COMPTABILITÉ DE L* ADMINISTRATION DES DÉPENSES PUBLIQUES

Mais il fallait l'autorité de la loi, l'influence de l'opinion publique et les secours de la pliis habHe expérience, pour soumettre à des principes fixes, à des règles inflexibles, à des méthodes uniformes' et à des tributs périodiques d'écritures, non plus des manutenteùrs de deniers publics placés dans la main d'un seul chef, mais les preihiers'inandataîi'es de la; couronne, les ordonnateurs des nombreux services de l'État, chaïgés d'exercer la puissance royale dans tous les degrés de son application, et dès longtemps accoutumés à "ne reconnaître d'autre1 limite1 et d'autre contrôle que la volonté et les regards du souverain.

Les1 premières publications faites par les différentes branches de l'administration des dépenses éveillèrent l'attention des chambres et là sollicitude du gouvernement sur la1 nécessité d'entrer plus franchement dans les voieS nouvelles qui avaient été ouvertes par la loi du 29 mttrs1 1817, et quidevàiënt conduire les administrateurs ià:un but clairement indiqué, mais qu'il était impossible d'atteindre jusqu'à ce que les anciens errements1 'eussent été rectifiés par une révision générale. Les réclamations de la cour des comptes sur l'insuffi-

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saneè des documents mis à sa disposition pour l'exercice de fa surveillance que la loi lui attribue sur l'emploi des deniers publics, provoquaient sans relâche l'accomplissement d'une indispensable réforme!

L'administration des finances, éclairée par ces observations, et secondée par le concours 'dès hommes lés plus inslruîfs sur ces matières', est parvenue à résoudre les difficultés de cet important problème par une ordonnance du 14 septembre 1882, qui a préparé les moyens d'exécution du nouveau système de ' la comptabilité des dépenses publiques *. ■ '■'■'

Ce règlement trace à-chaque administrateur la route qu'il doit suivre, depuis le premier degré jusqu'au dernier terme de son travail. H renferme, pour la première fois , Fexercice dans une durée précise , et ne lui fait embrasser que le service fait pendant me année ; il détermine ainsi la mesure justeet commune de toutes lès demandés de crédit, il restreint) le développement jusqu'alors illimité des exigences- de chaque ministère 'dans une période' de douée -mois , et il assure enfin une base fixe et positive aux prévisions de la législature.

Par cette importante décision , on a réellement substitué la comptabilité annuelle au régime antérieur de l'exercice. Le vote de la loi de finances et celui du règlement définitif du budget reposent ainsi sur des données certaines qui fixent les devoirs de l'administration , et qui éclairent en même temps lai prévoyance et le jugement final des chambres. ■ , i!l "; ■'

La proposition qui fut alors discutée de restreindre le cadre da budget àl'évaluatiôn des entrées et des sorties de

1 Cette ordonnance est contre -signée par H. le comte de Tillèle.

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412 SYSTtME FINANCIER. — L1TBK IV.

fonds du trésor et à la seule préparation de l'aperçu annuel des ressources et des besoins matériels deses receveurs el de ses payeurs, n'a pu résister à un examen sérieux. Ce n'est pas, en effet, de cet étroit point de vue que l'on devait considérer les opérations du gouvernement et l'action supérieure des pouvoirs de l'Etat. La prévision législative et l'exécution des services par les ministres ne pouvaient pas se confondre avec l'équilibre des caisses publiques ni s'absorber dans la gestion des comptables : c'est à la cour des comptes qu'est confiée fa mission de vérifier le mouvement des fonds et d'arrêter les soldes actifs et passifs des préposés du trésor ; la prérogative des chambres est de tracer la carrière et de suivre la marche des administrateurs des revenus et des ordonnateurs des crédits.

On ne s'est pas d'ailleurs arrêté à l'objection principale des défenseurs de cette fausse combinaison qui accuse le système annuel d'exercice, de mettre à la disposition du ministre des finances des recettes qui se réalisent plus vite que les payements auxquels elles doivent pourvoir, et qui lui procurent ainsi des ressources anticipées, d'autant plus mal à propos demandées aux contribuables, qu'elless'accroissent encore de tous les fonds que le crédit de la trésorerie obtient de la confiance de ses correspondants et des porteurs de ses effets à payer. Il était en effet très-facile de dissiper une semblable appréhension en considérant que ces réserves temporaires ne suffisent jamais pour couvrir le capital mobilier de valeurs de caisse et de portefeuille qui doit continuellement exister dans les coffres de l'État, les avances et les créances dont son actif est ordinairement grevé, les découverts ou déficit, que les lois des finances ont laissés à

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EXAMEN DE Là COMPTABILITÉ PUBLIQUE. 413

la charge du trésor, et enfin l'excédant habituel des crédits supplémentaires et extraordinaires sur les progrès du revenu public- On a donc reconnu que cet insuffisant budget de trésorerie ne pouvait pas même invoquer en sa faveur le prétexte spécieux d'un soulagement accidentel des charges de l'impôt.

Cette ordonnance du 14 septembre 1822 veut que désormais aucune disposition ne soit faite sur le trésor avant que la répartition royale n'ait assigné la portion du budget qui doit appartenir à chaque article de dépense ; elle défend tout accroissement des crédits légalement ouverts, par des ressources qui leur seraient étrangères, et saisit, en conséquence, les préposés du domaine public du produit de la vente des objets hors de service, et ceux du trésor, des restitutions 'accidentelles opérées par les parties prenantes sur d'anciens exercices, de manière à ne laisser à l'ordonnateur que les fonds dont l'emploi est déterminé d'avance par un vote spécial. Cette règle sévère a été rendue plus rigoureuse encore par une ordonnance du l"septembre 1827 ', qui a soumis à l'allocation spéciale des chambres les ressources nécessaires à chaque section de dépense.

Après avoir ainsi fixé le point de départ, et resserré dans de sages limites la carrière de chaque administrateur, l'ordonnance du 14 septembre 1822 lui indique les formes qu'il doit observer dans la délivrance de ses mandats, pour leur imprimer un caractère de régularité qui leur fasse ouvrir les caisses du trésor : elle exige d'abord la signature du ministre responsable, ou celle de son délégué, avec l'indication de l'exercice et du chapitre

* Cette ordonnance est contresignée par H. le comte de Villèle.

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qui doit supporter l'imputation légale de la dépense,} elle prescrit ensuite la production au payeur de toutes les pièces nécessaires, pour lui démontrer qu'il acquitte une dette de l'Etat dans la main d'un créancier réel. Cette justification essentielle, qui est de^enue'la condition première du payement, a rendu à la. cour des compta l'exercice de son contrôle sur l'exécution des services.

A l'aide de cette ingénieuse combinaison, on assure à la fois l'entière vérification des actes des comptables, et l'examen des opérations de chaque ordonnateur, sans appeler l'administration à la barre d'un tribunal dont la juridiction se maintient dans la sphère qui lui cst.tracée. Mais seulement on fortifie une surveillance indépendante, qui éclaire l'action du gouvernement sans entraver sa marche, et qui présente une garantie indispensable à la sécurité du pays. ,,,..

En même temps que l'on a trouvé celte habile solution d'un problème de comptabilité vainement étudié jusqu'à cette époque, plusieurs autres projets ont été discutés et rejetés après un mûr examen.

On n'a pas accueilli la pensée de rendre les administrateurs, délégués par les ministres, justiciables d'une autre autorité quede celle dont ils ont reçu leur mandat, et qui ne doit avoir elle-même, d'autres juges que les chambres législatives.. Indépendamment des difficultés d'exécution presque insolubles, qu'aurait, présenté un pareil système, s'il se fût. appliqué, ainsi que cela paraissait inévitable, aux faite de, la dépense qui précèdeaUe payement et qui, ne sont pas, encore appuyés ;sur un corps de preuves suffisant pour saisir une juridiction aussi sérieuse que celle de la cour des comptes, il eut placé au-dessus du gouvernement une surveillance in-

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compétente et inconstitutionnelle qui aurait entravé sa marche par une contradiction continuelle, plus fatale encore à l'ordre et au libre exercice du pouvoir que la faculté, si imprudemment réclamée par l'inexpérience, et si sagement refusée par la raison publique, de livrer à l'action des tribunaux ordinaires les fonctionnaires subordonnés, pour leurs actes administratifs,, à la première réquisition des intérêts ou des amours-propres froissés.

Des esprits moins aventureux ont aussi proposé de confier la révision extraordinaire des dépenses au conseil d'Etat, ou seulement à une haute commission dont les membres amovibles seraient nommés par le roi; d'autres enfin, mal désabusés, sur le vicieux régime des anciens trésoriers et des payeurs généraux, voulaient encore instituer' de grands comptables auprès de chaque département ministériel , pour représenter dans, un compte d'ordre le service spécial des divers ordonnateurs.

Toutes ces combinaisons ont été écartées comme beaucoup moins heureuses que celle qui consiste à faire rassembler les titres de la dépense par les payeurs préposés du ministre gardien du trésor et responsable du payement des ordonnances aux véritables créanciers;; qui soumet ensuite les mêmes emplois de fonds, ainsi justifiés, aux juges institués pour garantir l'Etat de tout préjudice et de toute déviation des lois; qui appelle, enfin, la cour des comptes à prononcer des arrêts sur la gestion des comptables, et des observations sur les actes des ordonnateurs, par sa correspondance avec l'administration, par ses déclarations générales et par son rapport public.

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Les progrès rapides du contrôle régulier et indépendant ainsi restitué à la cour des comptes prouvent évidemment que le but a été atteint, et que tout autre mode l'aurait fait manquer en le dépassant. Nous ajouterons que le ministre éclairé qui lui a donné ta préférence, en a fait préparer les dispositions par plusieurs commissions successives, el ne s'est arrêté à sa rédaction définitive qu'après un examen personnel de plus d'une année sur cinq projets différents.

Des instructions détaillées ont répandu sur tous les points du service les utiles effets de ces principes d'ordre; des nomenclatures méthodiques des pièces justificatives de chaque article de dépense ont été notifiées à tous les agents administratifs et comptables par les différents ministères, et sont devenues l'obligation des ordonnateurs et la règle des payeurs du trésor. D'année en année, des preuves plus complètes de la légalité des services et delà réalité des droits des créanciers ont porté au plus baut degré d'évidence chacune des opérations soumises aux investigations de la cour des comptes.

Afin d'entourer l'administration de toutes les précautions nécessaires pour assurer le bon emploi des deniers publics, l'ordonnance du 14 septembre 1822 déclare que les fonctions d'administrateur sont incompatibles avec celles de comptable; elle retire, en conséquence,à ces premiers agents du pouvoir la possibilité d'une gestion pécuniaire, et réserve exclusivement pour les préposés des Gnances justiciables de la cour des comptes le maniement des fonds ainsi que la comptabilité de toutes les caisses de l'Etat. Cette barrière une fois posée entre le trésor et les ordonnateurs de tous les services, aucune malversation ne pouvait plus échapper à ta surveillance

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administrative et judiciaire, qui saisit et qui vérifie incessamment tous les actes des receveurs et des payeurs du royaume.

Plusieurs produits accidentels et particuliers, qui n'avaient pas été compris dans les dispositions de la loi du 23 septembre 1814, sont venus dès lors reprendre la place qui leur appartenait dans le tableau du budget général, et ont été remis ensuite, par des crédits réguliers, à la disposition des administrateurs qui les employaient précédemment sans autorisation publique et sans contrôle.

Parmi les prescriptions de l'ordonnance du 14 sep-, tembre 1822 qui sont les plus favorables à l'ordre, on doit remarquer principalement celles qui déterminent un délai de neuf mois, après la première année de l'exercice, pour l'accomplissement de tous les faits de la liquidation et l'ordonnancement des dépenses, qui arrêtent les payements au 1" décembre suivant, et qui fixent les résultats des comptes définitifs à la fin du même mois de cette seconde année.

Ces règles précises ont eu pour effet immédiat de fermer toute chance de retour aux désordres de l'arriéré, de hâter la marche des services , d'accélérer la reconnaissance et l'acquittement des droits des créanciers, de faire rentrer au trésor les fonds restés disponibles sur les crédits, après avoir satisfait aux besoins prévus et exigibles ; c'est ainsi qu'on est parvenu à soustraire ces importants reliquats à des dispositions rétroactives qui pouvaient devenir irrégulières en se prolongeant toujours, à réduire la situation générale des budgets à l'exercice qui achève son cours et à celui qui le commence, à démontrer tes opérations consommées par les pièces

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qui juatifientà la fois les actes de l'ordonnateur et ceux du comptable-, et enfin à en appuyer les résultats sur le bilan de toutes les caisses publiques et sur les arrêts de la coUr des comptes. Cette dernière démonstration est expressément, réclamée par l'article 22 de l'ordonnance du 14 septembre 1822, qui appelle, pour la seconde fois, ce corps judiciaire à constater .et à certifier, à la fin de chaque année, l'exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des finances etparreeux des autres-départements.' > i

C'est avec le secours de toutes ces garanties que les chambres peuvent -procéder désormais1 au règlement final de chaque budget', et s'il existe encorerffprcs respiration d'un exercice; quelques recouvrements à faire ou plusieurs créances non soldées, l'ordonnance du 14 septembre- 4822 autorise l'imputation- de leur rentrée et de leur acquittement sur les budgets en cours d'exécution. ' ■

Après avoir fondé les principes et ''tracé les règles d'administration qui viennent d'être 'analysées, ce même règlement. soumet tous les ordonnateurs au joug d'une seule méthode, et aux procédés uniformes d'une comptabilité descriptive destinée- à saisir, au moment même où elles ont pris naissance, toutes les charges du personnel et. du matériel, à'encbaineren quelque sorte, par des écritures journalières, les résultats successifs de l'administration, ses ordres de "travail, ses commandes de fournitures, ses décisions sur les devis, sur les marchés , sur les adjudications et sur tous les actes qui engagent le trésor.

Des registres officiels et des formules régulières ont été prescrits aux nombreux délégués de chaque minis-

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1ère, pour leur foire constater, sur'fcKis les pointe de la France, l'avancement graduel des différents services et tous les progrès de là dépense arrêtée, liquidée, ordonnancée et payée sur les divers articles du budget. Chacun de ces délégués extérieurs a été tenu d'adresser, tous les mois, le bordereau des opérations qu'il avait constatées à la comptabilité centrale nouvellement établie dans le sein de chaque ministère , pour recueillir les résultats, et les classer, par branche de service •, sur un journal général et sur un grand-livre, dont la balance présente incessamment aux yeux de tous, le compte à jour et la situation complète des créanciers, des.. ordonnateurs et des crédits ouverts sur les deux/ exercices courants.

Ces écritures administratives, qui servent de base aux comptes annuels publiés par les ministres, se rattachent périodiquement à1 celles de la comptabilité générale des finances, par des communications réciproques qui assurent à la fois l'exactitude des déclarations des agents qui owt délivré les -mandats et de ceux, qui les ont acquittés, et qui permettent do lier .entre., eux, par une description centrale et non interrompue , tons les faits qui intéressent la fortune publique t soit qu'ils appartiennent à l'administration des revenus, à celle des dét au service de la trésorerie.