MÉRITES ET IMPERFECTIONS DES IMPÔTS SUR LE REVENU ÉTUDIÉS JUSQU'ICI

| i. — Défauts communs aux diverses formes d'impôts assis directement sur le revenu.

Les revenus, ou mieux les facultés individuelles, constituant, comme il a été dit dès le début, dans tous les pays, le point de mire du fisc, n'y a-t-il, pour les atteindre, d'autre moyen que de les viser directement, au risque des inquisitions, vexationset omis> sions précédemment constatées? Ces trois substantifs accusateurs ne sont pas groupés ici dans un but de réquisitoire.

Tout système comporte ses défauts et les partisans les plus convaincus de Y Einkommensteuer, ou de l'impôt sur la richesse mobilière, ou de l'impôt mixte, ou de Yincome-tax, ne peuvent manquer de reconnaître que l'inquisition, les vexations et les omissions représentent, d'une manière plus ou moins intense, la partie faible, le point critiquable de l'objet de leurs préférences. Sans doute, des compensations appréciables rétablissent, à leurs yeux, la balance, mais il suffit que les trois imperfections précitées aient besoin d'être compensées pour attester leur existence.

L'inquisition se présente d'abord comme inévitable. Le propre des revenus, en effet, étant de fuir les regards d'autrui, il faut bien, pour les découvrir, soulever indiscrètement, et quelque peu violemment, le voile qui les recouvre. Ce voile est très épais, car personne, nous le répétons, n'aime à révéler son revenu ; chacun, au contraire, en garde jalousement le secret pour lui

seul. Même celui qui fait montre de sa fortune cantonne son ostentation dans la dépense, et ne parle pas de ses recettes. On aime à paraître riche, maïs non pas à dire de combien. Egalement celui qui tient à passer pour pauvre restreint son train de vie, économise, déplore le prix des choses, sans préciser davantage. La recette demeure toujours autant que possible cachée. Demander à qui que ce soit le montant net de son avoir a toujours passé pour une suprême indiscrétion. Jamais un ami, s'il a du tact, n'adresse à son ami, dont il reçoit pourtant beaucoup de confidences, une pareille question. Gela reste dans le domaine intime. A peine le chef de famille, dans les circonstances solennelles, en entretient-il les siens. Eh bien ! Ce que le foyer domestique n'entend que rarement formuler, ce que les amis ne se racontent pas, ce sur quoi les tiers ne questionnent jamais, ce que tout le monde renferme dans ses arcanes, le fisc s'en enquiert brutalement par tous les moyens de coercition et de recherches à sa disposition ! Aussi Gladstone avait-il raison de dire, dès i853, dans son grand discours sur Yincome-tax: « L'inquisition que cet impôt com- « porte est un désavantage des plus sérieux (i). » Il concluait cependant au maintien provisoire de Yincome-tax* qui, d'ailleurs, n'est pas le plus inquisitorial parmi ses congénères. En Prusse, en Italie, en Suisse, aux Etats-Unis, en Hollande, l'inquisition ressort ouvertement de l'assiette môme des droits, des textes législatifs, de la procédure des commissions administratives, de la teneur des feuilles de déclarations, des enquêtes poursuivies, des livres compulsés, des témoins questionnés, de tout l'appareil, en un mot, qui violente les revenus afin de les faire émerger de l'ombre où ils se complaisent.

Que maintenant cette inquisition engendre la vexation, rien de plus naturel. La vexation provient non seulement du fait môme des recherches, mais surtout des procédés employés pour rendre les recherches efficaces. On ne peut inquisitionner sans vexer. Les preuves en abonderaient pour qui voudrait les collectionner:

(i) Financial stalcment, 18 avril f 853.

plaintes des contribuables, contestations annuellement soulevées devant les autorites chargées de la revision des cotes, témoignages des publicistes, aveux mômes du législateur. Sans doute, encore une fois, tout impôt porte avec lui son contingent de misères et d'ennuis. Seulement la vexation de l'impôt sur le revenu revêt un caractère particulièrement insupportable en raison de sa nature universelle et intime. Ce n'est plus du tout la même vexation que celle des contributions indirectes, par exemple, poursuivant les chargements de boissons, les dépôts d allumettes, les tabacs de contrebande, les distillations clandestines, etc., alors que la matière suspecte est limitée, précise et ostensible. Certains commerces, certaines industries, certains actes expressément définis demeurent seuls assujettis à la mainmise de la régie ; certaines opérations rigoureusement désignées sont seules interdites ou surveillées. Tandis que la vexation de l'impôt sur le revenu demeure universelle et intime. Nul n'y échappe, quoi qu'il fasse, à moins de manquer de revenus, et encore faut-il qu'il le prouve. Le pays tout entier, et non pas une catégorie plus ou moins volontairement adonnée au maniement de l'objet taxé, tombe sous le coup des recherches du fisc. Et ces recherches s'exercent sur la matière la plus délicate, la moins ostensible, la plus pénible à révéler, comme il a été expliqué tout à l'heure. Il faut donc admirer les peuples assez pénétrés du sentiment de leurs devoirs pour supporter sans défaillances, sans murmures excessifs, celte intrusion de l'administration dans leur vie intime, pour faire crédit au Trésor de vexations jugées inévitables.

Les omissions de l'impôt sur le revenu, troisième grief contre lui, exigent l'exposé de détails inédits jusqu'ici.

Tottes les sources de revenus ne se laissent pas capter avec une égale aisance. Les terres et les maisons, biens au soleil, ne peuvent, sans doute, échapper, non plus que les valeurs mobilières cotées à la Bourse, avec coupons payés chez des banquiers soumis au contrôle de l'enregistrement, non plus que les valeurs étrangères elles-mêmes lorsqu'elles sont nationalisées. Mais à côté de ces revenus saisissables, d autres glissent entre les mains du

fisc, se dérobent et se déroberont toujours, malgré l'habileté des employés, en dépit de leurs inquisition» et de leurs procédés coercitifs.

Supposez un riche capitaliste, à placements internationaux, possesseur de parts d'intérêts dans une entreprise étrangère. Si ces parts consistent en actions au porteur, elles ont beaucoup de chances de vivre incognito dans le sein de son portefeuille. 11 suffit pour cela qu'elles ne soient pas cotées à la Bourse et que leur société n ait pas de représentant en France. Prenons pour exemple une valeur industrielle étrangère quelconque, la mine de charbon allemande nommée Harpener, dont le siège financier est à Berlin. Jamais le fisc français, quelle que soit la législation de l'avenir, ne pourra mettre la main sur les dividendes de cette entreprise payables exclusivement à 1 etranger,rcprésentés par des coupons libellés en marks, qu'achète le premier changeur venu. Imaginez que le riche capitaliste en question détienne i .ooo Harpener, ce qui lui constitue 70.000 à 75.000 francs de rente. Qui le saura s'il ne veut pas le dire? Lorsque, au lieu d'actions, ce sont de simples parts d'associé ou de commandite constatées seulement sur les registres de la société, sans émission de titres, l'ignorance des employés devient plus absolue encore, c'est la nuit complète pour eux, d'autant plus qu'alors, par surcroît, les intérêts et dividendes sont vraisemblablement versés au compte courant du titulaire dans une banque internationale, dont une simple lettre missive fait virer le crédit sans bruit sur toutes les capitales de l'Europe.

L'exemple des valeurs étrangères s'est présenté d'abord à l'esprit pour spécifier ce que les Américains appellent, comme on l'a vu, la propriété intangible ; mais, dans le sein de son propre pays, chacun peut découvrir beaucoup d'autres exemples non moins topiques. Voici tel médecin en vogue, tel avocat prince du barreau, tel artiste à succès, tel inventeur heureux, tel peintre dont on s'arrache les toiles, tel auteur de romans à gros tirage, tel chanteur, chanteuse ou danseuse que les scènes se disputent, etc., lesquels gagnent, supposons-nous, 5o.ooo francs ou davantage par an. Laissent-ils apparaître au dehors, dans des conditions

vérifiables, le fait de leurs recettes? Ces 5o.ooo francs ou plus seront-ils, sauf par accident, pour quelques parties isolées, susceptibles d'être portés à la connaissance des tiers ? Les clients, les ordres, les demandes, les commandes, les engagements affluent sans que rien révèle au plus indiscret, a moins que la gloriole ne s'en môle, le véritable chiffre des bénéfices qui en résulte. L'argent tombe silencieusement, pièce à pièce, dans la caisse des bénéficiaires et se totalise chaque soir dans leur comptabilité intime, dont jamais la plus draconienne des législations ne parviendra à violer le secret.

Les industriels et les commerçants se trouveraient dans le même cas d'immunité si leurs livres n'étaient, à la rigueur, vérifiables par les employés des contributions. Bien que la plupart des pajs reculent devant cette inquisition, particulièrement odieuse à nos compatriotes, on peut néanmoins imaginer son introduction, en imaginant, en outre, hypothèse invraisemblable, que les livres compulsés par les employés auront été scrupuleusement servis, et que le compte de profits et pertes n'aura pas subi d'altérations dans le sens de la réduction des bénéfices.

Mais que dire encore des brasseurs d'affaires, remisiers, émetteurs de valeurs, écumeurs de bourse, auxquels l'impôt sur le revenu, d'après les promesses de ses projets, a pour mission de faire rendre gorge, tandis que, par ses seules forces, il ne saurait les toucher. Les gains de ces spéculateurs proviennent de différences de cours, de commissions de banque, de parts de syndicats, de ventes, achats et reventes, d'opérations incessantes, multiples, contradictoires souvent, dont la trace fugitive défie toute investigation. Impossible ici, plus que jamais, de saisir le revenu sur le fait, toujours sous la réserve d'événements accidentels, ne fournissant, d'ailleurs, généralement que des révélations partielles.

Dans ces cas divers, le fisc soupçonne l'existence des revenus^ les devine, les flaire, les palpe presque ; mais il lui faudrait des rayons X pour qu'il les constatât de ses yeux, pour qu'il les précisât au point de les chiffrer et de pouvoir, par conséquent, les taxer. L'impôt sur le revenu à la recherche de la recette se trouve donc aisément dépisté. S'il n'avait que la recette seule à sa dispo-

sition, il cesserait vite de fonctionner; car, au delà des biens fonciers, des valeurs admises à la cote de la Bourse, de certains traitements, etc., déjà désignés, l'obscurité ambiante ne lui permet plus de reconnaître sa route.

C'est alors que, dans tous les pays, le fisc, par nécessité, s'engage dans une route nouvelle, celle de l'impôt sur la dépense, déviation qui lui fait,sans doute, renier son titre, mais qui lui permet au moins de ressaisir les divers gros rentiers, spéculateurs, hommes d'affaires, financiers, artistes, avocats, industriels, commerçants, etc., que la recherche exclusive de leurs bénéfices aurait laissés indemnes. Désormais, le train de vie, les frais de ménage, les achats, les notes de fournisseurs, les voyages, réceptions, domestiques, chevaux, équipages, automobiles, yachts de plaisance, parcs, chasses, plaisirs divers, domineront les appréciations d'où découlera l'imposition. On ne dira plus : combien gagnez-vous? puisque la preuve de la plupart de ces gains échappe, on se contentera de dire: combien dépensez-vous? Chose ostensible, seule susceptible de procurer implicitement les chiffres que l'on ne découvre pas ailleurs.

C'est bien ainsi que procède YEinkommensteuer en Prusse. Dès que les énonciations des feuilles de déclarations paraissent suspectes aux Commissions de contrôle, une fois les diverses sources de revenus vérifiables passées en revue, le questionnaire se transporte d'emblée sur le terrain du train de vie, du genre d'existence, des dépenses de la maison en un mot. Interrogatoire indiscret, profondément désagréable à ceux qui le subissent, provoquant des plaintes trop justifiées dont les journaux se font l'écho (i) et que ne supporteraient pas aisément les peuples qui n'en ont pas fait un long apprentissage.

Cette dégénérescence de l'impôt sur le revenu en impôt sur la dépense est significative. Elle marque le point où l'impôt sur le revenu, en dépit des illusions de son intitulé, se déclare lui-même en faillite. Si théoriquement, en effet, le propre du système consiste à étendre la main sur les revenus, la théorie, frappée d'im-

(i) M. Raffalovich a traité ce sujet dans son intéressant article du 5 septembre 1903 de C Économiste français.

puissance à mi-chemin, abandonne la partie précisément au moment où le champ des fortunes s'élargit. Et quand alors survient l'impôt sur la dépense, substitué à son congénère, ou plutôt à son rival, comme rien n'a été organisé en vue de cette substitution extra-légale, l'arbitraire devient la règle.

En résumé, les omissions, dans la classe desquelles rentrent indirectement les évasions, constituent une infirmité organique de l'impôt sur le revenu proprement dit, au môme titre que l'inquisition et les vexations.

§ 2. — Mérites des impôts assis directement sur le revenu.

Tout cela entratne-t-il la condamnation du système? Nullement. Car on ne saurait condamner un impôt d'après la seule analyse de ses défauts ; l'attaque serait trop invariablement victorieuse. Sur un terrain aussi accidenté que le terrain fiscal, c'est le niveau moyen des mérites et des imperfections qu'il faut s'efforcer de mesurer. Or, les mérites de l'impôt sur le revenu, non encore récapitulés, sont de deux natures.

Le premier de ces mérites est de donner satisfaction, d'une manière apparente, et réelle jusqu'à un certain point, à l'opinion publique. L'impôt sur le revenu, en effet, étend théoriquement son action sur tous les revenus. Peut-être son programme universel comporte-t-ii en pratique beaucoup de défaillances; mais le principe que tous les revenus sans exception doivent leur part fiscale n'en demeure pas moins inscrit dans la législation, de sorte que personne ne peut se vanter de jouir d'exemptions et surtout personne ne peut se plaindre de l'exemption des autres. La législation demeure irréprochable, et les lacunes subsistantes apparaissent comme un simple défaut d'exécution que de meilleurs règlements pourront perfectionner. Ce premier avantage de satisfaire l'opinion publique n'est pas de minime importance, même s'il ne possédait qu'une simple portée platonique.

Mais le principe d'imposition universelle des revenus inscrit dans la loi profite, en réalité, à la taxation. Du moment que tous

les revenus doivent subir la taxe, qu'aucune source n'en doit échapper, tous les moyens sont mis en réquisition pour atteindre ce but. Déjà, d'ailleurs, il devient plus difficile de s évader quand aucun coin licite ne reste pour se cacher. Y parvient-on cependant, l'impôt sur la dépense n'hésite pas à surgir, comme il a été dit, pour déloger tant bien que mal les fraudeurs de leur repaire. C'est précisément pour satisfaire au principe de l'imposition universelle que l'impôt sur le revenu se transforme en impôt sur la dépense. Si tous les revenus alors ne se trouvent pas intégralement et sans exception saisis — ce qui n'existe dans aucun système — la taxation au moins s'est avancée aussi loin que possible. L'étendue et l'efficacité de l'effort ne sauraient être méconnues.

La productivité forme le second mérite des impôts sur le revenu, productivité intrinsèquement considérable, productivité réglable à volonté suivant les besoins des budgets.

Ainsi, Yincome-tax, en 1 902-1903, a produit 966.500.000 fr., chiffre qui semble respectable. Sans doute, on peut alléguer que les produits de cinq impôts distincts s'y trouvent cumulés. Mais dans peu de pays, le rendement de cinq impôts directs atteindrait un tel niveau. Il s'agit, d'ailleurs, ici d'un impôt centralisé, possédant une personnalité propre, dont on peut, d'un seul mot, résumer les opérations en disant que, sur un bloc de i5 milliards passés de revenus taxés, le tarif de G.a5 p. 100 a prélevé 96G.500.000 francs. Un tel résultat proclame suffisamment le fait d'une magnifique productivité.

Dans les différents Etats de l'Empire d'Allemagne, les apparences de l'impôt global sont plus modestes. Eu Prusse, par exemple, les deux taxes sur le revenu et sur le capital ne fournissent ensemble au Trésor que 277.000.000 fr. f ce qui représente seulement 8 francs par tête, tandis que le produit de Yincome-iax représentait 28 francs par tête en 1 902-1 903. Mais diverses considérations entrent ici en ligne: richesse de l'Angleterre très supérieure à celle de la Prusse (1); inaptitude de l'impôt global à une

(1) Lire à ce sujet les articles de F Economiste français des i er et 8 aoû 1 xgo3, où M. Paul Leroy-Beaulicu compare l'importance des fortunes en Angleterre, eu France, en Aileinaçne el en Italie.

productivité aussi intense que celle de l'impôt par cédules. Malgré tout, un rendement de 277 millions environ peut justifier encore le second mérite attribué à l'impôt sur le revenu.

De môme, en Italie, malgré les imperfections notoires de l'impôt sur la richesse mobilière, les 298.407.000 1. inscrits au budget de 1 904-1905 semblent relativement importants, d'autant plus que les impôts fonciers sur la terre et les maisons y élèvent le total des contributions directes à 488.428.000 1. Tout au plus peut-on dire que ces résultats ne concordent pas avec les tarifs exorbitants au prix desquels ils sont acquis.

A la productivité intrinsèque des impôts sur le revenu, dont l'Angleterre, il faut le reconnaître, offre le plus bel exemple, s'ajoute, avons-nous dit, l'adaptation des produits annuels aux besoins des budgets. C'est encore l'Angleterre qui mérite ici d'être citée spécialement. Uincome-tax, en effet, presque à volonté, dans les moments difficiles, y élève son rendement aussi haut que l'exigent les nécessités financières, pour le réduire ensuite d'emblée au minimum dès que le trésor est au large,comme il a été exposé déjà. Les 966 millions et demi de 1902-1903, qualifiés d'exceptionnels, correspondent aux charges, exceptionnelles aussi, delà guerre Sud-Africaine. Alors, le tarif, immobilisé depuis 1894 jusqu'en 1900 à 8 deniers par livre,a été porté par bonds successifs à 1 shilling 2 deniers et 1 shilling 3 deniers, de façon à élever le rendement, de 472 millions et 690 millions, à 884 millions et enfin à 966 millions et demi en 1903.

Le mot souvent rappelé du Chancelier de l'Echiquier disant: « On connaît le joujou à la mode, le distributeur automatique. . . « 11 suffit de mettre un penny dans la machine etle tour est joué», dépeint admirablement cette faculté de production à volonté inhérente à Vincome-tax, qui se transforme, inversement, aussitôt que l'horizon s'éclaircit, en faculté de dégrèvement. Déjà, pour 1 903-1904, les embarras de la guerre du Transvaal commençant à se dissiper, les G. 25 p. 100 (1 shilling 3 deniers) de 1902-1903 sont devenus 4-58 p. 100 (11 deniers), avec un rendement de 762 millions, soit 20G millions et demi de réduction d'une année à l'autre. 11 y a trente ans, quand l'Angleterre jouissait du gouver-

nement le plus économique qu'elle ait jamais possédé, le taux de Yincome-lax descendit même à 1.20 p. 100, puis à 0.80 p. 100, ne rendant plus que cent millions à peine par an.

Voilà donc un impôt qui, non seulement, quand il le faut, produit des sommes énormes, mais aussi, chose plus difficile, qui sait, en temps normal, réduire le débit de son tarif essentiellement variable .

Pourquoi la Prusse, la Suisse (1), l'Autriche, l'Italie, les États de l'Allemagne et des Etats-Unis ne suivent-ils pas un tel exemple ? On les a bien vus, sans doute, à différentes époques, modifier le taux de leurs taxes, mais toujours jJans le sens de la monotone et périodique marche en avant, marée sans reflux éternellement montante. Est-ce la progression fatale des dépenses qui y interdit tout dégrèvement? Ou bien, est-ce de parti pris, par prudence, que la charge une fois fixée demeure immobile, dans la crainte de troubler les habitudes des contribuables? Toujours est-il qu actuellement l'hypothèse seule permet d attribuer aux impôts sur le revenu autres que Yincome-tax une vertu de mobilité corrélative aux besoins périodiques des budgets, vertu qui semblerait cependant leur appartenir essentiellement en raison de leur constitution simple et centralisée (2).

En plus des principaux mérites qui viennent d'être décrits : satisfaction théorique, et dans une certaine mesure effective, donnée . à l'opinion publique, productivité considérable surtout dans les pays assez sages pour aménager cette productivité en la modérant dans les temps prospères, quelques autres mérites pourraient être

(1) En Suisse, la Constitution de plusieurs cantons se borne à fixer le maximum des taux réciproques d'imposition du capital et du revenu, laissant ù l'autorité législative le soin de déterminer annuellement les tarifs effectifs daus la limite de ce maximum. On pourrait supposer alors que les autorités législatives, obligées de statuer périodiquement, font varier en plus ou en moins ces tarifs effectifs suivant les besoins annuels de chaque budget. Mais il n'en est rien; presque partout le plus gros chiffre autorisé devient permanent.

(a) La complication des tarifs à échelons progressifs des impôts sur le revenu autres que Yincome-t(uc semble peut-être aussi constituer uu obstacle à leur mobilité fréquente. Mais il n'y a là qu'une apparence d'obstacle. Car on pourrait respecter l'échelle progressive établie une fois pour toutes, en faisant mouvoir seulement le coefficient.

découverts à l'actif de l'impôt sur le revenu. Mais à quoi bon quintessencier au delà du nécessaire, puisque dès à présent le système de la taxation directe aurait suffisamment, largement même, gagné sa cause, s'il n'existait la contre-partie des défauts constatés tout d'abord, défauts nommés, on s'en souvient, inquisitions, vexations et omissions, rançon des beaux avantages précités.

Faut-il maintenant récapituler les mérites et les défauts successivement décrits jusqu'ici pour les balancer dans une dissertation finale? Gardons-nous-en. D'abord rien ne trompe comme ces bilans inconsciemment entachés d'idées préconçues. Puis, toute conclusion générale irait à rencontre de la conclusion particulariste que précisément nous voulons faire prévaloir, la question de l'impôt sur le revenu étant, à notre avis, non doctrinale, mais locale.

Continuons donc l'examen des diverses formes d'impôts sur le revenu existantes, parmi lesquelles reste seulement à étudier celle dont la France et la Belgique offrent le type.