolu qui allait bientôt les remplacer, on crut devoir établir des administrations collectives qui furent constituées sur de nouvelles bases et assujetties à des règles plus précises. Ces comités de finances étaient soumis à la direction d'un seul ministre; mais ils n'en continuèrent pas moins, comme leurs prédécesseurs , à rester dans l'indépendance de ce chef principal, et à ne reconnaître pour régulateur que le Gouvernement lui-même.

On voulut enfin simplifier et régulariser l'action trop lente de ces corps délibérants qui étaient toujours embarrassés pour donner un mouvement rapide et uniforme a chacune des parties de ce grand ensemble. Tels furent les principaux motifs qui déterminèrent à placer des directeurs généraux à la tête de ces nombreux mandataires du revenu public et du Trésor de l'État.

Cette nouvelle combinaison eut l'avantage d'établir plus d'unité d'exécution dans chaque service, d'imprimer une marche plus prompte aux affaires, de créer une responsabilité plus directe de tous les actes administratifs, et d'offrir des points d'appui au Gouvernement.

Mais les rapports directs que ces principaux fonctionnaires entretenaient toujours avec le chef de l'Etat, qui avait voulu les diriger lui-même et qui les soumettait au contrôle de son conseil, les

avaient encore maintenus en dehors du ministère des finances.

A l'époque de la Restauration, un seul ministre fut chargé de réunir ces différentes parties , de les rattacher à sa direction personnelle , et de répondre au Roi et à la France de tous les actes relatifs au maniement des deniers publics.

Le service du Trésor et celui des contributions directes se rangèrent immédiatement sous ses ordres; les revenus indirects restèrent confiés a des corps administratifs, qui devaient désormais devenir les agents d'un même chef, et lui offrir les moyens de remplir les nouveaux devoirs de publicité et de responsabilité qui lui étaient imposés par un mandat royal , dont l'accomplissement avait tous les intérêts du pays pour contradicteurs et pour juges.

Le premier soin de l'administrateur général des finances fut d'approprier à cette mission difficile les divers services qui allaient se réunir dans sa main et s'exécuter par ses ordres. Celui du mouvement des fonds avait déjà été enlevé aux compagnies de finances, remis à la direction d'une banque centrale de l'État, et soumis au contrôle d'une comptabilité régulière. La nouvelle administration se hâta, d'après l'exemple du commerce , de régler les comptes des receveurs généraux, devenus ses correspondants, sur la base rigoureuse et certaine du recouvrement et du paiement , au lieu de les établir sur des valeurs fictives , dont les termes plus ou moins éloignés de la rentrée ou de l'emploi des fonds leur laissaient encore d'importantes jouissances d'intérêts.

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A peine l'impôt est-il sorti de la main du contribuable, que son capital est productif pour l'État et onéreux pour le comptable qui s'empresse de se libérer de ses recettes par leur transmission au Trésor, ou par leur application locale aux dépenses des différents services. Les conditions réglées annuellement avec les receveurs-généraux , pour maintenir chaque jour l'équilibre des ressources et des besoins sur tous les points du royaume, sont descendues progressivement à un prix inférieur au taux commercial ; et les agents de cet important service ne reçoivent jamais qu'une faible partie des avantages que le Trésor obtient lui-même de leur concours.

L'administration des contributions directes s'est également perfectionnée par l'établissement d'un rôle unique, commun à ses quatre contributions, par l'application d'un mode uniforme d'écritures aux opérations des préposés, par une réduction considérable dans le nombre des perceptions, par un meilleur choix des percepteurs, par la révision du tarif des frais de poursuites, et enfin par la simplification du système dispendieux du cadastre. Le recouvrement qui était arriéré de plusieurs mois a été mis à jour, en même temps que les frais de poursuites , modérés dans leur taxe , ont suivi une proportion décroissante; des nonvaleurs et des déficit annuels de plusieurs millions sur les fonds du Trésor et sur ceux des communes, ont cessé de se reproduire, et la gestion des percepteurs a été placée tout entière sous le contrôle d'une comptabilité méthodique, et sous

la responsabilité des receveurs des finances, leurs chefs immédiats.

C'est par suite des mêmes vues d'ordre et d'économie que les administrateurs du Trésor ont été supprimés, que les rouages compliqués de ses quatre caissiers, et de ses quatre payeurs généraux ont été remplacés par un seul payeur et par un seul caissier; que les attributions administratives , confusément exercées par vingt et une divisions spéciales de travail, sont venues se classer plus simplement et se distribuer avec facilité entre les six parties principales qui résument aujourd'hui l'ancienne administration du Trésor et des finances.

La réunion dans les mêmes mains de toutes les attributions analogues, a ramené l'organisation de ce grand ensemble aux seules divisions indiquées par la nature des choses , telles que le service de trésorerie , celui de la dette inscrite , celui des contributions directes , le contentieux , la comptabilité générale des finances : un secrétaire-général est chargé du matériel , de l'ordonnancement des dépenses et de la suite des rapports du ministère avec les régies auxquelles a été délégué Y administration des revenus indirects; enfin , le personnel est confié au secrétariat particulier du Ministre.

Cette organisation simple se complète et se fortifie parle concours d'un corps d'inspecteurs formé des hommes les plus instruits , et qui a pour mission d'exercer à l'extérieur une surveillance continuelle sur les nombreux préposés et sur les diverses parties du service des finances, d'éclairer le

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Ministre par des rapports prompts et directs, de prêter partout l'appui de leur expérience , et d'assurer les moyens de contrôle de chaque branche de l'administration supérieure par des vérifications locales, dont elle compare les résultats à ceux qu'elle obtient par ses relations habituelles, dont elle apprécie les conséquences et dont elle dirige la suite vers le but spécial qui est marqué à chacune d'elles. Les progrès de l'ordre ont permis à Votre Majesté de réduire, par son ordonnance du 20 janvier 1830, le nombre des agents qui composent ce personnel mobile, quoique ses attributions aient été successivement étendues aux travaux de toute nature qui ressor tissent directement ou indirectement au ministère.

Ces utiles changements ont réduit de moitié le nombre des emplois et la dépense des bureaux du ministère, et ont épargné chaque année plus de 20 millions sur les frais intérieurs et extérieurs du Trésor. Le travail a pris une marche plus simple et plus rapide; tout est devenu clair et régulier dans ses résultats; des écritures incomplètes et arriérées ont été remplacées par une comptabilité constamment à jour, prête à donner son bilan à l'expiration de chaque mois, et qui se contrôle à la fin de l'année par les déclarations publiques de la cour des comptes.