DE L'ORIGINE DE LA DETTE EN 5 POUR 100 ET DU DROIT DE REMBOURSEMENT

Pour éclairer cet examen, il est nécessaire de rappeler sommairement les contrats passés avec les créanciers inscrits sur le grand-livre , et de faire connaître, depuis

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son origine , la nature et l'importance de la dette jus-' qu'à sa situation actuelle.

En parcourant les actes financiers du gouvernement de la République, si nous condamnons encore les coupables égarements de cette époque, nous devons reconnaître aussi que l'apurement général, qui a fait sortir du chaos de nos dettes antérieures un seul grand-livre et un titre unique pour les divers créanciers , a réalisé l'une des améliorations les plus favorables à l'ordre et au crédit public, trop promptement sacrifiés l'un et l'autre aux passions révolutionnaires et aux dilapidations commencées en 1793 par la Convention nationale et consommées par le Directoire en 1797.

Les 5 p. 0/0, consolidés en vertu des lois des 24 août 1793 et 30 septembre 1797 , ont atteint, à la clôture des liquidations de ce régime de violence et d'iniquité, la somme de 41,717,607 francs; seul et faible débris d'une dette annuelle de 175 millions, dont la banqueroute s'était cachée sous des compensations illusoires.

On doit se rappeler également que la misère et l'effroi de la plupart des créanciers primitifs leur ont fait vendre leurs titres originaires, au moment où la liquidation en fut suspendue par l'exécution de la loi du 30 septembre 1797, à des acquéreurs plus aventureux qui en sont devenus propriétaires au prix courant d'une seule année d'arrérages pour le capital abandonné par leurs malheureux prédécesseurs.

Sans arrêter notre pensée sur ces affligeants desordres , qui frappaient en même temps l'agriculture , le commerce et l'industrie par un inflexible maximum, les transactions publiques et privées par le papier- monnaie,

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224 SYSTÈME FINÀNCIim. — LIVRE II.

et la propriété mobilière et immobilière par la confis* cation , nous nous bornerons à ajouter que nous avons tous définitivement accepté la part qui nous a été faite dans ce commun désastre, si ce n'est cependant après avoir racheté le domaine national de l'odieux de cette confiscation et d'une dépréciation politique aussi onéreuse pour le Trésor et pour le pays -que pour les nouveaux propriétaires. Ce grand acte de réparation accompli en 1825 a marqué le terme des sacrifices que l'amour de la patrie nous a fait supporter, et qui ne nous paraîtront jamais trop chers, s'ils peuvent préserver l'avenir des fautes passées. Dans le débat financier qui nous occupe, effaçons donc de notre mémoire ces déplorables souvenirs', comme se sont effacés des pages du grandlivre , par l'incessante mobilité des transferts , presque tous les noms de ces anciennes victimes de nos malheurs publics.

Il est certain, en effet, que les inscriptions, en trèspetit nombre, qui portent encore l'empreinte de cette législation spoliatrice, ne s'élevaient plus, en 1852, qu'à une somme fort peu considérable. 11 semble d'ailleurs impossible de ne pas reconnaître , dès l'origine de la dette, un droit de remboursement qui a été consacré dans tous les temps et qui se trouve explicitement rappelé dans les expressions mêmes du rapport présenté avec la loi du 24 août 1793. Le gouvernement a fixé le capital des 5 p. 0 0 consolidés, en réglant au denier vingt les liquidations dont ils étaient les valeurs représentatives, et en recevant au même taux ces nouvelles rentes en payement du domaine national. Il déclare en outre à ses créanciers ■ qu'à défaut d'argent dans ses caisses, il offre des biens-fonds pour le remboursement de ses

deltas. » L'article 81 de la loi du 24 août 1793 décide que « toutes les créances au-dessous de 1,000 francs de capital et tous les contrats au-dessous de 50 livres de rentes seront remboursés en assignats. » On lit à la page 12 du rapport de cette loi les paroles suivantes : « Nous n'aurions pas terminé notre travail sur la dette publique, si nous ne vous présentions les moyens d'en opérer le remboursement. » On trouve aussi dans l'exposé fait sur la dette viagère cette réflexion décisive : t La nation pourra toujours rembourser la dette consolidée lorsqu'elle le trouvera convenable. » L'éventualité de ce remboursement est prévue dans la loi pour les cas d'oppositions. « En ne faisant pas mention du capital, dit encore l'administration de cette époque, la nation aura toujours dans sa main le taux du crédit public, un débiteur en rente perpétuelle ayant toujours le droit de se libérer. » Elle ajoute enfin que ce capital n'a pas été exprimé pour que le rachat au-dessous du pair n'ait pas « l'air d'une banqueroute partielle. »

Jamais aucun pouvoir, fût-ce même le despotisme ruineux de 1793, n'aurait osé grever l'avenir d'une dette sans terme ; aucune nation n'aurait voulu souscrire un engagement aussi contraire à toutes les règles de la prévoyance et du droit commun. Lorsque cette exorbitante disposition n'est exprimée dans aucun texte légal, par quel effort d'interprétation prétendraiton enchaîner en quelque sorte l'Etat à sa mauvaise fortune, et arguer contre lui, pour une telle contrainte, d'une législation qui a brisé ses liens avec les créanciers inscrits, en ordonnant le remboursement fictif des deux tiers de sa dette ? Le remboursement réel du troisième tiers, virtuellement réservé par la loi du 30 septembre

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226 SYSTÈME FINANCIER. — HVftB D.

1797, ne devait pas être consacré par une reconnaissance explicite, à cause de la détresse du moment, qui aurait fait considérer toute disposition expresse sur ce point comme une promesse dérisoire. Aucun Etat ne pourrait consentir à l'abandon d'une réserve aussi incontestable, que s'il avait été assez imprudent pour en stipuler la renonciation formelle. L'abus d'un droit légitime, violemment exercé par l'anarchie, ne saurait en interdire l'usage aux pouvoirs amis de l'ordre et de la justice ; l'application perverse d'un principe bon eu luimême ne doit pas étouffer pour toujours le germe du bien qu'il promet à l'avenir.

La faculté de se libérer a été constamment accordée à tous les débiteurs; ce principe fondamental des transactions des particuliers et des gouvernements n'a jamais reçu aucune atteinte, et est devenu inattaquable. Il importe surtout de remarquer que la presque totalité des 42 millions qui forment la première création des 5 p. 0/0 ont cessé depuis longtemps d'appartenir aux créanciers dépouillés en 1797, et se trouvent confondus avec les effets publics de toute origine dans les mains de nouveaux propriétaires qui les ont presque toujours acquis fort au-dessous du pair.

La dette s'est accrue sous le Consulat et l'Empire : 1" de 4,586,000 francs de rentes appartenant à des provinces étrangères réunies à la France ; 2° de 11,254,000 francs appliqués à l'acquittement de l'arriéré antérieur à 1809 ; 3' et enfin de 5,750,000 francs inscrits au nom de la caisse d'amortissement et du domaine extraordinaire, pour servir en partie au payement des dépenses publiques, et, en outre, pour fonder des dotations en faveur des grands officiers de la Couronne

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ou d'autres serviteurs de l'Etat. Ces créations nouvelles ont ainsi porté les arrérages annuels de la dette inscrite au 1" avril 1814 à 63,307,637 francs.

Une partie des rentes d'origine étrangère a été reprise au moment où les provinces conquises furent séparées du territoire français. Les payements effectués, en effets publics au pair, à d'anciens fournisseurs et entrepreneurs de services dont les liquidations s'étaient arbitrairement prolongées et subissaient ainsi d'injustes diminutions, témoignent assez de l'in différence du chef du gouvernement de cette époque pour le crédit, presque toujours sacrifié dans une lutte continuelle entre la volonté- du pouvoir et les ruses d'une mauvaise foi plus habile; La Suppression des charges de la couronne impériale et le retour à l'Etat de plusieurs des dotations accordées, ont amené l'extinction d'une partie de ces valeurs.

Au surplus, les émissions de rentes de cette administration sont toutes placées sous une législation qui a fortifié le droit de remboursement des effets publics, en fixant, dans le texte même de la loi du 21 floréal an x, à la somme de 1 00 francs, le capital réel de chaque 5 francs de rente^ valeur nominale qui avait été déjà la base des liquidations antérieures, du payement des domaines publics, et des rapports officiels qui ont expliqué les motifs des lois des 24 août 1793 et 30 septembre 1797.

Il n'y a pas lieu de s'étonner qu'un souverain qui ne s'appuyait que sur sa propre force et qui avait si peu de foi dans le crédit, malgré les secours qu'en obtenait déjà l'habile probité du ministre du Trésor ', n'ait con-

■ M. le comte Mollieri.

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éidéré les rentes que comme un moyen de se défendre contre les exigences de ses créanciers, ou comme une ressource offerte à sa munificence. On s'explique également le manque de sollicitude du gouvernement pour éteindre une dette aussi peu considérable, et dont le maximum avait été arrêté à 50 millions par la loi du 21 floréal an x.

Il n'a été pris i cette époque que des mesures sans résultat pour l'amortissement des rentes dont la dotation a été détournée de son affectation spéciale, jusqu'à la loi du 28 avril 1816, qui a fondé une caisse indépendante de l'action du Trésor. Le remboursement au pair des 5 p. 0/0 ne pouvait pas 'être sérieusement prévu pendant le cours d'une période financière qui avait à peine élevé leur cours moyen au-dessus de 50 francs.

Il est seulement nécessaire de constater qu'à dater de 1802 l'administration a écrit en tête de chaque extrait d'inscription, la désignation formelle de 5 p. 0/0 consolidés, déclaration décisive, qui n'a fait succéder ce nouveau titre à celui de rentes perpétuelles, que dans l'intention de fixer, de la manière la plus manifeste, leur capital remboursable, d'en fonder la consolidation, suivant le texte du rapport fait au Corps législatif, par l'affectation spéciale des contributions directes, et de ne plus laisser aucun doute sur la valeur réelle dont l'Etat s'est reconnu débiteur envers les porteurs de ces extraits du grand-livre qui, à peine renouvelés, se sont répartis, comme les précédents, sans aucune distinction d'origine, entre tous ceux qui les ont reçus directement de l'administration ou qui les ont volontairement demandés aux échanges de la Bourse.

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EXAMEN DU CRÉDIT DE l'ÊTÀT. 229

A dater de 1814, et par la résolution patriotique du ministre des finances ', une ère nouvelle s'est ouvert pour le crédit. Ce précieux moyen de gouvernementesl devenu nuire providence dans les jours de détresse, el le germe fécond de la prospérité renaissante du pays : c'est avec son unique secours que la France a pu solder la rançon d'une accablante occupation militaire aux peuples si longtemps tributaires de nos victoires, faire honneur à tous ses anciens engagements et préparer le développement rapide de la richesse nationale. L'appui de la confiance publique et le dévouement d'une généreuse résignation ont été plus puissants que la force des armes pour sauver la fortune de l'Etat, et pour lui faire supporter le fardeau de la double invasion qui a pesé sur la France en expiation de sa gloire.

Ainsi se sont immatriculés sur le grand-livre des 5 p. 0/0:

L'arriéré créé avant 1810, pour 2,129,867

Celui qui s'est formé de 1810 à 1816, pour . . . 29,186,921 Le remboursement des biens des communes, ordonné par la loi du 20 mars 1813 2,632,433

Les droits de la Léfrion d'honneur . 240,000

Ceux de quelques titulaires de cautionnements . 2,654 Enfin, les dépenses relatives am invasions

étrangères 95,780,895

Cet accroissement de 129,972,770

de rentes a élevé la dette annuelle léguée par les

temps difficiles aux jours réparateurs à la somme de 193,454,709

A reporter 193,454,709

1 H. le baron Louis.

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Report 193,-154,709

Les engagements personnels contractés dans l'exil du roi Louis XVIII , et l'expédition d'Espagne y ont ajouté. . . . 3,499,653

Et. ont porté les émissions de ces fonds avant 1830, à. ........... . . 198,954,362

Les annulations prononcées par les lois, les rachats successifs de l'amortissement et la conversion des rentes S p. 0/0 en valeurs- nouvelles d'un intérêt moins élevé, avaient déjà retranché de

cettedette ;.-.,. 72,248,020

et réduit son-ensemble à , 126,703,342

lorsque les besoins extraordinaires des exercices

1831 et 1832 sont venus s'inscrire pour 15,779,016

et ont rendu l'Etat débiteur de .142,485,338

Cette dernière somme a été encore atténuée par des annulations et des rachats montant à ..... 7,907,721 qui ont' enfin ramené les 5 p. 0/0 restant à rembourser en 1840 à 134,877,637

Depuis 1814, la consolidation forcée des créances publiques au pair n'a plus été appliquée que pour obéir aux lois précédentes, sur l'arriéré antérieur à 1810 et sur le remplacement des biens des communes. Ces deux reliquats de liquidations ont marqué le terme.de ces transactions léonines qui ont- été plus ruineuses encore pour l'Etat que pour ses créanciers. Toutes les autres parties de nos dettes ont été soldées intégralement, soit par des remises directes d'effets publics à des cours librement acceptés, soit à l'aide d'emprunts en numéraire, pour lesquels les prêteurs ont reçu du Trésor les 5 p. 0/0 d'après leur prix vénal et au taux moyen de 75 fr. 27 c. 1/2.

Les 135 millions de rentes de cette nature, délivrées

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EXAMEN DU CRÉDIT DE l'ÉTÀT. 231

par le Trésor depuis 1814, loin de comprimer l'essor du crédit, ont été, pour ainsi dire, le puissant levier qui a élevé graduellement leur cours vénal au delà du pair dès l'année 1824. A cette époque décisive, la. législature a cru qu'il était de son devoir d'arrêter immédiatement l'action du rachat dés 5 p. 0/0 devant la limite: textuelle de son contrat: toutes les transactions particulières desrentiers, faites pendant lés treize années suivantes, ont été placées sous l'influence de cette détermination aussi: juste que prévoyante.

On s'est demandé alors, comme on l'a fait depuis, si la libération du pays pouvaitètre. suspendue parle progrès même de sa richesse et de sa: prospérité ; si, au milieu de cette période financière de quinze, années qui à> vu grandir le revenu indirect de 212 millions',' dégrever l'impôt direct de 92 millions et décroître la dette inscrite de 31 millions de rentes, il fallait renoncer tout à coup à soulager l'avenir avec les ressources surabondantes du présent; enfin, si le remboursement au pair des effets publics devait accomplir ou violer les anciens engagements contractés par le Trésor.

Cette question importante a été presque unanime* ment résolue en faveur du remboursement par le vote de la loi du 1" mai 1825, après avoir été éclairée par la discussion approfondie dont elle a été l'objet entre l'administration et les Chambres. La justice de cette mesure a été plus -manifestement démontrée ensuite par l'option spontanée d'un grand nombre de rentiers, qui ont échangé, de leur propre mouvement, près. de:32 millions de 5 p. 0/0 contre des 3 et des 4H/2 p. 0/0. -

Ce droit a été définitivement consacré par l'article 6 de la loi du 10 juin 1833, qui dispose en termes exprès

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de la réserve de l'amortissement pour le rachat ou le remboursement de la dette consolidée, aussitôt que l'exécution de ce dernier mode de libération aura été réglée par une loi spéciale. Enfin il a été encore plus évidemment avoué par le jugement toujours sûr de l'intérêt privé, qui a semblé vouloir arrêter la valeur du 5 p. 0/0 dans la limite où il supposait que le gouvernement devait renfermer le respect des droits acquis, et se préparer d'avance au remboursement ou à la conversion que pouvait lui commander un jour la voix de l'intérêt général. La seule menace de cette mesure, dans un pays qui comprend le crédit public, n'aurait pas suffi pour expliquer une telle résignation, si la conscience du droit du Trésor n'avait pas averti l'opinion prévoyante des rentiers sur la décision ultérieure de la législature. La sagacité de l'acheteur, qui n'est trompée par aucune prévention, lui fait accepter à l'avance un intérêt inférieur à 5 p. 0/0, et escompter, sur le cours de cet ancien effet public, une plus value qu'il espère retrouver plus tard dans l'un des nouveaux fonds qui doit le remplacer. Indépendamment des motifs puisés dans des paroles dont l'autorité ne paraîtrait pas suffisante, dans des principes de droit commun dont l'application rigoureuse serait contestée au pouvoir, ou dans une législation spéciale qui ne semblerait pas assez explicite, n'est-il pas évident qu'un Etat soumis aux vicissitudes d'un avenir sans limite ne peut pas toujours s'arrêter dans la voie des emprunts, et que, s'il suspend sa libération pendant sa prospérité , il ne saurait échapper tôt ou tard à la cruelle fatalité de la banqueroute? Le remboursement de sa dette est une de ces nécessités politiques, une de ces lois impérieuses de la so-

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ciété qui fondent le droit public des gouvernements.

Il existe enfin une considération décisive pour résoudre tous les doutes qui subsisteraient encore sur la réduction de la dette, par le remboursement ou par l'abaissement du loyer annuel de son capital; c'est qu'aucun pouvoir n'a le droit d'imposer à la société tout entière et de faire payer au Trésor par les contribuables une prime d'assurance progressive de 1 à 3 p. 0/0 pour mettre le créancier de l'Etat à l'abri de la détérioration naturelle du numéraire, préjudice inévitable qui atteint les capitalistes dans toutes les autres situations, et pour constituer à perpétuité, aux dépens du pays et au profit des rentiers, un privilège tout à fait contraire à l'essence même de la propriété mobilière des effets publics. Le Trésor deviendrait ainsi le seul débiteur qui verrait s'aggraver le poids de ses charges au milieu même de la richesse et de la prospérité générale. Une semblable disposition n'aurait jamais été votée par une assemblée législative ; elle ne pourrait pas se montrer dans nos codes, ni s'y introduire sous une forme implicite, sans que la raison publique la repousse et la démente, comme nous le faisons aujourd'hui. On ne combat pas avec les lois contre la nature des choses ; aucune volonté ne résiste à la force destructive du temps, et ne rend immuable une valeur qu'elle affaiblit sans cesse : l'autorité des gouvernements est impuissante pour secouer le joug fatal de la nécessité ou pour le détourner de la tète qui doit le porter et le faire peser sur une autre.

On peut donc conclure avec les hommes d'Etat de tous les pays, avec les législateurs de tous les temps, et même avec la majorité des propriétaires de rentes, que

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234 SYSTÈME FHUNC1EE. — LIVBE U.

le droit de remboursement est désormais consacré pat l'autorité de la chose jugée, et qu'il ne peut plus être contesté que par la préoccupation de quelques parties intéressées, par la prévention qui survit aux mesures violentes et injustes des régimes antérieurs, enfin par l'anxiété toujours honorable d'une conscience mai éclairée. 1

DE L'USAGE DU DBOIT DE RBMBOUKSEMENT.

Mais la loi suprême du gouvernement, pour user de ce droit, comme de tous les autres, est évidemment celle du bien public ; il convient alors d'examiner si cette grande mesure est à la fois juste envers tous et fa-i vorable à l'intérêt du pays. Ainsi que nous l'avons pré-, cédemment exprimé, la prudence exige que les fruits de la paix réparent les dommages.de- la guerre et de la mauvaise fortune. Une nation qui s'abandonnerait aveuglément aux bienfaits de la Providence, sans se prémunir contre des vicissitudes contraires, s'exposerait, en finances comme en politique, àde graves embarras, et à de funestes déceptions. La libération, des temps diffi-, ciles est le devoir le plu» impérieux des jours -dé l'abondance. Trop de confiance dans l'avenir ne saurait préparer que le déficit et l'insolvabilité du Trésor ; la prospérité prévoyante doit toujours s'imposer le remboursement des charges du malheur. .....

L'un des points principaux de celte discussion doit avoir pour objet de mesurer l'importance de la dette, et de déterminer la juste proportion qu'elle peut 'conserver avec les ressources probables et les besoins éventuels de l'Etat. Cette appréciation est sans doute fort

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difficile, puisque les bases en sont aussi mobiles que tes chances variables de notre destinée. Si nous établissons nos calculs sur la situation des. finances et de ta richesse générale en 1840, nous serons conduit à conclure que les 166 millions de rentes de toute nature inscrites sur le grand -livre, à celte époque, ne dépassaient ni les besoins des puissants capitalistes, ai ceux de la petite propriété déjà si multipliée, ni les moyens du Trésor,, et qu'ils répondaient assez exactement aux convenances particulières comme à l'étendue de notre crédit.

Mais si nous portons un regard éclairé par l'expé-i rience sur les circonstances qui, pouvaient altérer notre position financière, nous croirons sans doute indispensable de diminuer le poids de .ces 166 millions pour des époques où il. deviendrait trop lourde supporter avec de nouvelles charges extraordinaires. C'est à la sagesse du gouvernement à fixer ce maximum approximatif de la dette ordinaire de la France, qui n'avait été porté qu'à 50 millions sous l'Empire, et qu'on pouvait élever dès lors sans imprudence bien au delà de cette somme avec le développement assuré de nos revenus annuels, de notre commerce et du crédit de l'Etat.

On est d'accord à présent sur la nécessité politique ■et financière de ne pas rompre, après le retour de la prospérité, tous les liens qui unissent la fortune du gouvernement à celle de ses créanciers, et de conserver encore les pages du grand-livre aux capitaux qui iraient chercher ce genre de placement à l'étranger, s'ils ne le trouvaient plus en France.

L'administration était alors d'autant plus fondée à ne pas faire descendre au-dessous de 120 millions de rentes la limite de nos fonds publics, que la décompo-

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sition raisonnée de ses éléments conduit à reconnaître que 65 millions de ces valeurs étaient à peu près immobilisées, dans les mains de certains propriétaires, par des causes inhérentes à leur nature et à leur destination spéciale. 11 ne restait donc, dans cette hypothèse, en effets disponibles sur Je marché, que 45 millions pour satisfaire aux placements journaliers des petits et des grands capitalistes. Celte dernière considération doit convaincre tous les esprits de l'extrême modération du maximum alors proposé. 11 faut maintenant examiner si l'on doit se borner au rachat progressif de la dette par l'amortissement, pour parvenir à ramener à cette proportion la quotité des rentes inscrites.

Ce puissant moyen de libération se trouvait, en 1 840, très-affaibli et exclusivement restreint aux 24 millions de 3 p. 0/0, qui étaient les seuls effets publics restés audessous du pair. La lenteur et l'insuffisance de son action libératoire étaient donc devenues frappantes pour soulager l'avenir du fardeau des rentes qui semblaient encore excéder la prévision que nous venons d'établir. Il serait impossible de demander que les fonds d'amortissement s'appliquassent à l'extinction des valeurs parvenues au-dessus du cours de 100 francs : la loi, d'accord avec la raison et la justice, n'a pas voulu grever le budget d'un, engagement qui n'a jamais été contracté par le Trésor, et faire tourner au détriment des contribuables la plus heureuse amélioration de la fortune publique.

On ne devait pas s'arrêter non plus à la pensée de ne jamais rembourser le S p.O/0,parce que indépendamment de ce qu'il y aurait eu d'exorbitant à accorder aux rentiers la faveur d'un accroissement de capital très-considérable

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sur le cours de ces effets , et à grever indéfiniment le pays du poids d'une dette immuable, cette décision aurait imprimé rétroactivement à la première conversion, proposée par la loi du 1" mai 1825, et acceptée jusqu'à concurrence de 32 millions de rentes par les porteurs du 3 et du 4 1/2 p. 0/0, un caractère de déception à leur égard qui aurait fait ressortir encore davantage l'inconséquence et la prodigalité d'une concession aussi large au profit de ceux qui ont repoussé cette proposition du gouvernement.

11 résulte des considérations précédentes que la diminution des charges annuelles de la dette ne doit pas seulement être poursuivie sur les fonds au-dessous du pair par les moyens ordinaires de l'amortissement, mais aussi sur ceux qui sont au-dessus du pair, par une combinaison désormais adoptée dans tous les Etats de l'Europe , et qui consiste à offrir le remboursement ou la conversion^ des rentes inscrites en nouvelles rentes d'un moindre intérêt.