CHAPITRE VI

Après l'impôt unique intervient, dans Tordre des conceptions irréalisables, l'impôt uniforme, c'est-à-dire la capitation égale pour tous, établie par tête, sans tenir compte des facultés individuelles.

| i. — La capitation absolue n existe dans aucun pays. Théorie de Proudhon.

Sous cette forme absolue, la capitation ne se rencontre guère que chez les peuplades primitives dont tous les membres sont égaux. M. de Parieu, dans son Traité des impôts, cite, parmi les pays où semble avoir régné la capitation intégrale, la Perse antique, la Chine avant l'avènement de la dynastie actuelle, la Grèce à l'époque du Voyage du jeune Anacharsis, etc. « La « capitation, ajoute-t-il, conçue sous cette forme, appartient à « l'enfance du système des contributions. »

En effet, aussitôt qu'apparaissent les premiers rudiments de la civilisation, de telles inégalités troublent les situations individuelles que l'impôt uniforme par tête devient ouvertement injuste et ne peut continuer de subsister. A plus forte raison, dans les sociétés modernes, personne ne saurait plus songer à frapper d'une même taxe l'opulence et la misère.

Cependant les théoriciens qui rêvent précisément de bouleverser les sociétés modernes et de ramener les hommes à l'égalité primitive entrevoient corrélativement la capitation comme l'impôt de 1 avenir. A ce point de vue, Proudhon s'en est fait le défenseur

attitré. « La taxe, dit-il, n'est pas répartie en raison de la force, de * « la taille, ni du talent ; elle ne saurait donc l'être davantage en « raison de la propriété. » Chacun est égal à son voisin, chacun vaut autant que tout autre ; la logique n'admet pas de différences entre les citoyens d'une même nation : plus de riches, ni de pauvres; plus de propriété. « La propriété est impossible parce qu'elle <c est la négation de l'égalité. » Une fois toutes les fortunes nivelées par la suppression de la propriété, l'égalité des charges fiscales individuelles devient la conséquence logique de cette grande réforme sociale (i). On voit à quelles sortes de théories se rattache aujourd'hui la capitation érigée en système général.

Il est vrai que, dans un autre ouvrage plus spécialement consacré à l'impôt, Proudhon se charge lui-môme de réfuter ses propres sophismcs(2) : « 11 s'agit, conclut-il alors, de faire contribuer « les citoyens, non seulement par tête, — la capitation ne pouvant « être seule employée que dans le cas d'une excessive réduction « d'impôt, — mais chacun selon ses facultés, ainsi que nous l'ace vons fait voir (3) . »

Nous en aurions donc fini avec la capitation, si nous ne profitions de l'occasion pour étudier la forme qu'elle revôt subsidiairement en vue de faire contribuer tous les citoyens aux charges de la chose publique. Les budgets contemporains, sous cet aspect, la montrent soit avec un tarif gradué, soit avec un tarif fixe.

(i) Proudhon, Contradictions économique*,

(a) Proudhon soutient successivement toutes les thèses avec un rare talent. Baudrillart appréciait ainsi ses procédés de discussion : « Nulle devise n'est « moins justifiée que celle qu'il met en t&\e de son ouvrage : Destruam et œdifl- « cabo. Ce livre ressemble véritablement à un champ de carnage. Le pour y « détruit le contre et le contre y détruit le pour. On est étonné, étourdi, décon- * certé. La pensée a besoin de se ressaisir elle-même après une telle lecture. » [Revue des Deux Mondes, i er février 1873.)

Rien d'étonnant, des lors, de constater ses contradictions dans le cours de deux ouvrages successifs, puisqu'il se contredit souvent dans le même chapitre d'un même ouvrage. On l'a bien vu au cours de la discussion sur les opérations de bourse, où chaque orateur a pu cilcr, à l'appui de sa thèse, un passage du Manuel du spéculateur à la Bourse, au point qu'un membre a fini par demander qu'on s'abotlnt désormais de s'y référer (a3 février 1893;.

(3) Théorie de l'impôt.

§2. — Capitalion graduée en Russie, en France sous l'ancien régime y en Prusse, au Tonkin, en Algérie.

La capitalion à tarif gradué existait particulièrement autrefois en Russie et en France.

Etablie en Russie sous Pierre le Grand, en 1722, et pesant lourdement, à ses débuts, sur les familles nombreuses, elle comportait un tarif pour les paysans, un autre pour les ouvriers libres, untroisièun pour la .bourgeoisie. La noblesse, le clergé et les marchands en étaient exempts. Bientôt cependant l'élément de la valeur des terres vint corriger en partie l'inégalité de la stricte répartition par tête. Puis, chaque commune, autorisée à distribuer elle-même entre ses membres le contingent qui lui était assigné, pourvu que le montant total en fût versé au Trésor, s'efforça d'introduire quelque proportionnalité dans cette distribution intérieure. Cependant, depuis l'abolition du servage, en 1861, le gouvernement recherchait les moyens de faire disparaître ces vestiges d'un autre âge. Une loi du 18 mai 1882 commença par renoncer aux 56 millions de roubles du produit de la taxe, en échelonnant le dégrèvement sur plusieurs exercices, jusqu'à ce que la loi du 28 mai i885 rayât enfin d'une manière complète la capitation de la liste des impôts à dater du I er janvier 1887.

En France, la capitation, créée à la fin du règne de Louis XIV par Tédit du 18 janvier 1695, graduait ses tarifs d'après 22 classes établies suivant l'échelle des positions sociales. Dans la première classe figurait M. le Dauphin, seul de son espèce, pour 2.000 livres. Puis, différents dignitaires dans la seconde classe pour 1 .5oo livres, et ainsi de suite, jusqu'à la dernière catégorie composée des gens du commun des campagnes pour 20 sols.

On observait très justement alors que « l'identité des mêmes « états, qualités et fonctions n'entraîne pas l'égalité des fortunes « et des facultés. Ainsi, une opération appuyée sur une pareille « base s'écarte nécessairement des vues de justice et d'égalité que te l'on doit se proposer ».

Supprimée à la fin du [dix-septième siècle et reconstituée le

12 mars 1701, la capitation perdit, en fait, à partir de cette époque, son ancien caractère, non pas que le nouveau texte différât beaucoup de l'ancien dans ses dispositions essentielles, mais parce que des autorisations successives attribuèrent aux divers corps de l'État et aux divers corps de métiers la faculté de répartir, euxmêmes, d'après les facultés apparentes de leurs membres, le con- •• tinrent désormais assigné en bloc. Il y eut ainsi la capitation de la Cour, celle des troupes, des financiers, du Parlement de Paris et des cours supérieures, du Châtelet et des juridictions subalternes, des arts et métiers, etc., etc. En outre, l'imposition des paysans fut transformée en centimes additionnels k la taille, jsous le nom de capitation taillable. La stricte égalité originelle sombrait, en même temps, sous les coups plus destructifs encore des exemptions et des privilèges.

En Prusse, le klassensteuer, jusqu'à sa refonte générale effectuée en vertu de la loi du 24 juin 1 891, revêtit également la forme de capitation graduée. Son tarif, établi par classe de revenus, suivant dix catégories échelonnées depuis 1.125 jusqu'à 3.750 fr., frappait chacune d'elles d'une cote fixe déterminée, 1 1 fr. 20 pour la première, i5 fr. pour la seconde, 22 fr. 5o pour la troisième, etc., 90 fr. pour la dixième.

Des cas plus actuels de capitation graduée se rencontrent dans certains pays coloniaux qui l'emploient à titre d'arme de guerre contre les étrangers séjournant sur leur territoire. Ainsi, dans l'Ànnam et le Tonkin, une capitation spéciale frappe les Asiatiques étrangers, c'est-à-dire les Chinois, divisés en quatre classes, suivant leur fortune. La première classe paye 200 fr., la seconde 100 fr., la troisième et la quatrième 4o et 3o fr. (1).

En Algérie, un arrêté de 1867, rendu à la suite d'une expédition militaire et confirmé en 1882 et 1886, créa pour les Arabes de la grande Kabylie une capitation réglée d'après les bases assez arbitraires que décrit le tarif suivant :

(1) Ces sortes de taxes vont souvent contre leur but. Ainsi, le gouverneur du Sénégal constatait que l'élévation inconsidérée de l'impôt personnel, porte de x fr. 5o à 3 francs, avait, A son graud regret, provoqué l'émigration des indigène* de la banlieue de Saint-Louis, lesquels rendent de grands services à la colonisation en formant trait d'union entre le désert et la ville. En vain s'em-

70 SYSTÈMES GÉNÉRA CJX D'IMPOTS. CHAPITRE VI

Indigents rien

Individus ayant des ressources médiocres. 5 fr.

— — une fortune moyenne 10

— — une réelle aisance i5

Gens riches 5o

Gens très riches i oo

Cet arrêté a motivé de vives protestations et des interpellations au parlement (i).

§ 3. — Capitation fixe. Impôt personnel en France.

\ Le seul exemple contemporain de capitation fixe susceptible

I d'être cité se trouve en France (2), ce qui peut étonner et même inquiéter au premier abord. Mais cette capitation fixe, malgré son nom, y fonctionne d'une manière assez anodine (3), grâce aux

,' précautions et aux atténuations dont sa mise en pratique est

* entourée.

Il s'agit do l'impôt créé par la loi du i3 janvier 1791, sous le nom d'impôt personnel, équivalent à la valeur de trois journées de travail, « dil par chaque habitant français et par chaque étran-

pressa-t-on de lancera leur poursuite des chefs choisis arec discernement, chargés de leur apporter la « bonne parole •». Cette bonne parole n'eut d'effet que quand elle comporta la promesse du retrait des malencontreux droits de capitation.

(1) Spécialement à l'époque des grandes discussions dont le système des impôts arabes fut l'objet au Sénat, eu février et mars i8<ji.

(a) Eo Belgique il existe aussi une contribution personnelle. Mais, parmi les cinq éléments fiscaux compris sous son nom, aucun ne représente une capitation. Ce sont des droits proportionnels a la valeur locative, au mobilier, au nombre de domestiques, aux attelages, tic.

(3) Le ministre des finances a m^mc affirmé, au cours d'une discussion à la Chambre des députés, que l'impôt personnel n'était pas chez nous un impôt de capitation. En principe, cependant, il est bien tel. La pratique seulement lui attribue la plus grande somme de proportionnalité possible. Faute de cette distinction, on n'est pas parvenu à s'entendre et l'orateur, que le ministre des finances interrompait par son affirmation, s'est écrié : « Comment pouvez-vous dire, « monsieur le Ministre, que l'impôt personnel n'est pas un impôt de capitation! «C'est la première fois que j'entends soutenir cette thèse, et il n'e.sl pas un auteur « qui ne déclare que c'est bien un impôt de capitation... Si vous pouvez me c démontrer qu'un impôt, qui est le même pour tous les citoyens, qu'un impôt « qui consiste dans la représentation uniforme de ht valeur de trois journées « de travail, n'est pas un impôt de capitation, il ne me reste plus qu'A quitter * la tribune. » (Séauce du 10 juillet i8«ji.)

€ gcr de tout sexe jouissant de ses droits et non réputé indigent ».

C'est bien là la constitution théorique d'un impôt de capitation, sans aucun doute. Mais en considérant le fonctionnement effectif de l'impôt personnel, au lieu du texte strict de sa législation, la fixité de son tari fs'émousse singulièrement. Associé à l'impôt mobilier, en effet, il devient presque proportionnel (i).

D'abord, les conseils municipaux peuvent, à leur discrétion, éliminer tous les indigents de la cote personnelle et reporter la charge de leur taxation sur les cotes mobilières. Puis, dans les grandes villes, la totalité du contingent personnel est supprimée et prélevée sur les produits de l'octroi. Enfin, le taux de la taxe demeure toujours extrêmement modéré, puisqu'il ne dépasse pas le prix de trois journées de travail, dont l'estimation est laissée à l'appréciation des conseils généraux dans la limite de i.5o à o.5o par journée. Chaque fois donc qu'un conseil départemental juge à propos de voter le minimum, le tarif de l'impôt personnel s'abaisse à i fr. 5o en total (2).

La capitation, on le voit, atténue tellement ses rigueurs dans les pays où elle subsiste encore que la science fiscale n'aurait plus à s'en préoccuper (3), n'était son titre toujours inquiétant.

(i) Le rapporteur central, dans celte même discussion du 10 juillet 1891, exposait ainsi les avantages de proportionnalité résultant de la réunion des deux impôts personnel et mobilier: « Quelle est la vérité? C'est que, comme vous « l'avez dit Tous-même, la taxe personnelle est bloquée, — c'est votre ex près - « sion — avec la contribution mobilière; et que cette réunion des deux taxes « forme un tout unique, parfaitement gradué, qui permet, après avoir exempté « de tout impôt les indigents, de n'assujettir les contribuables peu aisés qu'à ce « minimum de perception qui est la taxe personnelle. Pour les autres contrite buables, la taxe est graduée par le fait même de la jonction de la contribu- « tion personnelle et de la contribution mobilière. Voilà pourquoi il n'est pas « exact de dire que la taxe personnelle est un impôt de capitation. »

(3) En résumé, les tempéraments apportes à la ligueur tbécrique de l'impôt personnel sont les suivants :

i* Latitude laissée aux conseils municipaux d'exempter tous les indigents;

a Faculté de prélever la taxe personnelle sur les produits de l'octroi et de la supprimer ainsi dans les villes;

3° Latitude laissée aux conseils généraux d'abaisser le prix de la journée de travail jusqu'à o.5o ;

4° Modicité, en tous cas, du tarif de la taxe personnelle qui ne peut jamais osciller qu'entre i.5o et 4*5o, sans adjonction de centimes additionnels.

(3) On pourrait dire, en effet, que les 17.500.000 fr. représentant, au sein des trois milliards du budget français, la part propre à l'impôt personnel sont susceptibles d'y passer inaperçus.

| 4. — La capitation considérée comme minimum d'imposition électorale sous la Révolution et de nos jours.

Cependant, voici que la civilisation, à son apogée, remet en honneur, dans l'intérêt du suffrage universel, la contribution uniforme considérée d'abord comme l'apanage des peuplades primitives au début des sociétés.

La doctrine du minimum d'imposition exigible de tout citoyen actif prend naissance avec la loi de 1791, qui créa l'impôt personnel en France. La dite loi du i3 janvier 1791 s'exprime, en effet, ainsi : « Art. 11 : La partie de la contribution qui sera établie à «c raison des facultés équivalentes à celles qui peuvent donner « le titre de citoyen actif sera fixée à la valeur de trois jour- « née de travail, dont le taux sera proposé pour chaque district « par la municipalité de son territoire et par arrêté pour chaque « département. »

Déjà son rapporteur avait dit :

« Il nous a paru que le titre précieux de citoyen actif, en rappe- « lant aux Français les avantages de leur Constitution, devait leur « rappeler leurs obligations, et nous avons cru entrer dans les « vues de la Constitution de faire payer à chacun des citovens « actifs une contribution directe qui prévienne toute difficulté sur <c leur qualité. » (Rapport de Defermon, du 19 octobre 1790.) (1).

La Constitution du i4 septembre 179 1 inscrivit, en conséquence, parmi les conditions nécessaires pour obtenir le titre de citoyen électeur et éligible aux assemblées primaires, la suivante : « Payer dans un lieu quelconque du royaume une contribution « directe au moins égale à la valeur de trois journées de travail « et en représenter la quittance. » (Art. i er de la section II.) (2).

(1) Dès le as décembre 1789, d'ailleurs, une loi déterminait que la qualité de citoyen actif ne s'acquerrait qu'à la condition de payer une contribution directe de la valeur locale de trois journées de travail.

(a) D'après les commentateurs delà constitution de 1791, cette condition de payement d'une contribution égale au moins à la valeur de trois journées de travail, n'infirmait, en aucune façon, le droit de tous les citoyens à l'électorat et à l'éligibilité. Tous les hommes, disaient-ils, sont bien réellement devenus

Robespierre combattit d abord cette formule par les arguments suivants : « La Constitution établit que la souveraineté réside dans « le peuple, dans tous les individus du peuple. Chaque individu « a donc le droit de concourir à la loi par laquelle il est obligé, « et à l'administration de la chose publique qui est la sienne. Si- « non, il n'est pas vrai que tous les hommes sont égaux en droits, « que tout homme est citoyen.

c Si celui qui ne paie qu'une imposition équivalenteà une jour- « née de travail a moins de droits que celui qui paie la valeur de « trois journées de travail, celui qui paie celle de dix journées a « donc plus de droits que celui dont l'imposition équivaut seule- « ment à la valeur de trois! Dès lors, celui qui a centmille livres « de rente a cent fois autant de droits que celui qui n'a que mille « livres de revenus ! Il résulte de tous vos décrets que chaque « citoyen a le droit de concourir à la loi, et, dès lors, celui d'être « électeur ou éligible sans distinction de fortune. » (Séance du jeudi 22 octobre 1789.)

Comme plus tard, en 1793, Robespierre développa la thèse contraire à la Convention, les deux faces de la question peuvent être étudiées dans le sein des œuvres complètes de l'orateur : « Si « vous décrétez, dit-il alors, surtout constitution nellement, que « la misère excepte de l'honorable obligation de contribuer aux « besoins de la patrie, vous décréterez l'avilissement de la partie «c la plus pure de la nation ; vous décréterez l'aristocratie de la ri- « chesse... et bientôt il s'établirait une classe de prolétaires, une «classe d'îlotes, et l'égalité et la liberté périraient pour jamais. <c N'ôtez pas aux citoyens ce qui leur est le plus nécessaire : la a satisfaction de présenter à la République le denier de la veuve. « Bien loin d'écrire dans la Constitution une distinction odieuse,

éçaux en vertu des nouveaux principes politiques. Mais il ne faut pas confondre le droit du citoyen actif avec X exercice de ce droit.

L'aptitude à exercer un droit peut être assujettie à certaines conditions,subor* donnée à certaines circonstances qui n'en laissent pas moins subsister le droit en lui-même dans son intégrité. Il serait donc injuste de prétendre qu'il existe actuellement une classe de sujets exclus de leurs droits politiques.Tout citoyen français, au contraire, avec quelques années de travail et d'économie, peut devenir habile à remplir toutes les fonctions publiques. (Voir le Moniteur universel an ag mai 1791.)

« il faut, au contraire, y consacrer l'honorable obligation pour « tous les citoyens de payer les contributions. » (Séance du 17 « juin 1793.)

Conformément à ce nouvel avis de Robespierre, l'article 101 de l'acte constitutionnel du 24 juin 1793 fut donc ainsi rédigé : « Nul « citoyen n'est dispensé de l'honorable obligation de contribuer ce aux charges publiques (1). »

La Constitution de l'an III continua à exiger parmi les condiditions nécessaires pour l'obtention du titre de citoyen français le payement d'à une contribution directe, foncière ou personnelle » (art. 8). Elle ajoutait: « Tout citoyen qui n'a pas été compris au * rôle des contributions directes a le droit de se présenter à l'ad- « ministration municipale de sa commune et de s'y inscrire pour « une contribution personnelle égale à la valeur locale de trois <r journées de travail. » (Constitution du 5 fructidor an III, art. 3o4.) Peu de citoyens, sans doute, s'empressèrent de profiter de l'honorable faculté qui leur était offerte de devenir spontanément contribuables.

La Constitution de l'an VIII cependant cessa d'assigner à la capitation une place parmi les nouveaux droits de l'homme. Au contraire, la formule suivante prévalut définitivement: « Les France çais contribuent indistinctement, dans la proportion de leur « fortune, aux charges de l'État. » (Charte constitutionnelle du i4 juin 1814, art. 2; Charte constitutionnelle du 9 août i83o» art. 2.) D'ailleurs, à partir de la Restauration, le cens étant devenu un minimum d'imposition très supérieur à l'impôt personnel, celui-ci perdit tout caractère électoral ; il ne subsista plus qu'à titre de simple annexe de la contribution mobilière, même après que le suffrage universel eut été proclamé en 1848.

. On aimerait, sans doute, à pouvoir déclarer que chaque citoyen, sans exception, en sa qualité d'obligé du corps social, doit verser son obole au trésor commun, que ceux-là seulement participeront au vote qui payeront leur part d'impôt, si minime soitelle (2). Mais l'idée d'un impôt minimum universel frappant

\i) La Constitution du a/» juin 1793 ne soumettait cependant plus IVxercice des droits de citoyen actif a la condition du payement d'uDe contribution, (a; Un ingénieux système de taxe électorale, — si de telles taxes pouvaient

môme les personnes dénuées de toute ressource apparaît immédiatement comme injuste et irréalisable (i). Au point de vue électoral, en outre, sa constitutionnalité même serait discutable^). Puis, à quel taux le fixer qui ne soit arbitraire? La valeur de trois journées de travail n'a rien d absolu. Pourquoi pas deux, pourquoi pas une, demandait très justement Robespierre dans son premier discours? Pourquoi pas beaucoup plus, au contraire, demandent inversement les partisans du cens ?

Le principe de la proportionnalité seul, demeurant à l'abri de ces équivoques, satisfait au sentiment de justice sur lequel repose la première maxime d'Adam Smith (3). L'impôt ne doit pas plus comporter de minimum que de maximum, il ne doit pas plus être fixe que progressif; il doit simplement s efforcer toujours de devenir et de demeurer proportionnel.

Ce sont là des vérités qu'il faut conserver intactes.

être légitimement établies, — consisterait à demander annuellement à chaque électeur une contribution proportionnelle au total des défenses des budgets, représentant, par exemple, leur milliardième. De cette façon, tous ceux qui, directement ou indirectement, par leurs représentants, deviennent responsables de l'aménagement des charges publiques, eu ressentiraient personnellement le poids et se trouveraient dûment prévenus de leur progression. Ui.c telle contribution n'eût pas dépassé i fr. 80 ou 1 fr. 90, il y a trente-cinq ans. Aujourd bui, elle s'élèverait à 3 fr. 3o ou 3 fr. 40 par électeur, pour atteindre peut-être bientôt 3 fr. 5o.

(1) Cette idée fut combattue par Mirabeau dans des termes qui méritent d'être rappelés. Le projet de Constitution élaboré par rassemblée constituante s'exprimait ainsi : « Toute contribution sera supportée également par tous les ci- « tOYcns sans distinction. » Mirabeau, considérant que la formule dont il s'agit érigerait la capitatiou universelle en principe, lui opposa les arguments suivants : « Les contributions publiques ne peuvent être supportées également par m tous les citoyens, car tous les citoyens n'ont pas les mêmes moyeos, les « mêmes facuités, ni, par conséquent, l'obligation de contribuer également au « maintien de la chose publique. Tout ce qu'on peut exiger, c'est qu'ils y con- « tribuent en proportion de ce qu'ils peuvent. » 17 octobre 1789.)

L'assemblée nationale, en conformité de cet avis, proclama la proportionnalité de l'impôt dans un article ainsi conçu : « Toutes les contributions et charte ges publiques, de quelque nature qu'elles soient, seront supportées proportion- « licitement par tous les citoyens et par tous les propriétaires, à raison de leurs « biens et facultés. » ^ Décret du 7 octobre 1789.; •

{H Des objections constitutionnelles peuvent, en efFet, être invoquées contre l'idée d'un impôt électoral, dans les pays où règne le suffrage universel. Voir à ce sujet notre ouvrage le Budget, 4* édition, paragraphe intitulé Droit budgétaire, pages 5, G et 7.

(3) Voir ci-dessus, pages a5 et suivantes.