CHAPITRE XXV

INCIDENCE DE i/lMPÔT

L'impôt commence par tomber sur celui que le texte de la loi désigne, mais il ne demeure presque jamais où il est tombé. De là dfcux sortes d'incidences, l'incidence légale et l'incidence effective. Tout l'exposé qui va suivre tient dans ce résumé. Donnons d'abord les définitions.

§ i. — Définitions de V incidence légale et de l'incidence

effective.

D'une manière générale, l'incidence est pour l'impôt le fait d'atteindre une personne ou une série de personnes déterminées. Nous parlons ici de personnes et non de choscs,afin de bien distinguer Y incidence de Y assiette. L'assiette est la matière sur laquelle l'impôt repose, dont il tire son produit, maisons, terres, objets de consommation, etc. L'incidence, au contraire, vise exclusivement la personne qui paye. Elle dérive des opérations de recouvrement, postérieures aux opérations d'assiette. Que la taxe alors ait été assise sur les terres, les maisons, les hommes ou les choses, toujours et nécessairement quelqu'un se trouve chargé de l'acquitter. Quel sera ce payeur? C'est la question de l'incidence.

La première incidence, l'incidence légale, est facile à préciser puisque le texte mémo de la loi ne manque jamais de désigner le contribuable auquel la taxe doit être réclamée. Il suffit d'ouvrir les codes des contributions pour connaître l'incidence légale.

Ainsi l'impôt foncier, d'après la loi de l'an VII, est payable par le propriétaire, par l'emphytéote ou par l'usufruitier. Il n'est dû

ni par le fermier, ni par le locataire (sauf exceptions spéciales), ni par le nu propriétaire. Pour les portes et fenêtres, la loi du 4 frimaire an VII énonce expressément que le recouvrement des cotisations s effectuera à I'cncontrc du propriétaire. C'est à lui seul que s'adressera le percepteur. Cependant, la même loi ajoute « que les propriétaires auront un recours contre les locataires pour c le remboursement des sommes dues à raison des locaux par eux « occupés ». Ici, l'incidence légale se dédouble, la loi désignant, d'une part, celui qui fera l'avance de l'impôt; d'autre part, celui qui, par une sorte de substitution, remboursera le premier payeur de son avance. L'impôt mobilier est à la charge du locataire, en vertu de la loi «le i83a. Cependant, si le locataire déménage furtivement, le propriétaire devient légalement responsable. En ce qui concerne les timbres de quittance àofr. 10 c, la loidu 23 août 187 1 met leur payement à la charge du débiteur, en stipulant toutefois que le créancier, s'il donne reçu, décharge ou quittance sans apposition de timbre, devient personnellement tenu du montant des droits. Pour les droits de douane, le redevable est l'importateur. Pour les droits sur les vins, l'expéditeur. Pour les droits sur les alcools, le distillateur, avec faculté d'ajournement du payement, sous sa responsabilité, jusqu'à la mise en consommation, etc. Toutes les lois d'impôt,sans exception, déterminent de la sorte celui que touchera l'incidence légale, le collecteur, en effet, devant toujours expressément savoir à qui s'adresser et qui poursuivre.

Malgré ce caractère terre à terre, l'incidence légale ne manque pas d'importance, car il n'est pas indifférent d'avoir à faire ou non l'avance de l'impôt. Avance d'abord très onéreuse par cllemôme, tellement que l'administration anglaise du revenu intérieur n'a rien trouvé de mieux, pour raréfier, dans l'intérêt de sa surveillance, les distilleries existantes, que d'exiger des fabricants le payement immédiat des droits. En France, au contraire, de nombreux tempéraments atténuent autant que possible le poids de l'incidence légale: payement par douzièmes, crédit des droits, souscription d'obligations à quatre mois, faculté d'entrepôt, etc.

Les deux cas, quoique contradictoires, prou vent également combien est lourde l'obligation de payer le premier l 'impôt.

37t SYSTÈMES GÉNÉRAUX D IMPOTS. CHAPITRE XXV

En outre, une fois l'avance faite, son remboursement ultérie^ demeure toujours incertain, subordonné qu'il est à l'incidefl** effective dont nous allons parler.

L'incidence effective, en effet, succède à l'incidence légale avec un tout autre caractère. Personne n'y étant plus désigné à titre de second ou de troisième payeur, la transmission du poids de l'impôt s'y effectue au gré des transactions quotidiennes. Touteaffaire, toute négociation, implique, par son jeu naturel, chez chacune des deux parties, le désir de s attribuer la meilleure part, en rejetant sur l'autre les charges qui l'incommodent. L'impôt, classé au premier rang parmi ces charges, se trouve, dès lors incessamment ballotté du vendeur à l'acheteur. Aussitôt que le payeur initial est parvenu à s'en débarrasser, ceux qui lui succèdent renouvellent le môme manège d'expulsion, y réussissant plus ou moins, de môme que leurs nouveaux successeurs et les successeurs de leurs successeurs. De sorte que, de proche en proche, le mouvement, quand rien ne l'arrôte, disperse le fardeau primitif aussi loin que possible. L'incidence effective, en un mot, tend sans cesse à rejeter sur autrui l'impôt dont l'incidence légale avait déterminé le premier payeur.

Les définitions suivantes résument ce qui vient d'être exposé:

u L'incidence légale frappe celui que la loi désigne expresse- « ment pour être le premier payeur de l'impôt.

« L'incidence effective disperse le poids de l'impôt sur les per* « sonnes multiples et variables qui successivement, au cours des « diverses transactions sociales, se repassent les matières ou sefa vices imposables faisant l'objet de ces transactions. »

| 2. — Phénomène de la translation de F impôt. Difficulté de suivre sa trace. — Opinions d'Adam Smith, de Ricardo,etc — La loi de l'offre et de la demande règle seule la matière.

L'incidence effective, telle qu'elle vient d'être décrite et définie, engendre le phénomène nommé translation, ou répercussion de l'impôt, phénomène susceptible de jouer un rôle prééminent dans l'étude des matières fiscales, qu'il importerait, en conséquence, de

saisir sur le fait. Mais autant son existence est certaine, autant ses mouvements sont difficiles à suivre dans leurs méandres infinis. En vain divers auteurs ont-ils tenté de formuler des conjectures à son sujet.

Les uns, tels que les physiocrates, ont déclaré que la terre seule, source et réservoir de toute richesse, acquittait nécessairement, en fin de compte, l'impôt tout entier, quels qu'aient été, au préalable, les circuits de l'incidence.

Ricard o affirme, au contraire, que l'impôt est toujours payé par les consommateur : « L'impôt sur les produits agricoles, écrit-il, « n'est payé ni par les propriétaires, ni par les fermiers, parce « que ceux-ci ne peuvent supporter une augmentation de frais « sans être obligés de renoncer à leur exploitation. C'est le con- « somma teur qui, payant les denrées plus cher, acquitte l'impôt. <c Un impôt sur le blé tombe donc sur le consommateur. » {Des principes de f économie politique et de l'impôt.)

D'autres, envisageant non plus seulement la terre, comme Ricardo, mais toutes les marchandises, ont pensé aussi que la classe des consommateurs, du moment qu'elle achetait sans vendre, ne pouvait trouver personne à qui repasser sa part de taxes, et se trouvait forcée, par conséquent, de la garder tout entière à sa charge. Dans cet ordre d'idées, on a môme été jusqu'à prétendre qu'en somme, ici comme ailleurs, par une loi naturelle, les plus faibles seraient toujours dévorés par les plus forts. Or, les plus forts sont les marchands, les banquiers, les patrons, les propriétaires, qui oppriment et opprimeront éternellement les consommateurs, actionnaires, clients, salariés et locataires. Le fardeau fiscal retombe donc fatalement sur leurs épaules. Le destin le veut ainsi (i).

Mentionnons encore l'axiome assez imprudemment émis par Adam Smith, à savoir que, dans toute vente, le vendeur supporte forcément la charge définitive de l'impôt. « Les impôts sur les ce ventes de terres tombent en totalité sur les vendeurs, parce que

(i) Lire le yolume intitulé la Répercussion de l'impôt, par M. Ltuwereyos de Roosendaclc, Paris, in-8, 1901, que nous avons analysé dans l'Economiste français du 19 avril 1902.

it7i SYSTEMES GENERAUX D'IMPOTS. CH\PITHE XXV

u le vendeur est presque toujours dans la nécessité de vendre et, ( dès lors, obligé de prendre le prix qu'il peut avoir... L'achc- « leur, au contraire, n'est presque jamais dans la nécessité d'a- « dicter et ne donne donc que le prix qu'il lui platt de donner. » (Richesse des nations.)

Ce ne sont toujours là que des hypothèses ou des conjectures. Si, dans l'exemple choisi par Adam Smith, la propriété foncière revenait en faveur, si le domaine mis en vente était recherche par de nombreux amateurs, si les terrains montaient, le vendeur, reconquérant sa supériorité, se débarrasserait immédiatement de l'impôt sur l'acheteur.

De même, aussitôt qu'une réaction se produit dans les prix, dès qu'un resserrement se manifeste dans la consommation, acheteurs, locataires, actionnaires, salariés, etc., savent très bien, à leur tour, peser sur leurs fournisseurs, propriétaires, patrons, banquiers, etc. Il suffit à ces opprimés d'hier de s'abstenir pour amener sj>ontanéinent leurs prétendus oppresseurs à composition.

On ne saurait donc classer d'emblée telle ou telle catégorie de contribuables parmi les victimes prédestinées de l'impôt.

La véritable solution de la question a un caractère plus général. Elle résilie dans la loi de l'offre et de la demande. Seule, la loi de l'offre et de la demande règle, en somme, les mouvements de l'incidence. A chaque transaction, le niveau des prix décide souverainement auquel des contractants incombera la charge de l'impôt et quelle part il en supportera. D'une manière incessante, les oscillations du marché font pencher la balance tantôt d'un côté, tantôt de l'autre. Les prix sont-ils en hausse,unc certaine quotité de taxes restera vraisemblablement à la charge de l'acquéreur. Sont-ils en baisse, la mauvaise chance retombera éventuellement sur le vendeur.

Seulement, ces influences essentiellement mobiles, constamment oscillatoires, qui agitent en tous sens l'incidence réelle de l'impôt, ont pour résultat de la rendre insaisissable. Non pas que la cote des valeurs et marchandises ne fasse l'objet de statistiques bien établies. Mais quel sens exact attribuer aces statistiques Y Quelle part d'impôt emporte avec lui un écart déterminé des

cours, en hausse ou en baisse ? Comment, à chaque étiage des mercuriales, spécifier pour quelle quotité l'incidence se déplace? De telles constatations seules cependant permettraient de toucher du doi^t le phénomène de la translation de l'impôt, d'assister à son mouvement do va-et-vient, de saisir sur le fait sa dispersion. Du moment que ces constatations sont impraticables, l'obscurité survient précisément au point décisif. On se rend bien compte qu'une corrélation unit les oscillations des cours à l'incidence des taxes, mais personnelle saurait dégageren chiffres la valeur exacte de cette corrélation. D'autant moins que des influences étrangères annulent et môme contredisent souvent l'effet de l'incidence, toujours subsistant au fond cependant.

| 3. — Exemples tirés des mouvements des cours à la suite de divers rehaussements ou créations de taxes sur les valeurs mobilières en France , en Italie, en Autriche.

Quelques exemples vont mieux faire comprendre ces anomalies.

Lorsque la loi du 2G décembre i8yo éleva le taux des droits sur le revenu des valeurs mobilières en France de 3 p. 100 à t\ p. ioo, il semblait que la cote de la Bourse allait tenir compte exactement de cette surtaxe de i p. ioo. La baisse des cours des valeurs surtaxées devait, supposait-on, permettre de traduire en chiffres précis la proportion d après laquelle le nouveau droit se répartissait entre le détenteur, l'acheteur, le vendeur, l'émetteur ou le souscripteur. Mais voilà qu'au lieu d'une baisse des cours, si minime fut-elle, la cote de la Bourse enregistra, au contraire, une hausse ininterrompue. Par exemple, l'obligation de chemin de 1er (i) cotée, à la fin de novembre 1890, l\l\o fr. environ, atteignit eu janvier i8<)i, après la mise en application de la surtaxe, le cours de 4 4 G fr-

L'observation se trouva, dès lors, absolument déroutée. L'impôt

(1) L'obligation de chemin de fer que nous prenons pour exemple est celle de Paris-Lyon-Méditerranéc, fusion nouvelle, dont les interdis se payent en avriloctobre. Les constatations se trouvent ainsi déqagées, pour les cours de décembre et janvier, de l'influence du dtilachcmcnl du coupon.

nouveau, s'était-on dit, correspondant à une réduction de S fr* environ sur la valeur capitale du titre (i), si la baisse atteint, la totalité des 5 francs, il sera démontré que sur la charge retombe tout entière sur le détenteur et que l'acheteur en demeure indemne. Si la baisse n'excède pas 2 fr. 5o, on en conclura que l'aclaeteur et le détenteur se partagent le poids de la surtaxe, et (jii *a l'avenir l'émetteur et le souscripteur pâtiront par parties égales. A chaque étiage de la baisse pouvaient ainsi correspondre dos prévisions d'incidence. La hausse mit à néant, comme il a été dit, ces hypothèses et rendit la cote de la Bourse indéchiffrable.

Pourquoi cependant cette hausse se produisit-elle contrairement à la logique fiscale? Parce que des causes étrangères à Timp^t, qu'il serait trop long de rechercher ici (2), furent assez puissantes pour faire monter les cours, quand ils auraient dû baisser . Si ces causes étrangères avaient agi en sens inverse, la baisse e*3t été moins invraisemblable, voilà tout.

De même,on peut croire que quand l'Etat taxe ses propres r^* 1 ' tes, il en déprécie la valeur capitale. Cependant, en 1868, rit»l* e frappa ses coupons de rente d'une retenue de 8,80 p. 100, pox~*^ e en 1870 à i3, 20 p. 100 (loi du i3 août 1870). Or, la rente i-*^" lienne, qui valait 57 fr. en 1868, avant tout impôt, monta, af**"^ les deux taxes et surtaxes de 1868 et 1870, à 75 fr., pour dépa&^^ r le cours de 80 fr. Puis, la loi du 22 juillet 1894 ayant élevé * e taux de l'impôt jusqu'à 20 p. 100, la rente italienne n'en atteig"* 3 ,l pas inoins le pair. Elle cote aujourd'hui io4 à io5 fr. Que s*^* 3 * devenues, dans cette marche en avant, les positions récipnxr *■-* ^" ment attribuées par la logique aux acheteurs, vendeurs, détente*-* *"* et émetteurs?

Au fond, la logique n'a pas perdu ses droits. Les cours de ^* rente italienne ont monté parce que les finances du pays ont S^ bien aménagées et que précisément l'impôt très productif <J**'

(1) La surtaxe de 1 p. 100 représente une retenue de o f i5 sur le Ttr**** 1 annuel de l'obligation, laquelle retenue de 0,1 5 correspond à une réduction & e capital de 5 fr., en calculant l'intérêt à 3 p. 100.

(2) Sans analyser ici les causes de cette hausse, on peut dire qu'elle provint i 9 de l'abondance de l'argent; a" de la raréfaction des valeurs de placement » 3« à titre subsidiaire, du remorquage exercé par la rente exempte d'impôt sur les autres litres, en dépit de leurs surcharges spéciales.

rappait les coupons a favorisé l'équilibre des budgets. Mais si 3t impôt n'avait pas existé, l'acheteur aurait payé plus cher ses très, l'Etat aurait émis ses emprunts plus avantageusement et urait pu surtout, depuis longtemps, opérer de lucratives converions (i).

L'Autriche, en 1868, a établi de même sur ses coupons une axe de 16 p. ioo, sans que les cours de sa dette en aient paru mpressionnés. Au contraire, une hausse importante suivit la ixation.

Dans un autre ordre de faits, l'impôt de o,3o c. par kilogramme ur les bougies et la stéarine, créé par la loi du 29 décembre 873, aurait dû normalement rehausser d'autant les prix de la narchandisc. Or, c'est l'inverse d'une hausse de prix qui s'est produit. Aujourd'hui, la livre de bougie ne se vend pas plus cher [u'au temps où elle était indemne, parce que les progrès de la àbrication et surtout l'utilisation plus lucrative des dérivés de la téarinc ont amené dans les prix de revient une baisse qui a com- >ensé l'aggravation résultant de l'impôt.

Récemment la loi du 3i décembre 1900 a augmenté de 2.5o p. 00 la contribution foncière des maisons à Paris. Qui peut, depuis ette époque, discerner dans les ventes d'immeubles de la capitale 'influence exacte de la surtaxe ? Est-ce le vendeur qui a pâti ? )u bien, s'est-il assez habilement défendu, favorisé d'ailleurs par es circonstances, pour ne subir qu'un faible déchet ? En fait, es circonstances paraissent lui avoir été contraires, de sorte qu'au lire de personnes compétentes, la baisse sur les maisons à Paris lepuis 1900 aurait excédé la plupart du temps le niveau de capialisation de la surtaxe. Encore faudrait-il distinguer les quartiers it les natures d'immeubles. De môme, vis-à-vis des locataires, le )remicr mouvement des propriétaires surtaxés a dû certainement es pousser à vouloir augmenter les baux pour se récupérer. Mais es locataires, que la prévoyance du conseil municipal avait déjà

(1) Lire à ce sujet dans le troisième rolumc des Annales de T Ecole de» scienvs poli tiques, un intéressant travail de M. Albert Delatour, intitulé V Incidence le l'impôt sur l'intérêt des capitaux, extrait dune étude qui a remporté en 887 le prix Rossi à l'Académie des sciences morales et politiques.

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saturés d'impôts nouveaux afin «le les rendre plus récalcitrants que jamais à rencontre «les propriétaires, ne se sont j)as laissé faire. Ils ont lutté, et du conflit qu'est-il résulté ? Celui qui connaît Paris ou qui se renseigne, arrive peut-être à constater que. dans certaines régions achalandées, les propriétaires ont pu relever à l'échéance le niveau des anciens baux, tandis qu'au contraire, dans les quartiers délaissés, les locataires ont obtenu des rabais tels que la part d'impôt dont le conseil municipal les avait gratifiés s'est trouvée compensée.

Oui pourrait encore, d'après les cours de la Bourse, déterminer le véritable paveur de l'impôt sur les opérations de bourse établi parla loi du 28 avril i8u3? Est-il vrai que les jours de hausse l'acheteur en supporte le poids et le vendeur les jours de baisse, tous deux se le partageant les jours d'accalmie? Rien n'est moins sûr.

En tontes circonstances donc l'incidence définitive se dérobe aux consultations, le phénomène «le la translation de l'impôt demeure impénétrable. Dans cette immense dispersion qui succède à l'incidence légale, quels courants, quels remous entraînent le flot des charges publiques au delà du cercle des premiers payeurs, pour le rejeter incessamment jusqu'aux extrémités du corps social, aucun statisticien ne le notera jamais. Nul sillage ne laisse de traces reconnaissables à la surface de celte mer agitée par tant de fluctuations contrad ietoi rcs .

§ 4- — La translation, à condition que sa marche ne soit pas entravée y rend l'impôt plus léyer, plus proportionnel.

Il sera moins difficile de déterminer les conséquences de la translation de l'impôt que de préciser ses mouvements. A la suite, en effet, des incidences multiples et successives qui viennent d'être décrites, deux résultats importants se trouvent acquis. En premier lieu, subdivisé à l'infini par la translation, l'impôt se répartit entre un si grand nombre de contribuables que son poids devient inoins sensible pour chacun d'eux, (iràce encore à la translation, l'impôt, après avoir promené sou fardeau d'épaules en épaules,

finit par le déposer sur celles qui semblent pouvoir s'en accommoder le mieux. L'action de l'incidence, en résumé, aboutit à rendre les taxes légères cl proportionnelles autantque possible (i).

Ces qualités ont séduit à l'excès certains théoriciens qui sont allés jusqu'à prétendre qu'en somme le choix des impositions importait peu, que toutes se valaient, puisque toutes, par le moyen de Tincidence, possédaient la faculté spontanée do se répartir avec légèreté et équité. Toute matière imposable, disaient-ils, livrée à elle-même, saura récolter l'impôt dont elle aura la charge, de môme qu'elle sait déjà recueillir des mains des acheteurs ses propres prix de vente.

Un tel sophisme se réfute en peu de mots. Seulement les arguments très simples sans doute que comporte cette réfutation méritent, par leur importance, qu'on s'y arrête. Ils vont, d'ailleurs, préparer la conclusion môme à laquelle aboutit cet ouvrage.

Tant que la répercussion de l'impôt peut jouer librement, son action bienfaisante produit certainement les heureux résultats ci-dessus énoncés. Mais la répercussion ne fonctionne pas tou jours librement ; diverses circonstances arrêtent son mécanisme ou ralentissent sa marche. Alors, la charge cessant de passer de l'un à l'autre, la théorie optimiste de tout à l'heure s'effondre absolument.

Dans trois principaux cas, en effet, l'impôt cesse de bénéficier de la répercussion. Le premier cas est celui d'un impôt nouveau, auquel le temps n'a pas encore permis de pénétrer jusqu'aux extrémités du corps social (2). Le second cas se manifeste quand l'impôt frappe un article de consommation en épargnant ses similaires, ce qui trouble les situations existantes, précisément parce que l'article isolément taxé ne peut plus profiter du jeu de la répercussion. En troisième lieu enfin — et c'est l'hypothèse de

(1) M. Paul Leroy-Beaulicu dit très justement : « Ce phénomène de la reper- « cussion de l'impôt sur le corps social tout entier est démontré : c'est une vèm rite acquise à la science. C'est un fait consolant, car l'iniquité de beaucoup a de taxes est telle que, si ello n'avait pasélé corrigée par cette force plastique, « notre état social serait peu enviable. • Traité de la science des Finances» G 4 édition.

(9) Voir ce qui a été dit au chapitre IIT, pa^cs 33 et suivantes, au sujet du mérite des impôts anciens.

beaucoup la plus grave — l'impôt établi sur les objets de première nécessité, sur les objets dont personne ne saurait se passer pour vivre, cesse de se répercuter quand le salaire manque, en cas de chômage ou d'incapacité de travail, puisque le salaire constitue précisément l'instrument de la répercussion. L'incidence se fixe alors sur celui qui se trouve le moins en état de la supporter.

Il conviendrait donc, pour prévenir les inconvénients de ces arrêts de la translation : i° d'éviter les innovations précitées; a de maintenir un juste équilibre dans la taxation des objets similaires ; 3° de ne jamais imposer les objets de première nécessité et de supprimer tous les droits qui les renchérissent.

Les deux premières conclusions n'ont besoin que d'être énoncées, semble-t-il. La troisième, au contraire, sera de nouveau invoquée et développée comme il convient à propos des impôts sur les objets de consommation dont le chapitre suivant reprend l'étude.