BUDGET DE L'EXERCICE
C'est toujours par nos engagements antérieurs que doit s'ouvrir la nomenclature de nos charges, et nous aurons encore à supporter, en 1831 , pour l'accomplissement de ces anciennes obligations ,
Une dépense de 326,033,934
Savoir :
En viager 6,450,000
En intérêts de cautionnements 9,000,000 Idem de la dette flottante du
Trésor 6,000,000
En pensions civiles , ecclésiastiques et militaires 56,487,475
Total... 284,368,884
En amortissement de la dette fondée 41,665,050
Somme égale 326,033,934
Les dotations consacrées à la liste civile, aux Chambres et à la Légion-d'Honneur, s'élèvent à 36,664,000
La dignité de la religion et les besoins du clergé réclament •. . 36,825,000
Les cours et tribunaux , chargés par la délégation royale de maintenir partout le règne des lois et de la justice , demandent une allocation de 16,578,175
Les besoins créés par les intérêts locaux des départements et des communes exigent. ..... 74,371,000
sur l'administration des finances. 335
Report. . . 490,472,109 Savoir :
Dépenses fixes et variables des départements 48,351,431
Dito du cadastre. 6,000,000
Dito de secours \ 56,171,000
pour grêle , incendies, etc - 1,819,569
Dépenses ordinaires et extraordinaires des communes 18,200,000
Somme égale 74,371,000
Il sera nécessaire d'affecter aux ponts et
chaussées 41,000,000
Et aux travaux publics 3,470,000
afin d'entretenir autant que possible l'aisance générale par le développement du travail et des moyens de communications.
La portion des dépenses de la guerre et de la marine , qui est relative à la solde et à l'entretien de l'effectif des troupes de terre et de
mer, sera de 190,196,200
Savoir: Guerre.. 162,880,000) 1QA 1QA 9nA Marine.. 27,316,200( iyu>iyD>2UU
Les relations diplomatiques de la France avec les puissances étrangères réclament 5,075,000
Les frais de régie et de perception qui grèvent encore les impôts , malgré des réductions successives , sont de 57,421 ,910
La défense de nos lignes de douanes sollicite en faveur du commerce et de l'industrie un crédit de 23,835,998
L'exploitation du tabac et la vente des poudres occasionnent une dépense de 25,483,000
Le transport des dépêches coûte 10,693,342
Les non-valeurs et les restitutions réduisent les produits réels des contributions de 23,551,883
Les frais de trésorerie sont de 5,600,000
Enfin , nous avons réservé pour le matériel des nombreux services publics , pour les constructions civiles et militaires, et pour toutes
Report.,.. 876,799,442
les dépenses de l'administration générale du
royaume , une somme de 106,386,155
qui se répartit entre les ministères dans la proportion de leurs besoins.
L'ensemble de nos charges de toute nature
sera donc encore de (1). 983,185,597
Si cette rapide analyse de nos dépenses a permis à Votre Majesté de saisir le principal objet de chacune d'elles, leur utilité lui en sera mieux dé-
(1) La différence qui existe entre ce résultat et celui du budget de 1830 a pour motif les dépenses suivantes provenant, pour la plupart, de lois précédemment rendues, d'améliorations sollicitées par divers intérêts publics , ou de mesures d'ordre qui n'apportent aucune nouvelle charge à l'État ;
Savoir :
Second semestre du crédit en rente de 4,800,000 fr., dont les fonds n'avaient été faits que pour six mois au budget de 1830 (Loi du 19 juin 1828), 2,400,000 fr. ;
Dépenses du service rural des postes , non comprises au budget de 1830, et que doit couvrir l'augmentation prévue dans les produits (Loi du 3 juin 1829) , 2,988,000 fr. ;
Intérêts , primes et amortissement dus pour les canaux (Lois spéciales de 1821, 1822, 1825etl829), 1,150,000 fr. ;
Complément nécessaire pour les encouragements accordés par les lois et règlements à la pêche de la morue et de la baleine , 600,000 fr. ;
Réunion , pour ordre, au budget de l'État d'une portion de la dépense des écoles militaires , qui se compense avec la recette des pensions payées par les familles, 460,000 fr. ;
Remplacement à l'hôtel des Invalides de la guerre , du produit de la retenue sur les pensions civiles et militaires , dont la suppression doit être proposée , 1 ,500,000 fr. ;
Suppléments en faveur des cours et tribunaux , de l'instruction primaire, des paroisses et succursales, des consulats, etc. , compensés généralement par les réductions obtenues sur d'autres services. (Mémoire.)
sur l'administration des finances. 337
montrée par les justifications spéciales et les explications étendues que chaque Ministre a fait annexer à ses propositions pour développer le système particulier de l'administration qui lui est confiée. J'ai fait tous mes efforts pour remplir cette partie importante de la tâche qui m'est imposée de manière à ne laisser aucun doute sur la nécessité des allocations que je réclame en faveur d'une administration dans laquelle j'ai voulu faire pénétrer tous les regards, afin d'en mieux démontrer les véritables exigences.
Les Ministres ont observé avec soin le régime de spécialité qui ouvre des crédits particuliers à chaque branche de leur service. Le vote des Chambres, qui doit d'ailleurs s'éclairer par les nombreux détails fournis â l'appui des différentes parties de l'administration, pourra ainsi se renfermer dans les sections spéciales proposées à la sanction de la loi, et ne point s'appliquer aux chapitres et aux articles dont elles se composent de manière à embarrasser la marche des délibérations, à en retarder les résultats et à affaiblir la responsabilité de chaque ordonnateur en lui imposant des limites trop étroites.
Les recouvrements qui ont été réalisés pendant le dernier exercice doivent servir de base aux évaluations des produits de 1 831 :
Leur montant s'est élevé à 970,213,158 fr. (sauf quelques modifications de détails) 970,213,158
Nous y ajouterons :
Les nouvelles rentrées opérées )
sur les biens de l'ancien Sénat . . . 3,000,000 | 7,000,000
Sur les domaines engagés .... 4,000,000 )
977,213,158 ii. 22
Report. ... 977,213,158
Le produit probable du service rural des postes 2,078,000 )
Et celui de la subvention des 2,988,000
communes 910,000 )
Les bénéfices réalisés par la caisse des dépôts et consignations 6,000,000
Et nous obtiendrons ainsi une recette de. . . 986,201,158 Dont le total comparé à la masse des crédits. 983,185,597
Fait ressortir un excédant disponible de. . . 3,015,561
CONCLUSION
Telle est, Sire, la véritable situation des charges et des ressources de la France ; toutes ses dettes sur les anciens exercices sont ou soldées ou couvertes par des moyens suffisants, et ses budgets courants et futurs offrent des à présent des fonds libres et de grandes espérances d'améliorations.
Le régime d'ordre et d'économie qui s'est établi dans les diverses parties du service a déjà produit de nombreuses épargnes qui ont allégé le poids de nos sacrifices ; et j'ai la satisfaction d'avoir pu montrer à Votre Majesté que l'administration des finances était entrée franchement dans cette carrière , et qu'elle y avait déjà recueilli plus de trente millions par des perfectionnements successifs dans les différentes branches de son travail. J'espère aussi avoir démoutré, par les développements que je viens de présenter sur le système de nos contributions publiques, qu'il sera possible incessamment d'en améliorer les tarifs, et d'en obtenir des tributs non moins abondants
sur l'administration des finances. 339 et plus faciles à supporter. L'espérance d'un nouvel accroissement de nos revenus ne se changet-elle pas en certitude, lorsque l'on suit les progrès de cette augmentation rapide et soutenue qui a élevé nos impôts indirects de 21 2 millions pendant les quinze années de prospérité qui sont dues au retour de la paix et à la paternelle sollicitude de nos Rois ; et que ne devons-nous pas attendre de l'activité industrieuse d'une population dont les efforts sont tous dirigés vers l'intérêt général !
Nous pouvons retrancher aussi de nos dépenses les utiles économies que l'ordre et la simplification du système administratif nous permettraient de réaliser avec une sage lenteur et sans nuire à la bonne exécution des services. Nous verrons s'affaiblir chaque année les charges temporaires que nous imposent encore la dette viagère, les pensions, les secours, les demi-soldes des militaires. Une épargne de plus de 40 millions nous est assurée par l'extinction graduelle de ces divers articles. Nous n'obtiendrons pas moins de la conversion de nos rentes 5 pour 100 et des fonds que l'élévation des cours rendrait disponibles sur l'amortissement de notre dette fondée. Nous avons enfin surmonté les circonstances les plus difficiles; nous sommes entièrement quittes de toutes les obligations qu'elles avaient fait contracter à la France, et nous sommes appelés à recevoir aujourd'hui le prix de tant d'efforts et de persévérance.
Pour seconder les heureuses conséquences des principes de justice et des règles d'administration que nous avons suivies jusqu'à ce jour, Votre
Majesté a reconnu qu'il restait encore à entreprendre des travaux importants, et propres à donner un nouvel essor aux forces productives de l'agriculture , du commerce et de l'industrie. La prospérité d'un grand peuple dépend presque toujours des moyens qui lui sont offerts pour agrandir le cercle de ses relations , pour multiplier les produits de son travail, et pour exciter à des consommations plus abondantes. Déjà cet esprit actif qui anime en France toutes les classes de la société est parvenu à créer de nouvelles sources à la richesse publique, et commence à répandre les bienfaits d'une aisance générale dans toutes les familles. Cette précieuse tendance doit être constamment soutenue et encouragée par la prévoyance du Gouvernement, et il est de son devoir d'ouvrir et d'aplanir les voies aux continuelles entreprises qui contribuent à l'amélioration de toutes les conditions sociales. Il est prudent, sans doute, d'éviter les dépenses abusives; mais il n'est pas moins sage de remplacer de stériles épargnes par des emplois qui doivent augmenter les ressources du Trésor et celles des particuliers.
Je ne crois donc pas que l'intérêt bien entendu des contribuables conseille de réserver exclusivement à des dégrèvements d'impôts les importants résultats de la réduction et de l'extinction de nos dettes anciennes, surtout après l'allégement de 92 miilions qui a déjà été accordé à la propriété; et je pense qu'il sera plus utile de les consacrer à la dotation, jusqu'à présent trop insuffisante, de plusieurs services qui ont pour but d'enrichir et
sur l'administration des finances. 341
d'honorer la France. C'est ainsi qu'on satisferait au besoin chaque jour plus pressant de compléter les établissements civils et hydrauliques de la marine , de fournir à la défense de nos frontières tous les fonds nécessaires pour garantir la sécurité et l'indépendance du pays ; c'est ainsi qu'on pourrait appliquer à l'achèvement de nos routes et de nos canaux les subsides indispensables pour établir entre toutes les parties de la France des communications faciles qui favoriseraient le travail, ouvriraient de nouveaux débouchés a ses produits, et réaliseraient pour l'avenir toutes les espérances de la Restauration. Ces fertiles emplois des épargnes dues au crédit de l'Etat élèveraient nos revenus dans une proportion incalculable, et nous procureraient un ample dédommagement des sacrifices temporaires qu'ils nous auraient demandés.
Le tableau que je viens de mettre sous les yeux de Votre Majesté , pour lui exposer dans toutes ses parties la situation des finances de l'État, ne présente que des résultats satisfaisants sur le passé, et plus favorables encore pour l'avenir. Jamais aucun peuple n'a recueilli des avantages plus précieux et plus prompts que ceux dont la France a commencé à jouir depuis le retour de ses souverains légitimes; jamais aucune nation n'a été appelée à de plus belles destinées que celles que prépare encore la sollicitude royale à la reconnaissance publique. Tous les efforts se réuniront désormais à ceux du souverain pour conserver les bienfaits d'un Gouvernement qui a fondé la prospérité de la France , et qui doit satisfaire chaque
jour davantage à ses nouveaux besoins et à ses plus chères espérances.
Je suis avec le plus profond respect , Sire , de Votre Majesté, le très-humble, très-obéissant et très-dévoué serviteur et sujet,
Le Ministre Secrétaire d'Etat des finances , Comte DE CHABROL.
Paris, le 15 mars 1830.
Sire, mon prédécesseur m'a laissé le soin de rendre compte à Votre Majesté des mesures qu'il a prises et des dispositions qu'il a préparées pour fortifier les contrôles établis auprès des comptables publics. Je dois exposer les motifs et expliquer les conséquences des actes réglementaires et législatifs dont il m'a transmis la suite et la responsabilité. Je présenterai donc à Votre Majesté
(1) Ce rapport et les règlements qui l'accompagnent est le travail d'une commission nommée par M. le baron Louis , et composée des membres suivants :
M. le marquis d'Audiffret , président et rapporteur; M. Rielle , directeur du mouvement général des fonds ; M. Rodier , directeur de la comptabilité générale des finances ; M. le comte d'Audiffret , directeur de la dette inscrite ; M. Bocquet de Saint-Simon, caissier central du Trésor; M. Delaire, directeur du contentieux; M. Bailly, inspecteur général des finances.
les développements qui me paraissent nécessaires pour lui faire apprécier, dans toute leur étendue, les garanties qui doivent résulter de ces précautions. Je mets d'autant plus d'empressement à m'acquitter de ce devoir, qu'il me fournit une occasion de faire connaître les nouveaux services qui viennent d'être rendus par la longue expérience de cet administrateur.
Au moment où le déficit de l'ancien caissier du Examen des
, , , , causes du do
fresor a ete constate par une vérification appro- ficit de l'anfondie, une commission spéciale fut appelée par "eu caissier îe Ministre à reconnaître les causes de ce détournement de fonds, et à chercher les moyens d'en prévenir le retour en procédant sans retard à la révision de tous les rouages du mécanisme des caisses intérieures, et à l'examen des différents contrôles exercés sur le maniement des deniers publics.
Il a été reconnu , dès le commencement de ces investigations, que ce déficit provenait de l'inexécution de la disposition des anciens règlements qui prescrit la délivrance de récépissés à talon et leur visa, par un contrôleur spécial, pour tous les versements effectués à la caisse centrale du Trésor. Une exception faite, en 1818, à cette règle générale, pour les sommes remises en paiement des emprunts, et dont l'effet avait été maintenu depuis cette époque pour les recettes de même nature, a rendu possible une infidélité qui n'aurait jamais échappé à l'action des contrôles prescrits, si elle eût été complètement appliquée.
Plusieurs autres procédés , indiqués après l'événement, auraient peut-être suppléé aux moyens
sagement préparés par l'ordonnance royale du 18 novembre 1 817, et des rapprochements bien suivis entre les résultats obtenus contradictoi rement par les différentes branches du ministère qui concourent à l'exécution de chaque emprunt , auraient éveillé plus tôt l'attention sur les malversations de l'ex-caissier central. Mais la liberté d'action de ce comptable si longtemps éprouvé avait été considérée comme un utile moyen de service pour le Trésor.
Au moment où s'ouvrirent en effet les premières voies de ce crédit public dont nous avons obtenu de si grands et de si prompts résultats , on pensa qu'il ne fallait refuser aucune facilité pour accélérer et pour simplifier les relations nouvelles de la Banque, du commerce et des capitalistes avec le Trésor, et on s'attacha moins à le protéger par la lenteur salutaire des formes de comptabilité, qu'à imprimer un mouvement plus rapide à ses rapports avec le public.
Celte erreur est devenue la source d'un notable préjudice pour l'Etat; mais elle lui a procuré des avantages qu'il serait injuste aujourd'hui de méconnaître entièrement. Une semblable considération ne saurait être une excuse suffisante du passé : on doit néanmoins la rappeler pour affermir l'administration contre tout abandon de ses contrôles, et pour la prémunir contre le danger de sacrifier la garantie de ses règles d'ordre aux convenances particulières de ses débiteurs et de ses créanciers. Principale Pénétré de la pensée que le déficit de la caisse tTeTes'di^ss?- centrale n'a pu se former que par suite de la susmulations de pension temporaire et exceptionnelle des forma-
recette.
lités exigées par les règlements pour toutes les recettes du caissier, mon prédécesseur a dû chercher le moyen le plus propre à mettre la fortune publique à l'abri d'un semblable dommage, et il a été conduit à reconnaître qu'il était indispensable de rendre le contrôle des versements faits au Trésor si impérieusement obligatoire en toute circonstance, qu'il ne fût au pouvoir de personne d'en suspendre , d'en modifier ou d'en atténuer les effets.
Le décret du 4 janvier 1808, qui n'a point été inséré au Bulletin des Lois > et qui n'a, dès lors , que le caractère d'un règlement administratif, a déterminé pour la première fois la forme des récépissés à délivrer en échange des fonds remis à la caisse des recettes à Paris et chez les receveurs généraux et particuliers de finances, et a prescrit leur visa et la séparation de leurs talons, dans les vingt-quatre heures, par un contrôleur spécial. Ces dispositions salutaires ont été constamment observées auprès des comptables des départements, etont si puissamment contribué à préserver l'Etat de toute perte sur leur gestion, qu'il n'a pas été nécessaire, pendant le cours des dix-huit dernières années, de demander un seul crédit supplémentaire pour couvrir une soustraction de recette de ces préposés extérieurs.
Une ordonnance royale du 18 novembre 1817 a rendu ce même mode applicable à tous les versements faits à la caisse du Trésor royal, devenue, dès cette époque , le centre unique de tous les mouvements de fonds qui se partageaient précédemment entre quatre caisses différentes. On était
ainsi parvenu à soumettre à l'action de ce nouveau contrôle des opérations très-nombreuses et trèsimportantes.
Toutefois, aucun de ces deux actes réglementaires n'est assez rigoureusement obligatoire , ni pour l'administrateur, ni pour la partie versante; ces dispositions ne les lient pas assez étroitement l'un et l'autre , parce qu'elles ne sont pas émanées du pouvoir législatif qui a seul le droit d'imposer un commandement absolu à l'administration et aux tiers, réciproquement intéressés a la régularité de chaque versement.
L'expérience ayant démontré l'utilité de ce contrôle et les inconvénients de son inexécution, on ne peut plus différer aujourd'hui d'en soumettre le principe à la sanction de la loi , et d'en étendre l'application à toutes les comptabilités publiques. En conséquence, des articles de loi et d'ordonnance ont été préparés pour autoriser l'administration à ne reconnaître et à n'admettre, comme valables et libératoires , que les récépissés délivrés selon les formes et avec les précautions spéciales préalablement déterminées par le législateur.
Cette mesure de comptabilité se rattache trop immédiatement à l'intérêt public pour que le législateur puisse refuser de prêter l'appui direct de sa décision souveraine à l'administration , qui a le plus besoin de se défendre contre toute déviation des règles conservatrices de l'ordre. Il est à la fois juste et convenable que la loi exige le concours des parties versantes pour assurer entièrement leur libération envers le Trésor, et pour garantir en même temps les contribuables eux-
mêmes contre les dissimulations de recettes dont les résultats retomberaient définitivement à leur charge.
On a jugé utile d'adopter des précautions analogues et d'en étendre l'usage , en proposant d'assujettir les versements faits sur les contributions directes et indirectes de toute nature à la formalité d'une quittance détachée d'un journal à souche , afin de suppléer, autant que possible, à la présence d'un contrôleur local , par le double témoignage d'un enregistrement contradictoire sur le registre et sur la pièce qui en est séparée au moment du paiement, et en présence de la partie versante.
Les moyens d'exécution de ces dispositions nouvelles ont été préparés pour tous les services du ministère des finances. On a cru aussi devoir faire l'application de ce dernier contrôle aux deniers des communes et établissements publics. Enfin , il a paru convenable de rendre encore plus obligatoires les dispositions déjà adoptées, pour soumettre les mandats et valeurs émis par le caissier et le payeur central du Trésor, à la formalité d'un talon et d'un visa préalable avant le paiement.
Ces utiles procédés , pour lesquels il est nécessaire de réclamer la sanction impérieuse de la loi, sont déjà éprouvés par une longue pratique , et ne présentent aucune difficulté d'exécution.
Après avoir vérifié la cause du déficit de l'ancien Révision des caissier du Trésor, et indiqué le moyen le plus a^ervice et sûr pour prévenir les dissimulations et les détour- de contrôle. nements de recettes , il était indispensable d'examiner, dans tous les degrés de leur exécution, l'entrée, la sortie et la garde des valeurs de toute
nature, entre les mains des divers préposés intérieurs du Trésor. En conséquence, mon prédécesseur a fait observer tous les mouvements des contrôles matériels et locaux placés auprès des agents qui ont le maniement et la responsabilité des deniers, et il a voulu revoir toutes les combinaisons de la surveillance administrative exercée par les directions du ministère plus spécialement chargées de régler et de suivre l'action des comptables.
Observations Cette marche, qui était naturellement indiquée
de la com- ,, , . • • 1 1 «i î» t >
mission d'en- par 1 objet principal de ce travail cl examen, a ete quête de la également adoptée par la commission d'enquête Députés. de la Chambre des Députés, qui s'est dirigée, par les mêmes voies, vers le but que le Ministre a cherché à atteindre avec elle , en s'aidant de ses recherches et de ses utiles avertissements. Les points qu'elle a recommandés à l'administration ont donné lieu à des discussions approfondies , et tous les efforts ont été dirigés de manière à répondre aux idées d'ordre sur lesquelles elle appelait l'attention du Gouvernement daus les termes ci-après de son rapport :
« La Chambre croira sans doute avec nous « qu'il serait bon que la commission créée par « l'arrêté du Ministre des finances, du 22 février « dernier, portât spécialement son attention sur « les dispositions suivantes :
« Rechercher des garanties contre les chances « de détournement que peut rencontrer le recourt vrement des valeurs de portefeuille que le Tré- « sor encaisse lui-même ;
« Prendre des précautions efficaces contre la
(( facilité qu'a le caissier de disposer de tout ou « partie des encaisses;
(( Ordonner que les caisses et sous-caisses soient « soumises à des vérifications plus fréquentes, « dont les époques ne soient pas connues à l'avance, « et, pour ainsi dire, périodiques;
« Assujettir les pièces des dépenses, acquittées « par le caissier et le payeur central , à des con- « trôles et des vérifications qui en prouvent « l'existence et la régularité ;
« Rattacher la comptabilité de la dette inscrite « à la direction du mouvement général des fonds « ( pag. 51 ), ou de la comptabilité générale (( ( Exposé ) ;
« Soumettre à l'avenir la délivrance des rentes « négociées à des formes telles , qu'elles ne puis- (c sent être créées et transférées que contre la (( preuve que le Trésor a été mis réellement en « possession des valeurs qu'elles doivent reprém se n ter ;
« Enfin régulariser, compléter et étendre la « puissance du contrôle de manière qu'il saisisse « toutes les opérations du Trésor sans aucune « exception, »
La commission d'enquête ajoute encore que ce qui l'a frappée le plus vivement, c'est la nécessité de lier davantage entre elles toutes les divisions du ministère, et de ramener les chefs de service à un centre commun.
Ces indications , sans rien changer à la nature des travaux commencés, ont rendu plus obligatoire une révision nouvelle et spéciale de chacun des services et des contrôles du Trésor. Il me
semble indispensable d'analyser ici chacune des parties de cet ensemble d'administration et de comptabilité, et d'expliquer, dans leurs diverses dispositions , les arrêtés spéciaux et les ordres de service qui viennent de fixer avec précision les devoirs des divers agents d'exécution : je présenterai donc successivement les motifs des changements dont l'organisation actuelle a paru susceptible. J'ajouterai, en même temps, qu'aucune modification nouvelle n'a été adoptée qu'après une discussion approfondie, et que, toutes les fois qu'il se présentait quelque incertitude sur une question , plusieurs délégués du Ministre ont reçu la mission spéciale de vérifier les faits sur place, et d'en expliquer les conséquences dans des rapports particuliers, dont les conclusions étaient débattues avant d'être approuvées. Enfin, toutes les opinions émises, toutes les remarques présentées et tous les résultats de ces investigations ont été consignés dans des procès-verbaux détaillés qui servent de développement et de pièce justificative aux propositions qui vous sont soumises, et aux mesures d'ordre intérieur qui ont déjà été adoptées.
