CAISSES INTÉRIEURES DU TRESOR

(Caissier central et payeur principal.)

Caisse cen- Les divers règlements qui ont été rendus , avant traie du Tré- ej. depuis 1814, sur le service des caisses intérieures du Trésor, ont été soigneusement examinés, et ils ont été jugés dans leur application aux actes de la gestion du caissier central , soumis

sor.

eux-mêmes, dans tous leurs détails, aune description circonstanciée. C'est à la suite de cette révision scrupuleuse que l'on est parvenu à se rendre un compte exact de l'état primitif de ce service, de sa situation présente, des modifications qu'il a successivement reçues, et des améliorations qu'il réclamait encore.

Il a été reconnu que l'ordonnance du 1 8 novembre 1817, qui avait centralisé dans une seule caisse les nombreuses opérations suivies autrefois séparément par la caisse des recettes, la caisse des dépenses , la caisse générale et la caisse de service, avait été l'un des progrès les plus importants de l'administration vers l'ordre et l'économie. L'effet de cette mesure a été de faire rentrer entièrement dans le sein du Trésor, en conservant les procédés simples et rapides du commerce et de la Banque, le mouvement général des fonds de l'Etat, exécuté jusqu'alors en dehors des formes rigoureuses de la comptabilité publique.

La simplification des écritures et les nouveaux moyens de surveillance qui ont été le résultat de ce perfectionnement de notre système de comptabilité , ont procuré des avantages notables pour le règlement des conditions et des frais du service de trésorerie , ainsi que pour l'exactitude et la clarté des comptes. Mais il était impossible de réaliser tout à coup un aussi grand changement sans obéir encore , sur quelques points , à l'empire des préventions qui existaient alors dans le public, chez les comptables et au sein même du ministère des finances , soit contre la lenteur des formalités administratives, soit contre les exi-

geneesde ia cour des comptes. On parvint cependant à satisfaire, autant que possible, aux obligations nées de ce nouveau mode de service, en conservant avec soin toutes les précautions antérieures , en les fortifiant davantage , et en y ajoutant des contrôles et des justifications plus sévères. L'expérience du passé semblait devoir offrir une entière sécurité contre des pertes qui avaient été précédemment évitées, sous un régime moins rigoureux. Mais les moyens qui avaient si bien réussi avant que les chances de la Bourse eussent éprouvé la fidélité des comptables, devinrent insuffisants avec le développement de ce marché , à mesure qu'il offrait plus d'appât à la cupidité.

Le déficit du caissier Mathéo exigea bientôt des mesures plus rassurantes que celles qui avaient été la suite de l'ordonnance du 18 novembre 1817; l'action du contrôle spécial que cette ordonnance avait créé se rapprocha davantage de la naissance et du terme des opérations, et les suivit plus immédiatement dans tous leurs degrés. Cette dissimulation de recette avait été pratiquée à l'aide d'un retard dans les enregistrements des envois d'espèces faits au Trésor par les receveurs généraux : on ordonna l'envoi direct à la Banque de tout le numéraire que ces comptables avaient à transmettre à Paris, et on restreignit l'importance habituelle des fonds en caisse.

L'administration, s'étant ainsi mise à l'abri de ce genre de danger, espérait n'avoir plus à en redouter un autre, et pouvait sans doute appréhender de compromettre la bonne exécution de l'im-

portant service des fonds par des précautions trop multipliées.

Eclairé par un événement récent qui n'admet plus aucune considération morale dans la prévoyance administrative, et qui ne permet aucune restriction dans l'exercice rigoureux des contrôles, mon prédécesseur a pris , le 24 juin dernier , un arrêté qui détermine, dans tous ses détails, la marche du service de la caisse centrale du Trésor. L'exécution de ce règlement n'a apporté aucune gêne ni aucune entrave dans les rapports du Trésor et des nombreuses parties qui ont des relations si variées avec ses comptoirs de recette et de paiement. Ces dispositions plus rigoureuses ont été exactement suivies sans amener aucun embarras ni aucun retard dans les différentes opérations du comptable.

Cet arrêté fixe le nombre et la nature des caisses secondaires; il établit entre elles la répartition du travail , et il en attribue la direction , la surveillance et la responsabilité au caissier central, sous toute réserve vis-à-vis de ses délégués, et sauf son appel et son recours , s'il y a lieu, dans les formes suivies par tous les autres dépositaires de deniers publics. Cette responsabilité est maintenant garantie par un cautionnement en numéraire de 300,000 fr., en vertu d'une ordonnance royale du 27 mai dernier.

Les relations de la caisse avec les diverses parties du ministère sont tracées dans cet arrêté de manière à ne plus laisser aucun doute sur les devoirs réciproques du comptable et des autres chefs de service.

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Toutes les entrées et toutes les sorties de valeurs sont immédiatement constatées par un contrôleur placé auprès de chaque comptoir. On a cru même nécessaire d'introduire l'un de ces préposés dans l'intérieur de la sous-caisse centrale , et de lui faire suivre les mouvements de fonds qu'elle opère avec les autres sous-caisses, pendant le cours de la journée. On a voulu aussi que le contrôleur en chef fût dépositaire d'une seconde clef de la caisse principale; qu'il fût présent, le matin et le soir, à l'ouverture et à la fermeture des coffres, et qu'il reconnût et certifiât par sa signature l'exactitude des soldes matériels , au commencement et à la fin de chaque journée. Il a été en même temps arrêté que ces soldes ne devaient se composer que de valeurs actives, et que toute exception à cette règle serait à l'instant même signalée par le contrôle à l'attention du Ministre.

De même que tous les récépissés et reconnaissances seront désormais soumis , sans exception , au visa du contrôle , au moment du versement , chaque pièce de dépense sera également visée et frappée d'un timbre, au moment de la remise des fonds à la partie prenante.

Enfin, on a rappelé par un article formel que , indépendamment de la vérification faite chaque soir par le contrôleur en chef, des vérifications partielles ou générales devaient être opérées fréquemment et à des époques indéterminées.

Il a été ainsi satisfait aux vœux exprimés par la commission d'enquête, sur la trop grande facilité laissée précédemment au caissier du Trésor pour

disposer de son encaisse, sur la nécessité de soumettre ses paiements à une vérification plus prompte, et sur l'utilité de faire souvent et inopinément inspecter les diverses parties de sa gestion.

Il reste à examiner plusieurs autres objets pour lesquels des explications particulières sont indispensables.

Le premier point est relatif aux effets de portefeuille : il a été réglé qu'à leur arrivée, ces valeurs seraient contrôlées, au moment de l'ouverture des paquets , par les avis préalables d'envoi donnés au directeur du mouvement général des fonds, et par les bordereaux de chargement de la poste. Quant à leur sortie, si elle s'effectue avant l'échéance, pour les escomptes, ou pour les renvois aux receveurs généraux, elle ne doit avoir lieu qu'en vertu d'ordres précis de l'administration et dont l'exécution est surveillée par le contrôle ; si les effets sont recouvrés à l'échéance par les soins directs du caissier, ils entrent, le jour même de leur mise en recouvrement, dans le solde numéraire du sous-caissier des recettes en espèces, qui s'en charge au moment où le portefeuille s'en dessaisit. Ce double mouvement est en outre constaté par le contrôle. Ces précautions ont paru suffisantes pour éviter tout détournement et tout abus de ces valeurs à terme.

Maintenant il se présente une autre question qui se lie aux détails précédents, et qui a occupé aussi l'attention de la commission d'enquête : elle consiste à savoir s'il est convenable de réclamer des cautionnements des sous-caissiers et des gar-

cons de recette. Les considérations suivantes ont fixé la décision du Ministre des finances.

Les sous-caissiers ne sont pas comptables directs du Trésor, ni de la cour des comptes; ils sont les agents d'exécution du caissier central , et n'opèrent qu'en son nom et sous sa responsabilité. Ce serait affaiblir cette principale garantie , ce serait porter atteinte à l'autorité de ce comptable unique, que d'exiger un gage direct de ses subordonnés pour des actes auxquels ils ne participent qu'en vertu de la délégation de ce chef de service, qui a seul reçu de l'administration une mission officielle , et qui est tenu de lui en répondre personnellement dans toutes ses parties.

Ces motifs généraux se fortifient encore de cette circonstance particulière, que les sous-caissiers n'ont pas la manutention réelle des espèces, et que les comptoirs ne restent jamais dépositaires d'aucune somme, puisqu'il la fin de chaque journée, et plus souvent encore suivant la volonté du caissier central , ils se dessaisissent des fonds qui n'ont été confiés que momentanément à leur garde.

Les garçons de recette, qui ont en effet le maniement des valeurs, ne les conservent que trèspeu de temps entre leurs mains; les garanties que l'on pourrait leur demander, d'après leurs appointements actuels et leur position ordinaire de fortune, ne pourraient pas être proportionnées à l'importance des fonds qui sont temporairement à leur disposition ; enfin , en admettant une infidélité, le Trésor ne pourrait exiger de ces subordonnés qu'une garantie insuffisante qui lui impo-

serait une augmentation réelle de traitements en faveur de ceux qu'il aurait grevés de la charge onéreuse d'un cautionnement illusoire.

Après avoir distribué toute l'exécution des différents services de la caisse centrale entre les sous-caissiers , sans en réserver aucune partie à l'action personnelle du caissier central , on s'est demandé s'il était convenable de lui défendre expressément, et par un article formel, toute participation directe dans les opérations matérielles de l'entrée et de la sortie des fonds. Une semblable interdiction a paru dépasser les bornes d'une prudence éclairée , et blesser à l'égard du comptable les règles de la justice : l'entière indépendance que réclame l'exercice de sa surveillance continuelle sur un service aussi important , soit dans son propre intérêt, soit dans celui de l'administration , se trouverait gravement atteinte par la rigueur de cette mesure ; la ponctualité du service pourrait quelquefois en souffrir par suite des absences inévitables de certains agents dont le remplacement alarmerait sa confiance, s'il ne conservait pas la faculté d'y pourvoir par lui-même; enfin lorsque c'est lui seul que l'administration reconnaît dans la gestion de chacun de ses subordonnés, pourrait-elle s'opposer avec équité à ce qu'il prît l'initiative de l'exécution, dans les occasions où cette exception est commandée par des motifs d'urgence qui se rattachent à sa responsabilité ou a l'exactitude du travail? D'ailleurs, les dangers qui auraient pu résulter autrefois de cette liberté d'action laissée au caissier du Trésor, ne se trouvent-ils pas prévus et écartés par l'interven-

35$ RApronT au koi

tion constante du contrôle, et par les dispositions qui rendront obligatoires , pour le Trésor et pour les parties , le visa immédiat des pièces de recette et de dépense, et enfin par celles qui ont renfermé dans leur véritable sphère tous les mouvements de ce grand comptable ?

L'émission des bons royaux a été l'objet de la plus sérieuse attention. Il a été reconnu que les versements faits par les particuliers pour obtenir ces valeurs , ne présentaient pas un caractère distinct de ceux qui sont effectués à tout autre titre : que ces versements sont saisis par le contrôle, au moment même où ils sont opérés, au moyen du visa qui est apposé sur les récépissés et de la séparation immédiate de leurs talons; que, si les bons délivrés en échange de ces récépissés prennent un autre caractère, lors de leur émissioriy ils sont entourés des garanties qui doivent accompagner des engagements d'une nature aussi importante, puisque avant la consommation de leur échange et avant leur délivrance , le contrôleur est tenu d'en vérifier la conformité, nonseulement avec la pièce justificative de la recette, mais encore avec la recette matérielle , de les viser, d'en détacher le talon , et de les frapper d'un timbre sec.

Il est nécessaire d'ajouter, en terminant le travail relatif à la caisse centrale, que mon prédécesseur a fait revoir avec soin tous les procédés à suivre pour les emprunts de l'État. Ceux qui ont été contractés par le ministère de l'intérieur, pour les canaux et autres travaux extraordinaires, et dont le caissier du Trésor échange les titres,

ont donné lieu à plusieurs rectifications de détail qui garantiront davantage pour l'avenir la régularité de ce service spécial.

Les emprunts négociés en rentes ont été soumis à l'empire des principes et des règles tracés dans l'arrêté que nous venons d'analyser, et dans ceux que nous allons examiner à sa suite. Aucune dissimulation de recette ne pourra plus menacer le Trésor sur cette nature d'opérations, soit que les versements des parties s'opèrent par anticipation, ou à l'échéance des termes des traités; et pour donner à cet égard une plus grande sécurité, un arrêté spécial, rendu le A août 1832, a prévu et réglé tous les détails d'exécution et de contrôle de la rentrée des fonds et de l'émission des rentes du dernier emprunt.

Après la réforme des comptables d'ordre et la Payeur censuppression des quatre payeurs généraux, qui se1 partageaient autrefois le service et la comptabilité des dépenses du Trésor, l'acquittement des ordonnances à Paris avait été confié à deux payeurs principaux , et la vérification de tous les acquits avait été attribuée à un directeur des dépenses : ces premières simplifications, consacrées par une ordonnance du 18 novembre 1817, avaient déjà considérablement réduit les frais et le travail de l'administration.

Une ordonnance du 27 décembre 1 823 a complété ces économies et ces premières améliorations du mécanisme des caisses et du système des écritures, en rattachant le contrôle des résultats et des pièces justificatives à la comptabilité générale des finances, et en chargeant un payeur unique

sor

de tout le service matériel des paiements à faire à Paris.

Ces notables changements, exécutés à différentes reprises , sur la distribution du travail et sur l'organisation administrative, avaient laissé quelques points incertains dans la marche actuelle des opérations du nouveau comptable et dans ses rapports avec les autres parties de l'administration. Chacun des procédés suivis par le payeur central du Trésor a été discuté, et il a été ensuite rendu un arrêté qui règle définitivement la nature de ses fonctions et sa véritable situation dans le ministère. Ces dispositions, qui ont été prises le 25 juillet dernier, ont été soumises à une épreuve de plusieurs mois , et ne présentent aucune difficulté d'exécution.

Par cet arrêté se trouvent confirmés, à regard de ce comptable, les règles et les principes de responsabilité qui sont applicables à tous les préposés du Trésor : il est placé vis-à-vis des différentes directions des finances dans une position absolument semblable a celle des payeurs extérieurs, pour les obligations de son service, la forme de ses écritures et de ses comptes, et pour les renseignements qu'il est tenu de fournir périodiquement aux divisions administratives, et aux divers ordonnateurs qui ont avec lui des relations habituelles.

Les mandats à talon qu'il est autorisé à délivrer sur le caissier du Trésor, au profit des parties prenantes, ne seront désormais payables par ce dernier comptable qu'après avoir été revêtus du visa d'un contrôleur spécial placé auprès de cha-

que bureau de paiement, et qui est chargé, dans l'intérêt de l'administration, de vérifier et de constater l'existence régulière des ordonnances et des titres justificatifs des droits de chaque créancier, avant de détacher le talon et de remplir la formalité préalable de ce visa , qui peut seule rendre le mandat valable et définitivement exigible.

Ce mode de contrôle, précédemment exercé par le payeur lui-même , dans l'intérêt de sa propre responsabilité, a été fortifié et complété dans tous ses détails d'exécution, au moment où il a été reconnu nécessaire d'en restituer la garantie à l'administration. Son adoption aura pour effet de prévenir toute sortie de fonds qui ne serait pas applicable à l'extinction d'une dette de l'État matériellement démontrée et contradictoirement reconnue, par la double vérification d'un payeur responsable et d'un agent administratif dont le contrôle s'exerce, avant le paiement, sur le mandat de l'ordonnateur, sur les titres du créancier et sur la gestion du comptable.

Les nouveaux gages de sécurité que cette mesure doit offrir, pour la régularité du service , ont paru suffisants pour dispenser le payeur central de l'obligation imposée aux préposés des départements, d'envoyer chaque mois toutes les pièces de dépense à la comptabilité générale des finances. La surveillance administrative qui doit s'exécuter, à l'avenir, au moment même de la remise des fonds entre les mains des parties prenantes , sur des pièces valablement reconnues et admises , a semblé assez rassurante pour ne point réclamer le travail considérable et dispendieux qu'occa-

sionnerait un second examen de chaque opération et de chaque pièce justificative. On a satisfait d'ailleurs à toutes les exigences de Tordre et au maintien de l'uniformité des méthodes , en assujettissant le payeur central à des vérifications partielles d'inspecteurs, qui pourront éclairer le Ministre, toutes les fois qu'il le jugera convenable, sur l'exactitude apportée par le comptable dans l'exécution des règlements généraux relatifs aux formes de la comptabilité et à la nature des justifications prescrites par l'ordonnance du 14 septembre 1822.