CHAPITRE XXI

| i. — Définitions.

La classification établie entre les impôts directs et les impôts indirects émanant de l'administration fiscale, nous lui laisserons la responsabilité de leur définition, telle que la formule Vinstraction générale des finances :

« La contribution directe s'entend de toute imposition qui est « assise directement sur les personnes et sur les propriétés, qui « se perçoit en vertu de rôles nominatifs et qui passe immédia- « tement du contribuable cotisé à l'agent chargé de percevoir.

a Les impôts indirects sont ainsi nommés parce que, au lieu « d'être établis directement et nominativement sur les personnes, « ils reposent, en général, sur des objets de consommation ou « sur des services rendus et ne sont, dès lors, qu'indirectement a payés par celui qui veut consommer les choses ou user des « services frappés de l'impôt. »

Sauf le style, qui sent un peu son origine administrative, sauf l'excessive dimension des phrases, sauf quelques inexactitudes à corriger et quelques lacunes à combler, cette définition semble satisfaisante.

En fait d'inexactitudes, l'Instruction générale a tort de dire que l'impôt indirect est toujours indirectement payé par celui qui veut consommer les choses ou user des services, puisqu'elle range elle-même parmi les impôts indirects les droits de succession, de donation, de vente, qui sont, au contraire, directement payés par les débiteurs, héritiers, donataires, acquéreurs, nominativement mandés au bureau d'enregistrement, pour y verser les sommes dont ils sont redevables.

En outre, l'Instruction générale omet de signaler certain caractère essentiel qui, dans la pensée même de l'Administration, singularise plus que tous autres les impots directs et indirects. 11 s'agit de la permanence des éléments imposables, ou de leur intermittence. M. de Foville a très heureusement commenté les idées cachées sous ces mots, dans son cours à l'École des sciences politiques (i) : « L'impôt direct, dit^il, vise et atteint chez le « contribuable ceux des éléments imposables qui ont un caractère « durable, constant, ou, du moins, continu, comme l'existence, la « possession ou la profession. Exister, posséder, exercer un « commerce ou une industrie, voilà chez l'homme des données « permanentes, que l'Administration peut suivre dans leur cours « et mettre en coupe réglée, pour ainsi dire, par des impôts nomi- « natifs ou périodiques. Les impôts indirects, au contraire, por- « tent, non pas sur des qualités ou des possessions, mais sur des « circonstances, sur des faits particuliers, sur des actes intermit- « tents. En deux mots, le verbe faire appellerait l'impôt indi- « rect, le verbe être ou avoir appellerait l'impôt direct. »

M. de Parieu avait déjà dit : « Le législateur atteint par l'im- « pôt direct les situations normales, relativement stables, la pos- « session ou la jouissance des richesses. C'est à cause de la per- « manence des faits auxquels il se réfère que l'impôt direct « comporte des rôles nominatifs. »

L'idée de permanence ou d'intermittence des éléments imposables doit donc figurer dans la définition des impôts directs et

(i) Ce passage, emprunte au cours de M. de Foville à l'École des sciences politiques, a été reproduit en partie par lui dans un article de V Economiste français du i' r septembre i883.

IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS 3i S

indirects, dont elle l'ait partie intégrante. Complétons conséquemment le texte administratif en le libellant de la manière suivante :

« Les contributions directes frappent certains faits permanents, « périodiquement constatés, et sont perçues au moyen de rôles « nominatifs.

« Les impôts indirects frappent certains faits intermittents « constatés au jour le jour, et sont perçus en vertu de tarifs imper- « sonnels. »

Deux i>articularités distinguent, en résumé, les impôts directs des impôts indirects : l'assiette d'abord, reposant soit sur des faits permanents, soit sur des faits intermittents ; l'instrument de perception ensuite, consistant ici en rôles nominatifs, là en tarifs impersonnels.

D'autres classifications, sans doute, plus rationnelles, plus fécondes en conséquences, apparaîtront ultérieurement.

Cependant, consacrée par le temps, à peu près exclusivement adoptée dans les documents officiels, celle-ci fournit d'intéressantes distinctions aux points de vue de l'assiette et de la perception de l'impôt (i). La preuve en est que les contributions directes et indirectes ont toujours été confiées à des catégories différentes d'agents. Les premières autrefois appartenaient au Contrôle général, tandis que les secondes étaient affermées. Aujourd'hui encore, les premières relèvent, pour la perception, des services placés directement sous les ordres du ministre des finances, tandis que les secondes sont établies et perçues par des Directions générales relativement indépendantes. Leur personnalité distincte ne saurait donc être contestée, personnalité qui attribue à chacune d'elles des mérites et des désavantages spéciaux dont l'exposé va être présenté.

(i) Telle n'est pas l'opinion de M.Paul Leroy-Beau lieu, qui accuse l'Administration d'avoir crée «c par ses classifications tout empiriques » lu confusion et le trouble dans les esprits. « On ne saurait croire, dit-il, les ravages que font « dans l'e6prit, les confusions qu'y produisent ces deux vocables mal interprète tés. » L'Administration semble innocente de tels méfaits. Elle a modestement «dopté, pour son usage, une distinction entre les impôts directs et indirects. C'est à nous qu'il appartient de ne pas en tirer de fausses conséquences et de rectifier scientifiquement ses définitions, comme le fait, d'ailleurs, M. Paul Leroy-Beaulieu.

§ 2 — Solidité des impôts directs. Exemples divers. L'impôt des 45 centimes.

Les mérites réciproques des taxes directes et indirectes peuvent se résumer ainsi :

i° La perception des impôts indirects est plus facile que celle des impôts directs ;

2° Le produit des impôts directs est plus sûr, mais il est moins progressif que celui des impôts indirects.

Ce qui revient à spécifier les qualités particulières de chacune de ces contributions par ces seuls mots :

Solidité pour les impôts directs ;

Facilité de perception et élasticité de rendement pour les impôts indirects.

La solidité des impôts directs résulte de leur nature même. Elle est évidente à l'égard de ceux d'entre eux qui sont de répartition, puisque le montant des sommes recouvrables, déterminé d'avance par l'autorité législative, doit, de gré ou de force, rentrer intégralement dans les caisses du Trésor (1).

Elle est garantie de même à l'égard des impôts de quotité par la forme nominative des rôles, les rôles nominatifs assignant à chaque contribuable sa cote, notifiée par avertissement, sorte de billet à ordre recouvrable au besoin par les voies de droit, avec privilège du Trésor, sans échappatoire possible (2).

Qu'elles procèdent donc par voie de répartition ou de quotité, les contributions directes, en vertu de leur contingent et de leurs rôles nominatifs, reposent toujours sur des bases certaines. Dès lors, loin de s'effaroucher, à la moindre alerte, comme leurs brillants rivaux, on les trouve prêtes, en toute circonstance, à fournir exactement au Trésor les sommes qu'il attend d'elles. C'est bien là leur caractère prédominant, leur qualité essentielle (3).

(1) Voir, au chapitre suivant, la définition des impôts de répartition et de quotité.

(2) A moins de délaisser son bien, comme il arrive trop souvent en Italie.

(3) M. Thiers disait en i833 : « L'impôt direct a pour caractère essentiel la « solidité. Il résiste même en temps de guerre. Tandis que l'impôt indirect oe

Cette précieuse vertu de solidité leur a permis, à diverses époques, de rendre aux budgets des services remarquables, services qu'il n'aurait pas fallu demander aux impôts indirects (i).

Les épisodes de la Révolution de 1848 en fournissent un exemple frappant. Après le 24 février, les affaires étaient suspendues, le crédit supprimé, la confiance absente. Parlant, les taxes indirectes perdirent pied et s'effondrèrent. Au contraire, les contributions directes, non seulement continuèrent à fournir avec régularité leur rendement primitivement prévu, mais on put les surcharger de 190 millions par l'impôt des 45 centimes additionnels.

Garnier-Pagès, alors ministre des finances, s'en exprime ainsi : «r Après avoir tout examiné, tout considéré, tout pesé, nous revête nions au point de départ, c'est-à-dire : ou demander à la France « de se sauver par un grand effort, ou laisser passer la banque- « route ! » La situation, on le voit, était extrême. Aussi, les donneurs de conseils affluaient-ils, comme toujours en pareilles circonstances. Les médecins et empiriquesse pressaient au chevet du moribond et chacun d eux offrait un milliard toutes les 24 heures au Trésor. « Quand tout l'équipage se jette en désordre à la ma- « nœuvre, c'est que le navire est en plein naufrage. Nous n'avions « plus le temps d'imaginer de nouvelles combinaisons de lest,d'acc ménagement ou de voilure ; il fallait boucher tout de suite la « voie d'eau par où le navire sombrait. » Peut-être la comparaison maritime est-elle ambitieuse, mais elle exprime bien l'état de détresse dans lequel le pays était tombé. Que faire, alors ? L'impôt restait comme l'unique ressource. Mais quel impôt ? « Serait-ce « l'impôt indirect? Tout le monde sait que cet impôt a pour base « la consommation. Or, à la suite de toute révolution, la conc< sommation s'arrête forcément. »

m résisterait pas, il fléchirait sous le fardeau qu'eût supporte l'impôt direct. » (Discours du i5 avril i833.j Le mot solidité employé par Thiers est bien le mot propre. Nous l'avons adopté d'après lui.

(1) « Lorsque, dans des circonstances imprévues, on est obligé d'accroître tout « à coup le revenu de l'Etat, une contribution indirecte ne peut point promettre « un résultat prochain assuré... De plus, les contributions indirectes peuvent « diminuer la consommation, être vaincues par la fraude, ne pas trouver de « soumission. Tout y est incertain et problématique. » (Discours de M. de Baranle, directeur général, au sujet de la loi du 28 avril 18 16.)

A défaut de l'impôt indirect, l'impôt direct vint offrir heureusement sa précieuse réserve : « Bon gré, mal gré j'étais donc rejeté « de position en position à une seule et dernière issue : Vinipôt « direct, dont les rôles étaient distribués et dont la perception « pouvait avoir lieu le lendemain (i). »

L'impôt direct, seul ainsi, dans cette terrible crise, fut en mesure de fournir à l'Etat le supplément de ressources qui lui permit d'éviter la banqueroute, supplément considérable puisqu'il atteignit 190 millions effectivement recouvrés (2). « Si l'impôt des « /jf> centimes, a-t-on dit, a tué la République, il a sauvé le gouu reniement. » — « (j race à l'impôt des 4$ centimes, on a pu u jMiver la rente, les caisses d'épargne, les bons du Trésor, les « cautionnements, etc., réorganiser l'armée, continuer les travaux h publies, rétablir la tranquillité, faire face à tous les services. h (iruee à rini|K^t des 45 centimes, le gouvernement provisoire a n sauvé la K rau ce de la guerre civile et de la banqueroute (3) ! »

K» même, en 1870, 187 1 et 1872, on vit les contributions il i ri v tas maintenir leur position, sans Héchir sous le coup des évonomonU. Klles rapportèrent, pendant ebacune de ces années de. trouble, exactement les sommes pour lesquelles elles avaient été évaluées au\ budgets de prévision, un peu plus môme quelque lois, M» il :

\i> 1 :«.••» jLitï'ivuu passades sont extraits d'une petite brochure in-18 publiée pat iiaiuii-i-k'.4£c* ci uiiiiulce C Impôt des 4^ centimes. l.i; màiu-. .mu m* dit encore ailleurs : « Le gouvernement de la République

* ^'"\.m il itHift'r a Mirvlrver l'impôt indirect qui a pour base la consommation » tl ijiti. pestai •ptcialement sur le travail, trappe proportionnellement plus » am U-- (Mut 10 «juo mu* le riche? C'eût été mentir à son origine...

« l 'uujku dri ^ centimes était donc une mesure de salut, non de fiscalité. - K f.UiL U >«4io xotuiioii, simple, sensée, légère au travailleur et au pauvre. » i-v*vv..-v .*( :,* Ua\Kutum de i8.i#, t. VII.)

l*> i'u -..tu vjuo les fo centimes en question furent ajoutés, non pas seulement +w tu 111.-1)1.41. mai* au bloc tout entier des contributions directes, centimes addiuviuul. amipii^, telles qu'elles figuraient en total dans les rôles.

, •» M.'iiii- t»i maure ; î* Impôt des 45 centimes. L'auteur y ajoute, à un point il *•«. f'.u. \w -.vmuu'1 : m L'impopularité sembla alors attachée à un nom, à un

U • ■mm. 1 u luMiiiur, c'est |H.'U ! on le sac ri U a. Cet homme, ce fut moi. <Juoi

• •!■ l'iu. iiftiiuvl" J étais devenu l'homme des 45 centimes. 11 est des époque* nu i. |M>u\iiit c'o-4 le martyre 1 Je me suis volontairement ottert en sacrifice

i->« u,M'.«>iiU a » il uuo situation terrible. Mais l'injustice n'a qu'un temps I »

En 1870 : 586.000.000 de francs; En 187 1 : 58i.3oo.ooo — En 1872 : 6o4.5oo.ooo —

Les seules différences avec les évaluations furent les suivantes :

Impôts directs, 1870. — En plus aux recouvrements.. • 3.25i.ooo

— 1 87 1 . — En moins aux recouvrements. 1 2 .868.58o

— 1872. — En plus aux recouvrements.. 5.o34.ooo

Pendant ce temps, les impôts indirects, en pleine déroute, se soldaient par des moins-values de plus de i5o millions.

De môme, au cours de la crise, moins intense sans doute, qui sévit sur nos budgets après 1880, la stabilité des impôts directs fut encore remarquable :

Impôts directs ;

i883 — En plus aux recouvrements 7.745.000 fr.

1884 — En plus aux recouvrements 3.675.000 —

i885 — En moins aux recouvrements 2.756.000 —

1 886 — En moins aux recouvrements 2 . 786 . 000 —

Les oscillations desimpôts indirects, au contraire, s'accentuèrent dans le sens de la baisse d'une manière continue :

Impôts indirects :

i883 — En moins aux recouvrements. ... 68.021 .000 fr.

1884 — En moins aux recouvrements 47.q63.88o —

i885 — En moins aux recouvrements. ... 3i .943.940 —

1886 — En moins aux recouvrements. ... 65.621 .940 —

D'ailleurs, le fait seul du poids des centimes additionnels dont les contributions directes supportent normalement la surcharge, poids sans cesse progressif, qui en est arrivé aujourd'hui à dépasser souvent le principal, suffirait à prouver leur singulière solidité.

Sans doute, quand la richesse du pays se développe, quand la prospérité sourit, on se laisserait volontiers aller à préférer les brillantes évolutions des impôts indirects, dont nous allons parler.

Mais qu'une guerre, qu'une révolution surviennent, que la moindre crise môme se produise, on se remet vite à apprécier la solidité des contributions directes, dont les contingents et les rùles nominatifs continuent, sans s'émouvoir, à procurer au Trésor un chiffre normal de perceptions, plus que jamais nécessaires.

§ 3. — Facilités de perception et progression du rendement des impôts indirects.

Aux mérites des impôts directs (i), les impôts indirects opposent leurs deux qualités suivantes : facilité de perception et progression de rendement.

La définition môme des impôts indirects explique la facilité de leur perception. Naissant à l'occasion d'une consommation ou d'un service rendu, ils ne surprennent personne. Le public vient à leur rencontre, son argent à la main. Celui qui achète, hérite, plaide, voyage, chasse, fume, etc., est prôt à payer la chose profitable, pour laquelle des fonds lui sont demandés.

Sous un aspect bien différent apparaît l'impôt direct, avec ses rôles à échéance périodique, tombant toujours mal à propos et ne laissant au contribuable, en retour de son versement, qu'une quittance extraite d'un livre à souche.

L'habileté que met l'impôt indirect à dissimuler sa présence facilite, d'ailleurs, encore ses perceptions. Ses tarifs se confondent avec la valeur même des marchandises ou des services rendus. Beaucoup de ménagères ne se doutent pas qu'il existe une taxe de douane sur le café : très peu d'entre elles connaissent exactement le montant des droits sur le sucre, sur le sel, sur les bougies, etc.

(i) Nous ne mentionnons pas ici, parmi les qualités des impôts directs, celle qui leur permet de pratiquer de larges dégrèvements à leur base en faveur des contribuables à faible rcvenu,parce que nous devons en parler plus loin à propos des impôts sur la fortune assise. De même, nous renvoyons encore au chapitre XXIV où sera traitée cette division fiscale, pour citer une autre qualité des impôts directs consistant dans ce fait que leur assiette repose toujours sur une propriété au soleil. Les taxes directes et les taxes sur la propriété se confondent par certains points qu'il est impossible de dégager dès maintenant d'une manière complète.

Elles acquittent la note de l'épicier sans distinguer la part qui revient en propre à ce commerçant, et celle que recueille le Trésor. Combien de voyageurs prennent leurs billets de chemin de fer, ou payent leur cocher, sans se rendre compte des prélèvements opérés par le fisc sur les entreprises de transport ! Môme les droits sur les successions, les droits sur les ventes d'immeubles, de meubles, les droits judiciaires, etc., englobés dans le total des bordereaux des officiers ministériels, ne frappent souvent pas les yeux du contribuable, ou les frappent moins, en tous cas, que s'ils étaient présentés isolément.

Hippolyte Taine, dans les Origines de la France contemporaine, a décrit ces phénomènes mieux qu'un financier de profession : « Sur toute la surface du territoire, dit-il, dans chaque ville « ou village, regardez la boutique du débitant. Tous les jours, et « toute la journée, les consommateurs s'y succèdent : incessam- « ment leurs gros sous, leurs petites pièces blanches sonnent sur « le comptoir. Dans chaque petite pièce, dans chaque gros sou, « il y a, pour lé fisc, tant de centimes. C'est là sa part, et il est « bien sûr de l'avoir, car il la tient déjà, il l'a touchée d'avance... « Vous aurez beau dire au public consommateur que, sur les 4o « sous que lui coûte une livre de café, l'Etat prend i5 sous, que cf sur les deux sous que lui coûte une livre de sel, l'Etat prend « cinq centimes, ce n'est là pour lui qu'une idée nue, qu'un chif- « fre en l'air. Son impression serait tout autre, si, à côté de l'épi- « cier qui lui pèse son sel et son café, il voyait, de ses yeux, « l'employé des douanes et des salines ramasser sur le comptoir « les cinq centimes et les quinze sous...

« L'acheteur qui vient se faire tondre ne voit pas les ciseaux, « ou, du moins, il n'en a pas la sensation distincte. Or, chez « l'homme du peuple, chez le mouton ordinaire, c'est la sensation « directe, actuelle, animale, qui provoque les cris, les soubre- « sauts convulsifs, les coups de tête, l'effarement et l'affolement « contagieux (i). »

(i) Il faut lire en entier la description à la fois imagée et précise que H. Taine trace des impôts directs et indirects, pour se réjouir de voir comment, sous la plume d'uo éloquent interprète, les finances prennent rang dans l'histoire.

Encore ici, tout autre est l'impôt direct dont le bordereau annuel énonce crilntent au contribuable le montant de sa dette, sans lui laisser le bénéfice de l'illusion (i).

A ces premières supériorités : facilité de payement et aptitude à cacher la main du fisc (2), l'impôt indirect ajoute celle qui résulte de la progression incessante de son rendement.

Atteignant, en effet, les manifestations quotidiennes de la richesse publique, s'associant, d'une manière intime et constante, à ses oscillations, il progresse d'emblée avec elle, pendant les périodes de prospérité. Comme, en définitive, ces périodes prospères, malgré de trop fréquentes défaillances, sont encore celles qui durent le plus longtemps dans presque tous les pays, le tableau des recouvrements des impôts indirects présente les merveilleuses plus-values suivantes :

Produits des impôts indirects et des monopoles Ji seaux

de i83o à igo3 (3) .

i83o 574.572.000 fr.

1802 8io.3io.ooo —

Taux de la progression par rapport à la première année de chaque période.

De i83o à 1847 43. 5o p. 100

De 1802 à 18G9 04 .00 p. 100

De 18G9 à 1903 88.00 p. 100

(i) « Percevoir l'impôt direct, dit encore H. Ta i ne. c'est pratiquer sur le con- « tribuable une opération chirurgicale qui lui enlève un morceau de sa substance. « 11 en souffre et ue s'y soumet que par contrainte. » (Origines de la France contemporaine.)

(a) L'impôt indirect mérite bien l'apostrophe suivante qu'un orateur allemaud lui adressa à l'époque de Ia discussion de lu suppression de l'impôt sur la viande (loi du u5 mai 187.'*) : <* C'est un excellent moyen de chloroformiser le patient « pour le saigner sans qu'il le sente.» (Discours do M. Virchow. Annuaire de la Société de législation comparée, 1874.)

(3) Ces chiîFres. composés au moyen des comptes généraux des finances, ne comprennent pas les mêmes éléments que les chiffres de l'exposé ministériel cite jilus loin, avec lesquels, des lors, ils ne concordent pas.

Ces chiffres deviendraient encore plus démonstratifs, si Ton pouvait en dég-açer la marche spontanée de l'impôt, en dehors de l'effet des modifications ou créations de taxes. Le ministre des finances, grâce au concours de ses bureaux de comptabilité, a donné les résultats d'une telle ventilation pour la période 18C9- 1889, dans son exposé des motifs du budget de i8q3. D'après lui, au cours de ces vinjrt années, sur une augmentation totale de 770 millions, les impôts indirects ont gcisrnë spontanément, par le seul fait de leur développement naturel, 876 millions, les 3g4 millions restants étant dus aux mesures législatives, créations ou augmentations de taxes (1).

« L'influence des mesures législatives, dit le ministre, l'emporte terait légèrement jusqu'en 1889 sur celle du développement « régulier de la richesse nationale ; mais l'exercice 1890, à lui « seul, a compensé et au delà cette différence, et les abondantes « plus-values de 189 1 achèveraient, s'il en était besoin, la démons- « tration. Elle est d'autant plus concluante que la France a au- « jourd'hui moins de territoire qu'en 1869 et qu'elle n'a pas plus « d'habitants.

« Ainsi, c'est un fait irrécusable : l'augmentation des revenus « publics, depuis la chute de l'Empire, a été due moins au « législateur qu'au contribuable. » (Exposé des motifs du budget «Je 1893, 10 mars 1892.) (2).

En dehors, d'ailleurs, des récapitulations par périodes, il suffit de rappeler les plus-values annuelles de 100 millions, de i5o millions, qui éclosent sous nos yeux.

Pendant ce temps, les contributions directes poursuivent leur marche sûre, mais lente. L'exposé précité, qui les a soumises au

(1) Le ministre des finances présentait corrélativement lu tableau de la progression des divers cléments de la richesse publique, dont la progression des impôts indirects n'est que la conséquence.

(2) Les calculs ci-dessus embrassent non seulement les quatre grandes contributions directes, mais aussi les taxes assimilées.

Dans un autre travail (Dirtionnaire d'économie poh'titjue* v° Impôt , en n#» parlant que des quatre contributions directes, nous avions donne les chillres suivants :

i8flg Sari.Tion.ooo fr.

Progression depuis le début de la période : aG p. 100.

même examen statistique que les impôts indirects, constate que, de 1869 à 1889, les recouvrements effectués pour le compte de l'Etat par l'administration des contributions directes ont passé de 34o millions à 471, soit une augmentation globale de i3i millions. Or, sur ces i3i millions, 77 millions seulement proviennent de plus-values propres à l'impôt lui-môme. Les 54 millions restants résultent de mesures législatives. Ici donc la plus-value spontanée ne représente plus, dans ces vingt années, que 22, G p. 100, lorsqu'elle représentait 35 p. 100 pour les impôts indirects.

Partout les impôts indirects jouissent de la même faculté d'expansion (1). Si, dans les statistiques anglaises jusqu'à la guerre de l'Afrique du Sud, et dans celles des Etats-Unis, leur masse semble à première vue demeurer station naire ou même décroître, cela tient uniquement aux larges dégrèvements pratiqués dans chacun de ces deux pays.

Ainsi, en Angleterre, le montant de ces impôts pour 1876-1877 s'élevait à 1.447 millions de francs, tandis que, quinze ans après, pour 1890-1891, il n'atteint plus que 1.443 millions. C'est que, dans cet intervalle, les droits sur le thé, sur les transports par chemin de fer, sur les tabacs, sur l'argenterie, etc., ont été diminués ou supprimés, que plus de 180 millions de perceptions ont été abandonnés aux autorités locales à partir de 1888, et qu'inversement très peu de droits ont été relevés. La baisse apparente des produits indirects se transformerait en plus-value considérable si l'effet législatif des dégrèvements était éliminé. En 1898-1 899, dernière année antérieure à la guerre sud-africaine, les impôts indirects avaient déjà regagné le niveau de 1.795 millions.

En résumé, comme l'a dit Thiers : « L'impôt direct ne donne « que ce qu'on lui demande. L'impôt indirect, au contraire, varie « comme la prospérité. C'est la corne d'abondance qui donne « plus quon ne s'y attendait. » (Discours du i5 avril i833.)

(1) M. Becrnaert, ministre des finances, disait a la Chambre des représentants de Belgique : « La contribution foncière est restée à peu près ce qu'elle était il « y a un demi-siècle; la contribution personnelle ne s'est pas accrue oon plus. « Ce qui a augmenté, ce sont les contributions indirectes parce que celles-ci grossissent avec les besoins. » (Séance du 19 jaillet 1893.)

| 4- — Proportion dans laquelle doiuent figurer les impôts directs et indirects dans un budget régulier. Opinions de Thiers, de Gladstone, etc. Impossibilité de résoudre la question par une formule.

La description des qualités réciproques de l'impôt direct et indirect conduit logiquement à rechercher quelle place proportionnelle chacun d'eux doit occuper dans un budget bien ordonné. Malheureusement, la question ne comporte pas de réponse précise. Sans doute, on peut affirmer, tout d'abord, la nécessité d'utiliser conjointement les services de l'un et de l'autre. L'énormité des budgets actuels ne saurait permettre de se passer de leur double concours. Même les projets radicaux, partisans nés des taxes directes, admettent par nécessité le maintien d'un lot souvent considérable de taxes indirectes.

L'exemple de l'assemblée nationale de 1789, d'ailleurs, qui se laissa entraîner à exclure de son programme les impôts indirects n'est pas encourageant, puisque c'est de la suppression des barrières, prononcée sous le coup des révoltes populaires, que datent les déficits, prélude des assignats et delà faillite. « Et tout cela, «dit Thiers, parce qu'on avait cru pouvoir faire exister un Etat « comme la France sans impôts de consommation. »

« Quelle fut, continue Thiers, la première pensée de Napoléon «c qui ramena l'ordre en France? Ce fut de suppléer au vide des « impôts indirects. On n'accusera certainement pas Napoléon d'air voirété anglomane, d'fivoir partagé les théories d'un pays comme « l'Angleterre, où l'on aime mieux l'impôt. indirect que l'impôt « direct!... Cependant, comme il y avait nécessité de pourvoir à « toutes les insuffisances, Napoléon créa d'abord l'impôt du sel, et « bientôt après l'impôt des boissons...

« Je dis que, dans tous les pays bien constitués, il faut d'une € part l'impôt direct et de l'autre l'impôt indirect ou de consom- « mation. Ces deux bases sont essentielles.

a II faut, d'un côté, l'impôt direct à cause de sa solidité, qui lui « permet de résister en temps de guerre, et, de l'autre, l'impôt

« indirect, parce que, sous l'influence du soleil de la paix, perraet- « lez-moi cette expression, il s'épanouit, il s'étend. » (Discours sur l'impôt du revenu, i5 avril 1833.")

Des déclarations analogues pourraient élre extraites des ouvrages de presque tous les économistes.

Citons encore seulement les expressions imagées par lesquelles un homme a la fois théoricien et chef de gouvernement, Gladstone, se refusa à opter entre l'impôt direct et l'impôt indirect Jes jugeant tous deux nécessaires. Il les comparait à <c deux sœurs « également pleines d'attraits, ayant pour père et pour mère le « besoin et l'invention, introduites dans la société de Londres, « chacune avec une riche dot, susceptibles d'avoir, toutes deux, « leurs admirateurs particulière.... mais auxquelles le Chancelier « de l'Echiquier doit rendre des hommages absolument sem- « blables, sans aucune préférence pour l'une ou pour l'autre. » (Discours de Gladstone du 10 avril 1861.)

Léon Faucher, ancien ministre, dit également : a A quoi bon « débattre, comme en champ clos, les mérites respectifs de Fim- « pôt direct et indirect, puisque nous avons besoin de l'un et « de l'autre? Tout au plus pourrait-on invoquer la convenance de <c développer en temps de paix les taxes indirectes et de réserver « pour les cas de guerre la pesée à faire porter sur les taxes di- <c rectes ou foncières, auxquelles la fortune acquise ne peut pas se « dérober. » (Mélanges d'économie politique et de finances.)

Ces préambules ne font qu'aggraver la difficulté de la solution, puisque la coexistence des impôts directs et indirects dans les budgets implique la nécessité d'y déterminer leur proportion réciproque. Cependant tout au plus peut-on formulera ce sujet des indications générales et forcément vagues.

Par exemple, de la qualité de solidité attribuée aux impôts directs, se dégage, en ce qui les concerne, l'idée que, susceptibles de devenir aux époques de crise une précieuse réserve, ils doivent, pour remplir efficacement ce rôle, avoir été soigneusement ménagés dans les temps prospères. Loin donc de pousser leur rendement à l'excès, il faut alors le modérer avec une jalouse prévoyance. La règle ici consisterait à créer des cadres très étendus,

avec le moindre effectif possible, prôts à recevoir des renforts dans les années de crise.

Uincome-tax anglais constitue un parfait modèle de cette tactique. Avant la guerre sud-africaine, avons-nous vu, son rendement moyen n'excédait pas 45o millions de fr. Sans rien changer à son organisme, il a suffi d'élever ses tarifs ménagés jusquelà pour obtenir, du jour au lendemain, près d'un milliard.

En France, malheureusement, les contributions directes, moins prudemment conduites, seraient peut-être incapables aujourd'hui de renouveler l'effort de 1848.

Un autre motif, d'ailleurs, celui de la forme nominative, engage à modérer la tension des impots directs. L'aspect brutal des rôles et des avertissements, en effet, risque d'effaroucher le contribuable etde provoquer des résistances si le montant de la note à payer s'exagérait imprudemment. Aussi constate-t-on, avec curiosité, mais sans surprise, dans les tableaux statistiques dressés par les soins de M. Giuseppo Gerboni, directeur général de la comptabilité italienne, qu'un taux à peu près constant de 12 fr. par habitant demeure le niveau auquel la plupart des gouvernements limitent le montant de leurs contributions directes ( 1).

Proportion des recettes de V impôt direct par habitant.

Autriche-Hongrie 1 2 fr. o4

France 12 43

Angleterre 12 o5

(1) Au contraire, en considérant, dans la suite des mômes tableaux, la situation des impôts indirects, on y constate les variations considérables suivantes :

I 'HQI'QRtiow nr.s «eokttm pa r habitast

Impôts indirect* sur Timbre, enrejputreles consommation» ment, smevsions,

et monopoles. droits su ries trans-

ports, etc.

Autriche-Hongrie 1 1 fr. 6/» b ir. 93

France 30 18 90 81

Allemaçne i3 1a 4 7&

Angleterre 29 88 ,0 3a

Italie 19 9 3 !> 70

Espagne 18 kl 8 7 f >

{Statistica comparât a, par Giuscppc Cerboni, directeur général de la comptabilité publique. Rome, 1889.)

Italie 12 fr. 89

Allemagne 7 20

Espagne i5 57

L'uniformité de cette moyenne de 12 fr. en Autriche-Hongrie, en France, en Angleterre et en Italie, serait difficile à expliquer autrement que par les considérations précédentes.

Cependant, encore ici, des réserves sont nécessaires. Car, depuis i883, la moyenne de 12 fr. ne s'est pas maintenue partout. En France, sans doute, le taux actuel de i3 fr. s'en écarte peu. Mais en Angleterre, c'est 24 fr. 58, le double, qui est apparu, exceptionnellement il est vrai, et temporairement, lors de l'augmentation de Yincome-iax à la suite de la guerre sud-africaine.

Pour les impôts indirects, la règle va consister simplement à résister aux tentations suscitées par leur facilité de perception et leur rendement progressif et spontané, règle plus que toute autre empreinte du caractère vague auquel nous avons dit qu'il fallait ici se résigner, utile cependant à formuler, car on a toujours avantage a rcconnaître,par avance, les points faibles de la défense pour mieux résister aux assauts. Puisque les impôts directs sont devenus depuis longtemps insuffisants, il faut bien, pour continuer à marcher, s'adresser aux impôts indirects. Or, ceux-ci, dans les pays riches, ne demandent qu'à favoriser l'abus qu'on veut faire d'eux. Chaque fois que le Parlement se laisse aller à la fatale obsession d'augmenter les dépenses publiques, presque à coup sûr il s'adresse aux impôts indirects, qui devancent même le plus souvent les désirs par leurs plus-values spontanées. C'est sur eux, dès lors, qu'il convient de veiller, puisque c'est par eux que les tentations dépensières trouvent satisfaction.

Bismarck disait en 188 1 : « Quand je pense que l'impôt des « boissons en France rapporte l\5o millions de francs, que le « tabac rapporte presque autant, le timbre et l'enregistrement « davantage, j'en éprouve une certaine humiliation et je me dis: « Est-ce que nous serions moins intelligents, est-ce que nous « aurions moins le sens des affaires que les Français ? » (Landtag prussien, 4 février 1 881.) Depuis longtemps, d'ailleurs, il

ne dissimulait pas ses préférences: « Vous savez, disait-il, que je « suis opposé aux contributions directes et partisan des impôts a indirects, que j'aspire sur ce point à une réforme complète, qui « changera en richesse la pauvreté actuelle de l'empire. » (fieichslag, 22 février 1878.) Le chancelier, en effet, voulant consacrer des centaines de millions aux armements militaires, constructions maritimes, canaux, etc., ne tarda pas à transformer les impôts sur le sucre et l'alcool, à perfectionner l'impôt sur le tabac, les bières, les sels, etc., afin de leur faire rendre les sommes dont il avait besoin (1).

Le débordement des impôts indirects constitue ainsi un fait fatal (2), étant donnée la fatalité corrélative du débordement des dépenses publiques. Ce sont les appétits budgétaires qui déterminent, en somme, la mesure des impôts indirects. On voit combien ici la science financière devient incompétente.

Tout au plus peut-elle, pour terminer, fournir quelques renseignements sur la proportion effective d'impôts directs et indirects existant dans les différents pays (3).

Les uns avancés en civilisation, accablés de charges militaires et d'arrérages de dettes, désireux, quand môme, de pourvoir encore

(1) En treize ans, de 1878-79 à 1891-1892, les impôts indirects progressèrent en Allemagne de 433. 864. 100 m., ou 54a.33o.ooo fr., soit, par rapport au point de départ, de 179 p. 100. Corrélativement, les dépenses de l'armée, de la marine, des pensions, delà dette publique, etc., ont augmenté dans la même mesure. (Extrait de l'A B C libéral de M. Richter.)

(s) Fatal dans certains pays et dans certains moments seulcment.Car il fut un temps où l'Angleterre savait résister à cette soi-disant fatalité. Ainsi en i885 le cabinet Gladstone tomba devant le refus du Parlement de sanctionner ses projets d'augmentation des impôts indirects. On fit alors remarquer que cette solution «r sonnait, pour ainsi dire. le glas de l'impôt indirect ». En 1893, de même, pour combler le déficit de 43 millions du budget 1893- 1894, le Chancelier de l'Echiquier ne crut plus devoir chercher de ressources ailleurs que dans la création d'un penny supplémentaire sur Vincome-lax (a8 avril i8o3).

(3) La proportion effective des impôts directs et indirects est toujours très difficile à préciser. Faut-il nommer impôts indirects les péages, tels que les droits sur les transports, sur les canaux ? Les produits des monopoles fiscaux constituent-ils des impôts indirects? Dans le cas de l'affirmative, est-ce leur produit brut qu'il faut compter, ou leur produit net, ou seulement le bénéfice d'Etal excédant le bénéfice industriel normal ? Beaucoup d'autres questions demeurant encore sans réponse certaine, les proportions ci-dessus ne peuvent être données que sous toutes réserves, à titre uniquement d'indications approximatives.

à toutes sortes de besoins coilteux, attribuent aux produits des impots indirects une part de 78 p. 100 dans le total de leurs recettes fiscales, comme la France, ou de 08 p. 100 comme l'Angleterre, ou de près de 80 p. 100 comme la Russie, tandis que d'autres pays, plus primitifs, moins civilisés (1), à visées plus modestes, à besoins plus contenus, tels que la Tunisie, les Indes, la Corée, Y Egypte, ne laissent prélever par les impôts indirects qu'un lot de recettes de 55 p. 100, de 5o p. 100, ou même de 3o p. 100.

Sans quitter la France, d'ailleurs, il suffit de remonter à un siècle en arrière, ou seulement à trois quarts de siècle, pour y trouver, en 181 G par exemple, une proportion de 54,5 p. 100, qui, dès i83i, s'élève à GGp. 100. En i84G cependant, Léon Faucher pouvait encore écrire: «En France, l'impôt direct est la base « principale du revenu. »

Les circonstances et les milieux gouvernent donc, en résumé, cette matière. Les impôts indirects sont de simples agents d'exécution, très tentateurs, des volontés des gouvernants. Il faut, dès lors, se méfier d'eux.

(1) Thiers, dans son livre sur la Propriété, en 1848, a beaucoup exagéré cette idée : « L'impôt indirect, dit-il, est l'impôt des pays avancés en civi- « lisation, tandis que l'impôi direct est celui des pays barbares. La première « chose qu'un gouvernement sait faire, c'est de demander à chaque homme, à « chaque terre, une certaine somme. Les Turcs, le bâion à la main, savent bien € percevoir le miri... Mais tandis que la Turquie vit du min, l'Angleterre rit « de l'excise et des douanes, après avoir aboli l'impôt foncier. En uu mot, pays « pauvre, pays esclave et impôt direct. Pays riche, pays libre et impôt indi- « rect. »

Evidemment, Thiers, dominé par le désir de combattre tous les projets désordonnés qui se produisaient à cette époque sous forme de nouveaux impôts directs, a dû excéder sa propre pensée. Cependant, eu atténuant ses expressions, on peut reconnaître que l'impôt iudirect est, eu effet, l'apanage des pays civilisés, ou plutôt des pays à gros budgets.