SECONDE RÉPUBLIQUE DE 1848 A

Le gouvernement provisoire de 18*8, inhabile instrument d'une populace effrénée, dont il avait surpris la confiance et usurpé le mandat, n'a pas pu soutenir, un seul instant, cette situation financière à peine engagée, et qui ne présentait encore aucun indice alarmant pour les créanciers de l'Etat. Il a dès lors vainement essayé

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de rejeter, sur l'administration précédente, les désastreuses conséquences de son incapacité présomptueuse, de son discrédit immédiat et de sa faillite inopinée qui ont fait retomber la France si lourdement au-dessous d'elle-même, pendant la nouvelle impuissance de cette seconde république.

Nous nous référons au tableau que nous avons tracé de cette crise financière dans uu écrit spécial qui fait partie de cet ouvrage, et nous ne présenterons ici que l'analyse des dispositions prises pendant celte période politique sur la comptabilité de l'Etat.

Comptabilité des dépenses.

La défiance générale inspirée par les désordres politiques et financiers de cette déplorable époque, ont conduit le pouvoir législatif à réclamer des précautions plus sévères contre les ordonnateurs des différents services.

Ainsi la loi du 20 juillet 1848, article 13, prescrit d'établir, dans les comptes des ministres, la comparaison, par article, des dépenses prévues avec celles qui ont été réalisées.

Celle du 19 mai 1849 interdit, par son article 14, tout accroissement de crédit pour un service porté au budget qui ne serait pas autorisé par une loi, sauf le cas de prorogation de l'assemblée nationale; son article 18 renouvelle aussi l'injonction prononcée par la loi du 10 mai 1838, de publier dans le Moniteur, avant l'ouverture des conseils généraux, le tableau de répartition du fonds commun des dépenses départementales.

Une disposition du 13 novembre 1849 émanée, comme celles qui précèdent, de l'initiative de l'assem-

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blée nationale, ordonne au ministre des finances de faire afficher dans les salles des conférences, des commissions, et des bureaux du palais législatif, le tableau de tous les crédits imputés successivement sur les deux budgets en cours d'exécution, et lui prescrit en même temps de revêtir de sa signature, ajoutée à celle du ministre compétent, tous les projets de loi portant ouverture de crédits supplémentaires, spéciaux et extraordinaires.

Une loi spéciale de la même assemblée portant les dates des 25 avril, 6 et 16 mai 1851, rappelle itérativement les règles déjà tracées pour les demandes de crédits supplémentaires et extraordinaires et ordonne que la présentation en soit faite, comme annexe du budget, par le ministre des finances ; elle veut ensuite que chaque projet comprenne l'ensemble de la dépense soit qu'elle s'applique à un, ou à plusieurs ministères, soit qu'elle s'impute sur un seul, ou sur divers exercices, en indiquant toujours les voies et moyens affectés au payement des services, ou, en cas d'insuffisance de ressources, le montant de l'avance que ces mêmes services imposeraient à la dette flottante du Trésor; enfin elle prescrit de réunir en un seul projet de loi toutes les demandes de fonds supplémentaires ou extraordinaires survenues dans un intervalle de temps-, d'un mois au moins, et de ne procéder, à l'avenir, par des projets spéciaux, que pour les cas d'urgence.

Un règlement du 28 septembre 1849 sur la comptabilité des travaux publics, prescrit aux divers agents des ponts et chaussées, des écritures journalières plus exactes, des formes plus méthodiques et plus rapides pour la liquidation et pour l'ordonnancement de leurs dépenses,

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qui ont eu pour effet d'éclairer sans cesse l'administration, d'accélérer la libération de l'État, d'améliorer les conditions des marchés, d'assurer la régularité de l'apurement des créances, et de constater à toutes les époques, et sur tous les points du service, la véritable situation des travaux.

Un second décret du 10 novembre 1851, a complété ces premières dispositions d'ordre, en appliquant, avec uniformité, les règles et les formules déjà très-utilement observées par les fonctionnaires du génie civil, à toutes les autres constructions nationales confiées aux architectes du gouvernement.

Celte double amélioration empruntée aux procédés du génie militaire, et appropriée par le zèle éclairé des ingénieurs, aux services des ponts et chaussées, a déjà produit les plus heureux résultats dans le ministère des travaux publics : on est aussi parvenu à en profiter avec le même succès, pour la grande œuvre de l'achèvement du palais du Louvre et des Tuileries ; mais elle ne semble pas avoir encore atteint le degré de perfection désirable pour l'ensemble du service des bâtiments civils et ecclésiastiques.

Nous expliquerons, dans tous ses détails, la nécessité d'accomplir, le plus promptement possible, cette réforme importante, par des documents justificatifs compris dans le troisième volume de cet ouvrage et qui contiennent avec l'exposé des abus et des désordres du régime antérieur, les rapports motivés publiés à l'appui des deux décrets des 28 septembre 1849 et 10 novembre 1851.

Au surplus le moyen le plus sûr pour accomplir toutes les conditions de l'ordre et de l'économie dans le service des bâtiments, consisterait à exiger des élèves de l'école d'architecture et de tous les candidats

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de cette carrière destinés à l'administration, une instruction qui ne fût pas exclusivement artistique et qui joignit à cette première partie de la connaissance des constructions, l'étude des formes de la comptabilité, celle de la qualité des matériaux et des conditions de la maind'œuvre, enfin celle des prix fixés par les tarifs. Ces notions indispensables formeraient alors des agents capables d'exercer utilement le contrôle et l'inspection des travaux.

La cour des comptes avait souvent insisté auprès du gouvernement, pour que la durée de l'exercice qui avait été précédemment abrégée, pour les services des départements et des communes, fût également réduite pour ceux de l'Etat, afin d'accélérer ainsi les travaux préparatoires du règlement définitif des budgets. Ce nouveau perfectionnement de la comptabilité publique lui a été accordé par un décret du il août 1850, qui arapproché, de deux mois, l'époque de la clôture de l'ordonnancement et du payement, en fixant ce dernier terme au 31 août de la seconde année de l'exercice. Ce même décret a restreint, en outre, à un seul mois, le délai de deux mois toléré par l'ordonnance du 31 mai 1838, pour l'achèvement des services du matériel qui ne pouvaient, ni s'interrompre, ni se terminer au 31 décembre de la première année , en le faisant reculer du 1" mars au 1" février. Cette mesure salutaire a donné la preuve la plus frappante de l'activité de la marche administrative, de la promptitude des liquidations, de la régularité des pièces justificatives, et de la vigilance de tous les contrôles exercés sur les recettes et sur les dépenses publiques.

EXAMEN dk la. comptabilité publique. 505 Comptabilité des matières.

Un règlement du 1" février 1850 a organisé la comptabilité des matières des services de l'agriculture et du commerce sur des bases régulières et d'après les meilleurs principes de l'ordre général qui doit être suivi pour constater et pour justifier les existences, les mouvements, les transformations et la consommation de ces valeurs mobilières , en matières et en deniers. Mais son application exige encore des travaux préparatoires pour assurer entièrement la surveillance de l'administration et les contrôles de la cour des comptes.

L'article 1 4 de la loi du 8 mars 1 850 ordonne la publication annuelle de la situation des approvisionnements de la marine pour en arrêter les résultats dans le règlement législatif de chaque exercice, après que leur exactitude aura élé confirmée par les déclarations de la cour des comptes.

Comptabilité des communes et des départements.

Un décret du 23 décembre 1851 confère à de simples règlements d'administration publique, insérés au Bulletin des lois, le pouvoir d'autoriser les emprunts et les impositions votés par les départements et par les villes dont la sanction définitive avait été jusqu'alors exclusivement réservée à la puissance législative.

Cour des comptes.

Après la révolution de 1848, la cour des comptes et l'Assemblée nationale ont formellement déclaré dans

leurs rapports de finances, qu'au milieu même des troubles politiques, la puissante organisation de la comptabilité française opposait un obstacle salutaire -aux détour- Déments de fonds et aux dilapidations de la fortune publique.

Ce double témoignage a dû encourager tous les efforts à compléter les garanties déjà obtenues, pour la sécurité du Trésor, en continuant de perfectionner ce grand mécanisme de contrôles administratifs, judiciaires et législatifs qui concourent à assurer la régularité de tous les services placés sous la surveillance des pouvoirs publics et sous la responsabilité des comptables.

Aussi, le triste tableau des déviations commises en 1 848, par les ordonnateurs des différents ministères, dans l'exécution des lois de finances et surtout le déplorable abus des fonds distribués aux ateliers nationaux et aux commissaires du gouvernement provisoire, a-t-il pénétré, plus profondément que jamais, la cour des comptes du sentiment des devoirs qu'elle avait à remplir pour exécuter sa tâche, tout entière, avec autant d'exactitude que d'opportunité. Depuis longtemps elle réclamait, dans ses rapports annuels, l'envoi plus direct et plus rapide des comptes et des pièces justificatives qui ne parvenaient à ses vérifications, par l'entremise du ministère des finances , que quinze ou dix-huit mois après la réalisation des recettes et des dépenses par les comptables. Ces retards constamment entretenus par une véritable immixtion des bureaux des finances dans les travaux appartenant à la cour, ne lui permettaient pas de prévenir ni de réprimer, en temps utile, les irrégularités ni les abus, soit par ses arrêts , soit par sa correspondance , soit enfin par ses actes publics. Tantôt elle

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EXAMEN DE Là COMPTABILITÉ PUBLIQUE. 5Û7

était devancée, dans sa mission, parla vérification administrative qui avait précédé la sienne, tantôt elle s'apercevait trop tard qu'elle n'avait plus aucun avertissement ' à donner, ni aucune régularisation à prescrire, pour réparer les fautes et les erreurs déjà reconnues.

Son action était en quelque sorte usurpée et énervée par celle de l'autorité ministérielle qui semblait douter de la sûreté de son contrôle et s'en réserver, par un examen préalable , la partie la plus efficace.

Sans s'arrêter au surcroit de travail que devait entraîner la revendication de cette portion essentielle des attributions que sa loi organique lui avait conférées: sans regretter les facilités que lui avait jusqu'alors procurées la préparation nécessairement envahissante de ses contrôles ; sans vouloir attendre d'un auxiliaire dépourvu de l'indépendance d'un juge, la trop lente instruction ou même le jugement des questions qu'elle était appelée à vérifier et à résoudre ; sans redouter , enfin, la tâche continue et plus assujettissante de suivre pas à pas, sur pièces justificatives, la marche des services et leurs agents d'exécution; la cour des comptes a présenté dans son rapport sur l'année 1846, publié seulement en 1848 , les observations et les réclamations suivantes :

« Il faut surtout que l'action de notre surveillance se rapproche , autant que possible , de l'exécution des faits, et que leurs résultats se justifient sans délai, sans restriction, sans dissimulation, aux yeux des juges qui doivent en confirmer la régularité par leurs arrêts et par leurs déclarations publiques. 11 faut , de plus , que les actes solennels de la cour, qui ont pour objet de confirmer les comptes des ministres devant le pays,

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soient produits avec opportunité. Le mode suivi jusqu'à ce jour ne remplit pas ce double, objet.

« Il importerait, aujourd'hui que nos contrôles sont agrandis et plus impatiemment attendus, d'accélérer la remise des éléments de nos travaux, pour nous permettre de répondre complètement et d'une manière opportune à l'appel qui nous est fait , au commencement de chaque année, de produire notre déclaration publique à l'appui du règlement législatif des budgets. Aucun retard, aucune entrave ne doit arrêter, ni compromettre l'accomplissement ponctuel d'une mission aussi étroitement liée à la surveillance des chambres, et qui assurée l'État d'aussi puissantes garanties pour l'exactitude et la régularité de ses recettes et de ses dépenses.

« Ces réclamations récentes démontrent que ta cour a toujours eu le sentiment des nouveaux devoirs que lui imposent les progrès de nos institutions, et qu'elle sollicite incessamment les moyens de les bien remplir.

« Dans tous les temps, en effet, ses efforts se sont dirigés vers cette indispensable accélération de ses contrôles, qui lui est désormais plus impérieusement commandée par la nouvelle constitution du pays.

« Au surplus , les perfectionnements successifs qui ont adapté jusqu'à ce jour les formes de nos travaux, à celles de l'empire et des deux dernières monarchies représentatives , ont considérablement rapproché le but que nous devons atteindre pour répondre aux exigences de la situation actuelle du gouvernement.

a 11 suffirait à présent , pour satisfaire à nos obligations , que le ministre des finances , sans abandonner l'action directe qu'il doit exercer sur les preuves et les écritures qui éclairent sa surveillance et qui servent de

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base à sa comptabilité administrative, nous fît remettre, à la fin de chaque mois , les pièces justificatives et les éléments de comptes individuels que nous n'obtenons encore que six mois après l'expiration de chaque année. Cette mesure nous ramènerait à l'observation du principe posé par l'article 12 de la loi du 16 septembre 1807 ', qui voulait l'envoi direct à la cour de tous les comptes appuyés de leurs pièces justificatives, et qui n'admettait pas une action interposée entre le justiciable et le juge, ni entre le contrôle indépendant et les preuves des actes qui y sont assujettis.

« Cette facile amélioration serait aujourd'hui le complément des mesures antérieures qui ont constitué notre contrôle ; elle nous donnerait les moyens de recevoir, sans déviation , des comptables eux-mêmes, et de vérifier, à l'abri de toute substitution ou modification rétroactives, les titres et les documents produits immédiatement par nos justiciables pour constater l'exécution de tous les services de l'Etat.

« Le ministère des finances nous met dans l'impossibilité d'accomplir en temps utile cette partie importante de notre mission , en ordonnant à tous les agents de la recette et de la dépense de lui remettre directement, mois par mois, tous les éléments de nos travaux, et en les soumettant , dans ses bureaux , à une vérification préalable qui les relire à notre contrôle, pour ne les lui restituer que lorsqu'un intervalle de quinze à

' « Art. 12. Les comptables des deniers publics en recettes et dépenses seront tenus de fournir et déposer leurs comptes au greffe de la cour dans les délais prescrits par les lois et règlements, et, en cas de défaut ou de relard des comptables, la cour pourra les condamner aux amendes et aux peines prononcées par les lois et règlements. •

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dix-huit mois nous sépare de l'exécution des faits. «Afin de perfectionner, sous ce rapport, la comptabilité nationale, et d'accélérer, en les simplifiant , les relations qui doivent rattacher nos contrôles aux mouvements trop ralentisde l'administration des finances, nous croyons nécessaire de rappeler une vue de réforme que nous avons soumise à son appréciation par un référé du 2 janvier 1830, et qui a été plus tard recommandée & sa prévoyance par l'avis d'une commission formée le 9 décembre 1836, et composée de membres de l'administration et de la cour des comptes.

f Cette simplification consisterait à appliquer aux formes du payement et de la vérification des dépenses effectuées dans les départements, le mode suivi pour les créances acquittées par l'ancien payeur central du Trésor public, jusqu'à concurrence d'une somme qui représente à peu près la moitié des crédits du budget, et qui comprend les liquidations les plus considérables et les marchés les plus importants de l'Etat.

« Le rôle de cet important comptable se bornait, en effet, à contrôler, chaque jour, au fur et à mesure de leur présentation, les pièces produites à l'appui des ordonnances et des mandats, qui étaient ensuite soldés, sur sou visa préalable, entre les mains des différents créanciers de l'Etat, par le caissier central du Trésor ; enfin, à rendre directement à la cour, sans vérification intermédiaire de l'administration, le compte annuel des payements revêtus de son autorisation, accompagnés des justifications prescrites et couvertes de sa responsabilité.

< Depuis longtemps,- on vient de le voir, nous réclamons l'entière assimilation du service extérieur des

agents de la dépense à celui de la capitale ; nous insistons, avec d'autant plus de force, pour obtenir cette amélioration, que les mêmes procédés sont déjà adoptés pour les payements exécutés par les receveurs des finances, sur le visa de chaque payeur, dans les arrondissements autres que celui du chef-lieu, et spécialement depuis vingt-quatre années, dans toute l'étendue du département de la Corse. Il ne resterait donc plus, pour généraliser et compléter ce nouveau système, qu'à fermer tout à fait la caisse du payeur de chaque département, déjà restreinte au service de sa résidence, et à ouvrir celle du receveur général à chaque partie prenante, en vertu du visa responsable apposé sur les pièces par ce payeur nominal, dégagé désormais de tout maniement de fonds, et utilement transformé, comme celui de Paris, en simple contrôleur des dépenses, directement comptable envers la cour des comptes de l'accomplissement des formalités qui garantissent le bon emploi des deniers publics.

« Cet allégement pour les payeurs actuels des soins et de la responsabilité d'une caisse conduirait sans doute à réunir toutes les pièces justificatives des dépenses de l'État, dont une partie est encore disséminée entre les receveurs chargés d'acquitter les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts, dans l'unique main du nouveau contrôleur départemental, devenu seul responsable de la régularité des créances liquidées et acquittées sur tous les crédits du budget.

« Une stagnation de fonds stériles qui existe aujourd'hui dans quatre-vingt-quatre dépôts d'argent, dépourvus de toute surveillance locale, serait immédiatement supprimée, comme elle a déjà été réformée depuis

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longtemps dans les départements de la Seine et de la Corse, par l'adoption du régime proposé. Plusieurs millions de numéraire inactif, qui occasionnent au Trésor une perle annuelle d'intérêts, rentreraient aussitôt dans la circulation, et se trouveraient rendus à l'échange des produits du travail.

a On ne redouterait plus les dangers des déficit plusieurs fois pratiqués par les fraudestrop faciles de comptables éloignés de l'administration centrale , et qui ont la possibilité de se créer des ressources, selon les nécessités réelles ou apparentes du service, en les puisant, sans contrôle, dans la caisse du receveur général, constamment ouverte à leurs demandes facultatives.

« Ces préposés, en effet, dont la probité reconnue est la seule sauvegarde contre les malversations, n'offrent aucun des gages de sécurité que présentent les autres manutenteurs de deniers publics : leurs cautionnements sont d'une faible importance ; ils n'ont pas, comme les agents de la perception des impôts, l'obligation de vider leurs mains à des époques très-rapprochées de leurs recettes; ils ne sont pas soumis, comme eux, à l'action incessante de directeurs et de vérificateurs spéciaux ; on n'a pas dû les grever d'intérêts pour leurs réserves de fonds comme les receveurs généraux des finances ; ils ne fournissent pas non plus, comme ces derniers, des fonds d'avance ni d'autres garanties matérielles suffisantes pour répondre de tous les risques qu'ils peuvent faire courir au Trésor.

« En envisageant la réforme proposée sous le point de vue de l'exacte vérification des droits acquis par les créanciers de tous les services publics, nous reconnaissons que le contrôle des dépenses est parvenu à un degré

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de régularité et de précision qui ne laisse plus d'incertitude aux différents fonctionnaires chargés de son exécution. Les principes, les règles, les procédés et les pièces justificatives ont été définitivement arrêtés par les ordonnances fondamentales des 14 septembre 1822 et 31 mai 1838. L'interprétation de ces règlements a été développée et fixée par des instructions spéciales à chaque branche de service. Les ordonnateurs locaux, les payeurs du Trésor, les comptabilités centrales de chaque ministère, la comptabilité générale des finances, enfin la cour des comptes, ont perfectionné et fortifié, par leurs cinq vérifications successives, exercées concurremment pendant vingt-six années, la surveillance de l'emploi légal des fonds de l'État.

« On comprend l'importance et la nécessité du double contrôle établi sur les lieux mêmes et avant le payement, d'abord par l'ordonnateur responsable du service fait, et ensuite par le comptable délégué du ministre gardien de la fortune publique.. On admet encore l'utilité d'une troisième révision par la comptabilité centrale de chaque ministère ; mais, après l'accomplissement de cette triple vérification des dépenses, on ne saurait plus reconnaître, à l'avenir, le besoin d'une quatrième intervention de la comptabilité générale des finances, entée sur les précédentes , pour quatre-vingt-quatre payeurs extérieurs, et qui retarde les jugements et les déclarations publiques de la cour des comptes.

« Cette quatrième répétition des trois contrôles exercés à des points de vue différents, avant celui que la cour des comptes applique sur les mêmes faits et sur les mêmes pièces, pouvait se justifier par l'utilité de diriger et d'assurer, à son début, avec tous les efforts de l'ail mi-

nistration centrale, l'observation des nouvelles règles d'ordre consacrées en 1822 et en 1838 ; mais aujourd'hui qu'une longue expérience a éclairé tous les agents du service sur les formalités de la justification des dépenses, quatre Vérifications doivent paraître suffisantes pour garantir les intérêts de l'État.

■ L'envoi direct des pièces à la cour préviendrait, en outre, la confusion et l'adirement des titres justificatifs des recettes et des dépenses publiques, retenus trop longtemps par des vérificateurs irresponsables. Cette réforme procurerait encore aux différents comptables l'avantage, si précieux pour tous, d'un examen provisoire et d'une réception par leurs juges des éléments de comptes de chaque mois, qui leur donneraient une prompte sécurité, et assureraient leur libération définitive à l'expiration même de l'année.

« Ainsi, les vues de réforme et d'amélioration que nous venons de proposer activeraient la vigilance et l'efficacité de tous les contrôles qui protègent la fortune nationale, et restitueraient complètement à la cour des comptes le rôle qui lui a été marqué par les lois auprès de la représentation nationale. »

Le gouvernement de 1848, jaloux de se défendre contre le désordre et contre le discrédit attachés à son administration, s'empressa d'adhérer à la partie principale de ces observations, par un arrêté du 21 novembre 18*8, sanctionné le 8 décembre 1848, par l'assemblée constituante, qui ordonna l'envoi mensuel, à dater de 1849, des comptes et des pièces justificatives des recettes et des dépenses publiques, à la cour désormais appelée à les. vérifier et à les juger sans aucun retard. Mais, par une contradiction trop commune à cette

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époque d'inexpérience et de passions politiques, un décret du 2 mai 18*8, déplorable conséquence de la violation du principe d'inamovibilité de la magistrature. vint briser l'existence judiciaire et réduire te personnel d'un nombre assez considérable de conseillers, au moment même où les travaux devenaient à la fois plus pressants et plus développés.

Cependant l'exécution laborieuse de ce nouveau régime fît reconnaître, après deux années d'épreuve, que s'il était utile et nécessaire de procéder à l'examen immédiat et au contrôle successif de la recette et delà dépense, il n'était pas également indispensable de prononcer un jugement et de rédiger un arrêt spécial sur les opérations de chaque mois, et qu'il suffirait d'accomplir ce double devoir, par trimestre, sur les actes mensuellement justifiés à la cour. Cette simplification a été réalisée, pourles comptes des payeurs du Trésor, par un décret du 6 juin 1860 qui a, en même temps, réduit le jugement des comptes de tous les receveurs des finances à deux arrêts rendus sur ta gestion annuelle de chaque comptable et sur les faits complémentaires de l'exercice.

Les dispositions salutaires et prévoyantes de l'arrêté du 21 novembre 1848, de la loi du 8 décembre de la même année et du décret du 6 juin 1850, ont, enfin, permis d'atteindre le but important que la cour des comptes poursuivait en vain depuis le retour de l'ordre constitutionnel, celui d'exercer un contrôle complet et opportun sur la perception, et l'emploi des deniers publics, et d'en rattacher, sans aucun relard, les résultats et les observations aux travaux de la législature relatifs au vote annuel et au règlement définitif des budgets.

En rapprochant, aussi étroitement, la justification et

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le jugement des faits du moment de leur exécution , le gouvernement a su réaliser le plus admirable progrès de la comptabilité française qui présente aujourd'hui sa preuve immédiate à l'appui de chaque recette et de chaque dépense, et qui n'attend plus, comme autrefois, l'expiration de l'exercice ou de l'année pour produire, après de longues régularisations, ses justifications incomplètes et provisoires. Tout se démontre , se liquide, et s'apure, au fur et à mesure du recouvrement des produits et du payement desdépenses; aucune opération n'est suspendue, aucune justification n'est refusée, aucune vérification n'est ajournée, aucune décision n'est attendue, aucun arrêt n'est en retard ; la vigilance de l'administration, secondée par une comptabilité rapide et fidèle, accélère, en l'éclairant, le jugement des pouvoirs publics sur tous les actes qui intéressent la fortune nationale.