MONARCHIE CONSTITUTIONNELLE DE

Comptabilité législative.

La France, qui avait supporté tour à (our les troubles Se l'anarchie et les exigences du despotisme, chercha l'ordre, la paix et la véritable liberté dans un système politique qui eut pour base une autorité royale soumise au joug des lois, livrée au contrôle de la presse, agissant avec la participation d'une chambre des députés élue par le pays, et d'une chambre des pairs émanée du trône; toutes les deux ouvertes à la discussion des intérêts publics, et chargées en même temps de concourir à l'adoption des dispositions législatives , de prononcer le vote annuel de l'impôt et de juger les actes d'un ministère responsable. La charte constitutionnelle de 1814 rétablit ainsi les trois pouvoirs de l'État, reconnut et garantit tous les droits antérieurs, et conserva les formes d'une administration et les statuts d'un code civil qui répondaient à nos besoins et qui étaient entrés dans nos mœurs.

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La cour des comptes, dont la surveillance avait été si souvent paralysée par les embarras financiers et par les ombrages politiques des régimes précédents, se trouvait appelée désormais, par celte nouvelle distribution des pouvoirs, à remplir une plus haute mission auprès des trois branches du gouvernement, celle de vérifier l'exécution des lois qu'elles avaient rendues, d'éclairer leur examen sur la marche et la situation de tous les services, et de protéger la fortune de l'État contre les malversations des comptables, ou contre les abus des administraleurs.Onsetiàtadoncde confirmer par l'institution royale, à chacun des membres de ce corps judiciaire, le caractère d'inamovibilité qui était devenu plus que jamais indispensable à l'entier accomplissement de leur devoir.

Il fallut alors entrer dans des voies nouvelles avant même qu'elles eussent été entièrement tracées ; le budget de 1814, présenté dès le mois de juillet, fut accompagné, pour la première fois, d'un exposé sommaire de la situalion financière, dont les résultats approximatifs avaient été demandés aux souvenirs et à la sincérité des administrateurs les mieux instruits, plutôt que recueillis dans les livres officiels des minislères, ou dans les documents vérifiés à la cour des comptes. Néanmoins l'évaluation des ressourceset des besoins devint plus franche : elle comprit tous les revenus et toutes les dépenses de l'État, en y rattachant même les fonds spéciaux précédemment distraits de ces prévisions générales.

La loi du 23 septembre 1814, qui a consacré ce premier retour à l'ordre et à la publicité, a posé en même temps la base de notre crédit futur, en acceptant toutes les dettes légitimes et toutes les .créances antérieures à

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1814, comme dérivant de contrats réglés par la bonne foi publique'.

Mais les utiles développements de ce régime représentatif furent tout à coup interrompus par l'invasion de

1815, qui fit subir une seconde fois à la France he désordres et les pertes inséparables d'une ; occupation de son territoire par des troupes étrangères, et qui- lui imposa des tributs accablants. Ses revenu» ordinaires, soumis à une révision générale, et, accrus par des impôts de guerre qui atteignaient les dernières limites des facultés des contribuables, auraient été insuffisants pour subvenir à de si ruineuses exigences, si la courageuse volonté du pays de remplir ses engagements n'avait pas donné au crédit public la puissance de faire face aux nécessités du présent et de l'avenir.

La loi du 28 avril 1816, rendue sous l'empire de ces circonstances difficiles, prescrivit tous les sacrifices que pouvait encore supporter le dévouement de la population, et fit ouvrir les pages du grand-livre de la dette publique à la confiance des prêteurs. Elle fonda aussi une véritable caisse d'amortissement convenablement dotée, et la substitua à l'ancien établissement de ce nom, qui n'avait été autrefois qu'une succursale du trésor ou son comptoir intermédiaire, pour faciliter le dépôt et souvent même la confiscation des deniers des communes et des départements, pour diriger la perception et l'emploi de certains-fonds spéciaux, et pour opérer la mobilisation de la partie du domaine public appliquée au payement des dépenses générales des budgets. Enfin, la législature de cette époque chercha vainement à fixer les résultats

1 Cette loi est contre-signée par H. le baron Louis.

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de ia liquidation des anciens services, et . fui réduite à exiger, pour la prochaine session, les comptes de 1814 et de 1815, où elle espérait retrouver la trace incer* taine, et mesurer l'étendue des besoins du passée

Cette obligation, qui fut en effet remplie l'année suivante par les ministres de tous les départements, ne répondit que très^incomplétement au but que l'on s'était proposé. Ces premiers essais, tentés pour soumettre les finances à la publicité, mirent aussitôt en évidence l'insuffisance des méthodes suivies jusqu'alors, et l'imperfection des documents qui devaient éclairer le gouvernement, servir au jugement des chambres et préparer le contrôle de la cour des comptes.

On comprit doue qu'il était d'un intérêt grave et pressant de tracer des règles plus précises et des formes plus exactes pour la rédaction des comptes ministériels. Le titre XII de la loi du 25 mars 1817 posa les bases d'un nouveau système de comptabilité dont le développement et l'application furent confiés au zélé éclairé de tous les administrateurs. Cette loi statua que les ministres présenteraient, à chaque session, les comptes de leurs opérations pendant l'année précédente ; que ceux dés ordonnateurs comprendraient les crédits ouverts, les dépenses arrêtées ou les services faits, et les ordonnances délivrées ; que ceux du ministère des finances exposeraient le produit brut des impôts, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite et la situation générale du trésor.

C'était embrasser, par des dispositions complètes et dans un même plan de travail, les nombreuses opérations qui composent toute l'administration des deniers publics. C'était saisir chacune d'elles au premier degré

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de son exécution, et les suivre sans interruption jusqu'à leur dernier terme. Ainsi devaient se révéler tous les droits acquis à l'Etat, ceux qu'il avait réalisés sur les redevables des diverses contributions, et tous les frais inhérents à leur assiette et à leur perception ; ainsi se produiraient également au grand jour les droits reconnus et liquidés au profit des créanciers de tous les services et les dispositions faites sur les payeurs pour y satisfaire dans les limites du budget; ainsi se montreraient à tous les yeux ces mouvements de fonds intermédiaires, ces négociations de valeurs et ces importantes opérations de banque et de crédit, qui maintiennent dans un équilibre constant les ressources et les besoins de chaque jour et de chaque localité; ainsi s'obtiendrait enfin un état au vrai de tous les exercices et de toutes les caisses du trésor, à l'expiration de chaque année.

Les comptes rendus pour l'année 1816 prouvèrent que l'administration avait bien compris la tâche qui venait de lui être imposée, et qu'elle parviendrait un jour à accomplir entièrement les vœux et les prescriptions de la législature '. Cette épreuve rassurante engagea les chambres, dès le 15 mai 18(8, à faire un pas de plus dans la voie de l'ordre, en décidant que le règlementde chaque exercice serait l'objet d'une loi spéciale, accompagnée des comptes exigés par le titre XII de la loi du 25 mars 181 7. Cette importante disposition, qui a si puissamment contribué à simplifier et à éclairer l'examen et la discussion des propositions annuelles du gouvernement sur les finances, a été accompagnée d'une mesure non moins salutaire, qui a complété le régime de fran-

» Voir les Extraits des complet rendus par le mlnùtre de* finances, pour Vannée 1816, tome III, documents justificatifs.

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chise et d'exactitude de la comptabilité publique, et qui a fait rentrer dans le budget général de l'Etat une recette et une dépensede 150 millions, soustraites l'une et l'autre au vote législatif et à l'ordonnancement ministériel, par une compensation occulte entre les frais de perception et les produits bruts des impôts.

Après avoir successivement tracé toutes les obligations que la comptabilité ministérielle avait à remplir pour justifier ses propositions et faire approuverses résultats, la législature sentit la nécessité de s'appuyer sur les travaux de la cour des comptes, et de réclamer son concours pour j uger, avec sécurité, des opérations qu'elle vérifiait sur pièces justificatives, et dont la régularité et l'exactitude ne pouvaient être garanties que par un contrôle aussi approfondi et aussi indépendant. Tel fut le motif qui inspira l'article 20 de la loi du 27 juin 1819, portant qu'à l'avenir le compte annuel des finances sera accompagné de l'état des travaux de ce corps judiciaire.

A aucune époque notre législation financière n'avait présenté un ensemble de dispositions mieux conçues, et qui offrissent des garanties aussi rassurantes pour le bon ordre et pour la surveillance de la fortune publique. Mais l'entière exécution de ce nouveau système de justification et de contrôle de tous les actes du pouvoir, devait rencontrer des difficultés que le zèle et la persévérance de l'administration n'auraient jamais pu surmonter, sans l'appui des institutions et sans l'influence des principes du gouvernement représentatif.