IMPOTS SUR LA PROPRIETE IMMOBILIERE
(Contributions directes et enregistrement.)
Ces deux branches de service reposent en effet sur les mêmes bases, s'appliquent à un même objet et s'adressent en même temps aux ressources de la propriété par des voies presque semblables, et par la combinaison
dispendieuse de doubles rouages administratifs que leur isolement complique et affaiblit, et que leur réunion fortifierait en les simplifiant.
Déjà le mécanisme et les attributions de la direction des contributions directes se sont considérablement diminués par suite de la fusion des deux Ministères du trésor et des finances, qui a fait supprimer les soumissions et les obligations des grands comptables, substituer un rôle unique d'exercice aux nombreux états annuels de chaque contribution, véritables entraves de la gestion des percepteurs, tracer des écritures simples et méthodiques à ces préposés, placer leurs recouvrements et tous leurs maniements de fonds sous la responsabilité des receveurs des finances, et enfin réduire à un million, au moyen d'un tarif uniforme et moins élevé, les cinq ou six millions de frais de 'poursuites qui aggravaient autrefois la charge des contribuables obérés.
Le travail relatif au choix des comptables et des agents nombreux des contributions directes a été rattaché, à la même époque, à la section centrale du personnel des finances. Il ne reste plus aujourd'hui à cette administration spéciale des contributions directes, que la confection des rôles pour laquelle elle est obligée d'emprunter les communications officieuses des préposés de l'enregistrement, afin de connaître et de constater, aussi exactement que possible, les mutations survenues annuellement dans les propriétés. Les travaux de répartition de l'impôt, le jugement des réclamations des redevables sont confiés aux autorités locales, et l'achèvement du cadastre est devenu une entreprise des départements et des communes; le concours que le gouvernement doit prêter à ces diverses opérations ne parait
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, donc plus exiger le. maintien d'une administration séparée. . . ■ .r ■: .■■■■ .
Mais de plus graves considérations conseillent cette
' réforme dont la nécessité est déjà reconnue par un grand nombre d'administrateurs; si une seule pensé* embrassait toutes' les contributions qui grèvent les revenus et le capital delà propriété sous, des dénominations diffé-
: rentes, si une seule influence s'exerçait sur le» dispositions de leurs divers. tarifs, on'ne serait plus exposé à les voir frapper de plusieurs charges- à la fois, tantôt par l'élévation du principal ou des centimes additionnels de l'impôt direct, tantôt' par l'accroissement des droits de successions ou de ventes; on aurait sans cesse devant les yeux, sous un même point de vue et dans un seul tableau. ■ •
Les 289,000,000 de ta contribution foncière {y compris 5 mil'
lions pour les biens de main-morte); Les 37,000,000 des portes et fenêtres; Les 140,000,000 de droits d'enregistrement et d'hypothèque ; Les 23,000,000 du timbre et des greffes, etc., qui s'appliquent aux transactions immobilières;
Enfin, l'imposant total de 491,000.000 que paie actuellement la propriété immobilière, au Trésor, aux départements et aux communes '.
Le simple résumé de ces chiffres opposerait une réponse péreraptoire et décisive aux hommes envieux de la prospérité générale qui, dans un temps où la richesse publique est devenue la conquête du travail et de l'économie,, où la loi des partages fractionne souvent le sol
' Voir la 2* colonne de l'Etat dès produits du budget dé l'e bénie» i 830, à la fin de cet eiamerr.
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en parcelles improductives, où le champ qu'il fertilise est plus généralement le bien du pauvre que celui du riche, s'obstinent encore à considérer la propriété foncière comme un privilège préjudiciable à ' l'aisance de tous et sur lequel' on ne saurait trop rejeter le poids des sacrifices de la société ', Il serait superflu ' d'ajouter que ces doctrines aussi dangereuses qu'insensées sur l'égalité des fortunes, conduiraient infailliblement à la destruction de toute nation, de toute famille, de toute existence individuelle qui tendrait à s'élever au-dessus de l'ignorance et de la misère; car c'est dans l'agglomération 'de la propriété, d'ailleurs si modérée par nos lois civiles et fiscales , et dans l'emploi de toutes les forces "productives habilement aménagées par l'industrie, que réside le secret providentiel dé faire vivre et prospérer lé grattd nombre avec les fruits d'un capital, dont la distribution individuelle condamnerait bien tôt chacun de ces stériles nivéleurs de notre inégale destinée a succomber tous les efforts d'une impuissante détresse, fonte atteinte portée à la propriété est donc une attaque indirecte contre tous ceux qui n'ont d'autres ressources que l'activité'de leurs bras et de leur intelligence.
tes 491 millions que nous venons de récapituler doivent avertir le pays le plus agricole, qu'il Importe de ne pas réduire outre mesure les revenus affectés aux salaires de la plus grande partie de la population, et qa'en
1 La meitié deB cotes foncières (6 millions sur 12) est déjà descendue au-dessous de S fr. Il en existe même un grand nombre, d'un, deui, trois et quatre centimes, dont le produit est inférieur an coût ■ de l'avertissement de cinq centimes, payé par chaque contribuable, el surtout aux frais d'administration, de perception et de comptabilité que ces fractions dispendieuses occasionnent au Trésor. [Voir lesrôlet des communes rurales.)
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24 SïSTÈME FINANCIER, — LIVRE I.
restreignant trop les fruits de la culture au profit du Trésor, on décourage des améliorations qui assurent le pain de l'indigence et concourent au bien-être de toutes les classes laborieuses.
Tl serait juste aussi de se rappeler, en préparant les voies et moyens du budget de chaque exercice, que la propriété foncière supporte aujourd'hui plus de la moitié des charges publiques, par le paiement des impôts directs, en même temps qu'elle prend une part trèslarge dans toutes les autres contributions, et que, par l'effet des partages héréditaires, de la fréquence des échanges et des droits de toute espèce qui grèvent le patrimoine immobilier des familles, son capital fait tout entier retour à la caisse commune du Trésor, dans l'espace de moins d'un siècle ou de trois générations..
D'autres sacrifices pèsent encore très-lourdement sur l'agriculture : l'imperfection du régime hypothécaire et l'élévation du prix des offices rendent chaque jour plus accablants les tributs progressifs imposés à tous ceux que le mouvement habituel des transactions et des partages oblige à recourir au ministère des-officiers publics. Des calculs modérés et fondés sur la vérification des faits ont établi que les frais annuels de cette nature ajoutaient à toutes les charges précédentes, et surtout à celles des petits cultivateurs, une redevance annuelle de plus de 100 millions.
Le concours de tint d'exigences a dû contribuer beaucoup à la gêne de la propriété qui se manifeste aujourd'hui par l'importance des inscriptions hypothécaires, dont le chiffre nominal s'élève à il', 233,265, 778, et
1 Evaluation de l' administration de l' enregistre ment insérée dans
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représente un intérêt probablement supérieur à la somme de 500 millions à laquelle nous devons l'évaluer, même en supposant une grande exagération dans l'appréciation des hypothèques réelles. Le produit de la terre supporte difficilement cette dépense annuelle, qui se prélève quelquefois ou sur le revenu d'un double capital, ou plutôt sur le capital même. Il est en outre démontré que les onéreux accessoires qui accompagnent toujours le prêt sur hypothèque, les honoraires des officiers publics, les formalités de l'enregistrement et du timbre et les intérêts légitimes du prêteur, portent le taux habituel de ce genre d'emprunt à 10 et souvent à io francs1. En résumé, la charge de 491 millions des impôts directs de toute nature, celle de 100 millions pour la rédaction et l'expédition des actes authentiques, celle des intérêts et frais hypothécaires montant à 500 millions, prélèvent chaque année près de 1,100 millions sur un revenu territorial qui n'était estimé, en 1821 , par
le Rapport fait à la Chambre des députés, le 9 juillet 1839, sur le budget des recettes de 1840, p. 11 et 12.
1 Savoir :
Frais pour une obligation de 300 francs.
i Certificat de la conservation des hypothèques 2 »
Honoraires de la minute 3 »
Enregistrement 3 30 Timbre, expédition et minute 1 60 Honoraires pour l'expédition * > Droits d'hv pot hèque et de timbre... .. -. 1 45 Salaire du conservateur 1 25 Rédaction des bordereaux 2 59
Ensemble 19 i0
Total de la recette à reporter 19 10
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rada]inistrationderenregistr8raetjt,q»fli,5«0;597,ÔOO. II testerait donc à peine en définitive aux propriétaires fonciers, d'après ces anciens calculs , le tiers des produits de leurs capitaux,' de leur travail et de leur industrie. '-' ■ ■■
'Mais, .6 prodige d'une longue paix si rapidement fécondée dans le pays le plus favorisé de ta Providence ; au moment même où se déroulait ce pénible tableau de la propriété foncière, sur les données officielles publiées en 1821, le développement de la richesse nationale et du crédit public démentait implicitement cette insuffisante évaluation d'un revenu territorial qui s'élevait sans interruption à travers nos agitations politiques et qui parvenait, suivant les dernières recherches du ministère des finances, au chiffre réel et toujours progressif de plus de trois milliards.
Ainsi s'expliquent aujourd'hui la prompte rentrée des
Report de la recelte 1» 10
/ Minute de la quittance 3
i Enregistrement I
l Timbre (minute, expédition et Rembourse- i extrait pour radiation d'hypo-
meht — i thèque) 2
I Honoraires (expédition et ex-
f trait).......... *
\ Salaire du conservateur : 1
Total 3i «0
Intérêt légal { a »
Total général 46 60
Le sacrifice de l'emprunteur est, pour un an, de 15 fr. 53 c, et de 10 fr. 26 c. pour deux ans. Il se fait en France deux cent cinquante mille prêts hypothécaires, de 300 fr. et au-dessous, dont la plus longue durée est de deux ans.
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contributions directes, la diminution successive dès frais de poursuite, l'augmentation continue des centimes additionnels votés chaque année parles conseils locaux pouf les améliorations impatientes des départements et des communes, la progression croissante de la valeur des biens-fonds et «elle des droits d'enregistrement qui .les frappent, .d'un -tarif proportionnel, comme les honoraires des officiers publics ; enfin la facile résignation des populations moins grevées, aux sacrifices extraordinaires .qui leur sont trop souvent imposés par nos troubles civils.
Toutefois la propriété foncière se trouve eneore, après un aussi prodigieux accroissement de revenu, déshéritée, par l'onéreuse législation qui la régit, de près du tiers de son produit net, en faveur du Trésor, des créanciers hypothécaires et- des offices de judicature.
Cette dernière conséquence, toujours fort regrettable, pourrait être envisagée sous un autre point de vue, mais ..sans que la rigueur de son résultat fût adoucie, si l'on considérait, que la dette inscrite sur les imuieubles est une sorte d'aliénation anticipée, et que les anciens possesseurs sont déjà expropriés et appauvris de tous les milliards qui grèvent effectivement leurs domaines au profit de leurs créanciers.
Une situation aussi grave commande de prompts remèdes. L'un des plus pressants -serait de tempérer les exigences abusives des officiers publics* au moyen d'un tarif -modéré dont l'application pourrait être assurée par -la sévérité de* amendes.et par l'activité de la' surveillance administrative et judiciaire. Peut-être aussi seraitcft convenable de fortifier le contrôle et les moyens disciplinaires des chambres syndicales contre les exactions
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des titulaires de ces nombreux offices-; car il est contraire à tous les principes de nos institutions actuelles d'abandonner entre le» mains d'une classe particulière de fonctionnaires civils, des privilèges fiscaux analogues à ceux, en vertu desquels, les propriétaires de certains fiefs pouvaient autrefois rançonner arbitrairement les habitants des villes et des campagnes. Il nous- parait donc indispensable de provoquer la répression d'un désordre devenu aussi général, qui est né de la vénalité des offices autorisée pendant nos malheurs publics en 1816, et auquel le retour de la paix et de la prospérité aurait dû mettre un terme.
Nous nous sommes également demandé si les améliorations que le pays réclame depuis longtemps, et que l'administration poursuit avec ardéur.sans pouvoir jamais les atteindre, sur le nivellement du revenu imposable avec l'impôt direct, la péréquation locale et générale de sa répartition, le perfectionnement et la conservation du cadastre, la diminution de la fraude des droits d'enregistrement et la réforme du régime hypothécaire, ne pourraient pas se réaliser par une refonte complète et une meilleure organisation du système et des procédés des deux branches administratives du ministère des finances qui se partagent la suite et la direction de ces
Nous sommes convaincu que les essais multipliés qui ont été infructueusement tentés, à toutes les époques, par l'administration des contributions directes pour obtenir ces précieux résultats , se sont appuyés sur des éléments trop divers et trop mobiles, sur des données trop vagues et trop fugitives, sur des appréciations trop arbitraires et trop incertaines, et qu'il était possible
de trouver des bases plus solides et plus durables pour asseoir les calculs et éclairer le zèle du gouvernement.
Toute évaluation spéculative d'une richesse aussi variable que la propriété immobilière, toute classification des biens-fonds reposant sur les probabilités qui naissent du rapprochement d'un grand nombre de faits, lorsqu'elles sont soumises au jugement si divers de l'intelligence humaine, sont exposées à de graves erreurs et aux contestations des intérêts froissés.
Les travaux approximatifs qui ont été souvent entrepris par le cadastre ', avec des conditions aussi insuffisantes, n'ont servi qu'à entretenir les doutes et à reculer la solution des questions difficiles posées depuis longtemps sur les plus grands intérêts de la propriété foncière et de la richesse de l'État. 11 n'eiiste de véritable preuve, de témoignage irrécusable pour la fortune privée et pour l'opinion publique, que dans les contrats, les actes authentiques qui servent de garantie aux engagements personnels, qui forment la loi des parties, et qui fixent journellement te prix vénal et la valeur locative des biens-fonds dans les mouvements continuels qu'ils éprouvent.
Les préposés de l'enregistrement sont les seuls fonctionnaires qui, par leurs études spéciales et par la position que la loi leur a donnée, se trouvent constamment en présence de toutes les transactions civiles, de toutes les questions relatives aux biens des particuliers, et qui soient toujours prêts à saisir leurs transformations mul-
1 Voir le Rapport au flot au 15 mari 1830, tome II.
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30 SYSTEMS FINANCIER. — LPTBE I.
tipliées pour asseoir les droits de l'État "sur les titres des parties intéressées. ■
Nous croyons donc que si ces préposés, par un mécanisme d'écritures méthodique et appuyé sur les preuves matérielles des transmissions immobilières, réunissaient* , sans les confondre , dans un livre ouvert pour chaque bureau cantonal et par nature de transaction,' les men~ . tions et extraits des différents actes qui sont aujourd'hui. subdivisés dans un grand nombre de registres, ils. parviendraient à constater sur pièce et à suivre, sans interruption , la situation complète et détaillée de chacun des propriétaires fonciers de la France.
L'envoi réciproque et rapide, entre les receveurs des divers cantons, de bulletins de mutations et d'avis rectificatifs, donnerait ensuite les moyens de réunir et de constater, au bureau du domicile de chaque propriétaire, toutes les parties de son actif, de son passif et de son état civil.
Celte sorte de bilan individuel et journalier de la propriété immobilière s'établirait promptement et sans peine, avec tous les documents que possèdent respectivement les deux services des contributions directes et de l'enregistrement ; car il ne s'agit point de changer les éléments qui ont servi jusqu'à présent à l'évaluation des forces contributives, mais seulement de les- mieux connaître et de les soumettre à une analyse et à un classement par propriétaire, qui révéleraient toutes les- ressources réelles à l'administration et aux créanciers hypothécaires.
On ne comprendra pas qu'une pensée aussi naturelle et qui peut devenir si féconde en utiles conséquences, n'ait pas été déjà réalisée, surtout lorsque l'on apprendra
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que cette réforme a été conçue et habilement mise en œuvre par l'expérience et le talent de l'un des directeurs ' les plus éclairés de l'administration de l'enregistrement, qui a communiqué au ministère des finances, depuis plus de trente ans, l'exposé de son plan et le modèle de registre * préparé pour son exécution. Ce nouvel exemple, entre beaucoup d'autres, prouve trop bien que l'asservissement au joug de l'habitude et la résistance de quelques intérêts privés, protégés par les ménagements que réclament si souvent les circonstances, font obstinément prévaloir des convenances particulières sur les considérations générales du bien public.
De cette simple modification dans la marche du travail et dans les. formes descriptives de l'administration de renregistrement,décQuleraient des connaissances positives , des informations exactes, basées sur des actes publics, et. qui seraient bien préférables aux conjectures et aux expertises hypothétiques des contrôleurs, des répartiteurs et des agents du cadastre, pour déterminer la valeur capitale et: le revenu imposable de chaque pro priété, et pour en déduire ensuite la proportion relative par commune , par canton , par arrondissement et par département .-
Cette importante mesure conduirait, par des procédés plus sûrs, plus prompts et plus faciles, à une péréquation générale de l'impôt direct qui permettrait de rectifier, avec des dégrèvements successifs, les inégalités encore existantes .entre les différentes régions de la France. Les mêmes renseignements serviraient aussi à compléter les
1 H. Lorea'u ancien directeur a Poitiers, qui a publié son travail. ' * Voirie Répertoire de ta 'contribution foncière, et la note explicative qui s'y rapporte, tome ilï, Documents justificatifs.
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32 SYSTÈME FINANCIER. LIVBB I.
travaux et à garantir la durée des résultats du cadastre, à révéler et à prévenir les abus de la fraude en donnant les moyens de la combattre par des rapprochements faciles et péremploires, enfin à débarrasser le régime hypothécaire de son obscurité, de ses lenteurs et de ses formalités ruineuses.
La simplification des rouages administratifs et la réalisation de plusieurs millions d'économie seraient, nous n'en doutons pas, les résultats les moins favorables de cette réforme qui réparerait bientôt , avec plus de lumières, les injustices de la répartition de l'impôt , qui parviendrait, sans aucune dépense extraordinaire, à recueillir et à conserver des notious justes et utiles sur les valeurs immobilières que ne peut ni bien saisir, ni jamais fixer, malgré ses longs efforts, l'entreprise déeevanle et dispendieuse du cadastre; enfin, qui enrichirait la propriété foncière des secours du crédit, par l'évidence et la disponibilité des gages qu'elle offrirait aux préteurs.
Tout en reconnaissant l'utilité des résultats géométriques obtenus sur l'étendue, la contenance et la configuration du sol des propriétés, nous pensons que l'administration doit abandonner la route tortueuse et sans issue où elle s'est égarée depuis trente-deux ans, et sortir de ce labyrinthe cadastral où elle a mal dépensé son travail et 130 millions de centimes additionnels auxquels s'ajouteraient encore pour l'avenir un sacrifice perpétuel do '6 à 6 millions par année. Il faut enfin qu'elle entre dans la voie régulière et facile que nous venons de tracer, pour atteindre plus promptement le but vers lequel sont dirigés tous les vœux des propriétaires, et qu'elle s'était assigné à elle-même dans son rapport imprimé du 15 mars 1830 : la fixité de l'impôt foncier.
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Celle grande mesure, aussi politique que bienfaisante, mettrait un terme aux funestes débats des agents du Trésor et des contribuables , à cette lutte fiscale incessamment renouvelée sur des prétextes ma) justifiés, et qui répand partout le découragement, l'inquiétude et le mécontentement dans les esprits auxquels il importerait le plus d'inspirer du zèle, de la sécurité, et de la bienveillance pour le pouvoir. Nous répéterons à ce sujet des paroles extraites du document officiel que nous venons de citer : « Le Gouvernement ne doit intervenir dans a une meilleure répartition de l'impôt direct que par la a modération successive des contingents respectifs des « départements, et il ne lui appartient pas de porter en « quelque sorte une véritable atteinte à la propriété, en « modifiant, par des appréciations variables et incer- « taines, sans l'assentiment des propriétaires, une charge « qui est devenue inhérente au capital qu'elle grève de- « puis tant d'années et qui se confond tous les jours da- « vantage avec la valeur des immeubles, par les succesn sions, les partages et leséchanges qui les transmettent « continuellement à des mains nouvelles '. »
Si, nonobstant la vérité de ces principes, l'administration a cru devoir continuer encore, d'après la demande des conseils généraux, les rectifications du cadastre parcellaire sur les cotisations individuelles, il est temps aujourd'hui de ne plus comprimer l'essor des améliorations agricoles par des droits progressifs qui paralysent les efforts et arrêtent les avances des cultivateurs. Sans affranchir le sol français des tributs qu'il doit toujours payer à la société, laissons-lui, comme en Angleterre,
* Voir le Rapport au Roi, du 15 mars 1830 sur l'administration des finances, tome II.
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toute la liberté d'entreprise, toute la facilité de progrès qui ont provoqué, dans cette contrée, le développement d'une branche de richesse qui sera toujours la source principale du travail et du bien-être de la population pendant la paix , sa force la plus puissante pendant la guerre, et sa réserve prévoyante contre les besoins extraordinaires et les dangers de l'avenir '.
