MÉRITES ET IMPERFECTIONS DES IMPOTS ASSIS DIRECTEMENT

SUK LE REVENU

I. — Défauts communs auoc diverses formes d'impôts assis directement sur le revenu.

Les revenus, ou mieux les facultés individuelles, constituant dans tous les pays, comme il a été dit dès le début, le point de mire du fisc, n'y a-t-il, pour les atteindre, d'autre moyen que de les viser directement, au risque des inquisitions, vexations et omissions précédemment constatées, trois substantifs accusateurs nvillement groupés ici dans un but de réquisitoire. Car tout système comporte ses défauts, et les partisans les plus convaincus de V Einkommensteuer\ ou de l'impôt sur la richesse mobilière, ou de rimpôt mixte, ou de Yincome-tacc^ ne peuvent manquer de reconnaître que l'inquisition, les vexations et les évasions représentent, d'une manière plus ou moins intense, la partie faible, le point critiquable de l'objet de leurs préférences. Sans doute, des compensations appréciables rétablissent, à leurs yeux, la balance, mais il suffit que les trois imperfections précitées aient besoin d'être compensées pour attester leur existence.

L'inquisition se présente d'abord comme inévitable. Le propre des revenus, en effet, étant de fuir les regards d'autrui, il faut bien, pour les découvrir, soulever indiscrètement, ou même quelque peu violemment, le voile qui les recouvre. Voile très épais, car personne, nous le répétons, n'aime à révéler son revenu ; chacun, au contraire, en g^arde jalousement le secret pour lui seul. Celui qui fait montre de sa fortune cantonne son ostentation dans

la dépense, et ne parle g*uère de ses reeeltes. On aime à paraîti^e riche, mais non pas à dire de combien. Egalement celui qui tient à passer pour pauvre restreint son train de vie, économise, déplore le prix des choses, sans préciser davantag-e. La recette demeure toujours autant que possible cachée. Demander à qui que ce soit le montant net de son avoir passe pour une suprême indiscrétion. Jamais un ami, s'il a du tact, n'adresse à son ami, dont il reçoit pourtant beaucoup de confidences, une pareille question. Gela reste dans le domaine personnel. A peine le chef de famille, dans les circonstances solennelles, en entretient-il les siens. Eh bien ! Ce que le foyer domestique n'entend que rarement formuler, ce que les amis ne se racontent pas, ce que les tiers cherchent à deviner sans questionner jamais, ce que tout le monde renferme dans ses arcanes, le fisc s'en enquiert brutalement par tous les moyens de coercition et de recherches mis à sa disposition ! Aussi Gladstone avait-il raison do dire, dès i853, dans son grand discours sur V income-taœ : a L'inquisition que cet impôt « comporte est un désavantage des plus sérieux (i). » Il concluait cependant au maintien provisoire de Vincome-taoc, qui, d'ailleurs, n'est pas le plus inquisitorial parmi ses congénères. En Prusse, en Italie, en Suisse, aux Etats-Unis, en Hollande, l'inquisition ressort ouvertement de l'assiette môme des droits, des textes législatifs, de la procédure des commissions administratives, de la teneur des feuilles de déclarations, des enquêtes poursuivies, des livres compulsés, des témoins questionnés, de tout Tappareil^ eu un mot, qui violente les revenus afin de les faire émerger de l'ombre où ils se complaisent.

Que maintenant cette inquisition engendre la vexation, rien de plus naturel. La vexation provient, non seulement du fait même des recherches, mais surtout des procédés employés pour rendre les recherches efficaces. On ne peut inquisitionner sans vexer. Les preuves en abonderaient pour qui voudrait les collectionner : plaintes des contribuables^ contestations annuellement

(i) Financial statcment, i8 avril jb53.

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soulevées devant les autorités charg-ées de la revision des cotes, témoig^nag^es des publicistes^ aveux du lég'islateur. Sans doute, encore une fois, tout impôt porte avec lui son conting'cnt de misères et d'ennuis. Seulement la vexation de l'impôt sur le revenu revêt une apparence particulièrement insupportable en raison de sou caractère intime. Ce n'est plus du tout la même vexation que celle des contributions indirectes, par exemple, poursuivant les charg-ements de boissons, les dépôts d'allumettes, les tabacs de contrebande, les distillations clandestines, etc., alors que la matière suspecte est limitée, précise et ostensible. Certains commerces, certaines industries, certains actes expressément définis demeurent vseuls alors avssujettis à la mainmise de la rég'ie ; cer*taines opérations rigoureusement désignées sont seules interdites ou surveillées. Tandis que la vexation do l'impôt sur le revenu est, nous le répétons, universelle et intime. Nul n'y échappe, quoi qu'il fasse, à moins de manquer de revenus, et encore fautil qu'il le prouve. Le pays tout entier^ et non pas une catég-orie plus ou moins volontairement adonnée au maniement de l'objet taxé, tombe sous le coup des recherches du fisc. Et ces recherches s'exercent sur la matière la plus délicate, la moins ostensible, la plus pénible à révéler, comme il vient d'être expliqué. 11 faut donc admirer les peuples assez pénétrés du sentiment de leurs devoirs pour supporter sans défaillances, sans murmures excessifs, une telle intrusion de l'administration dans leur vie intime, en faisant crédit au Trésor de vexations jug*ées inévitables.

Los omissions de l'impôt sur le revenu, troisième grief contre lui, exig*ent l'exposé de détails inédits jusqu'ici.

Toutes les sources de revenus ne se laisvsent pas capter avec une égale aisance. Les terres et les maisons, biens au soleil, ne peuvent, sans doute, échapper, non plus que les valeurs mobilières cotées k la Bourse, avec coupons payés chez des banquiers soumis au contrôle de l'enreg^istrement, non plus que les valeurs étrangères elles-mêmes lorsqu'elles sont nationalisées. Mais à côté de ces revenus saisissables, d'autres g-lissent entre les mains du fisc, se dérobent et se déroberont toujours, malg-ré Thabileté

des employés, en dépit de leurs inquisitions et de leurs procédés coercitifs.

Supposez un riche capitaliste, à placements internationaux, possesseur de parts d'intérêts dans des entreprises étrangères. Ces parts d'intérêts, en actions au porteur, ont beaucoup de chances de vivre incog-nito dans le sein de son portefeuille, pourvu qu'elles ne soient pas cotées à la Bourse et que leur société n'ait pas de représentant en France. Prenons une valeur industrielle étrang-ère quelconque, par exemple, la mine de charbon allemande nommée Harpener, dont le siège financier est à Dortmund, en Westphalie. Jamais le fisc français, quelle que soit la lég^islation de Tavenir, ne mettra la main sur les dividendes de cette entreprise payables exclusivement à l'étrang^er, représentés par des coupons libellés en marks que transporte la poste, et qu'achète le premier chang-eur venu. Imag^inez que le riche capitaliste en question détienne i.ooo Harpener, ce qui lui constitue 65.ooo à 70.000 francs de rente suivant les années. Qui le saura, s'il ne veut pas le dire ? Lorsque, au lieu d'actions^ ce sont de simples parts d'associé ou de commandite constatées seulement sur les reg*istres delà société, l'ignorance des emplo^^és devient plus absolue encore, c'est la nuit complète pour eux, d'autant plus qu'alors, par surcroît^ les intérêts et dividendes sont vraisemblablement versés au compte courant du titulaire dans une banque internationale, dont une simple missive fait virer le crédit sans bruit sur toutes les capitales de l'Europe. De môme pour les titres nominatifs étrang*ers, immatriculés sur les reg*istres des sociétés anglaises, américaines, transvaliennes, canadiennes, etc., dont les ai^rérag-es, trimestriels ou semestriels, sont payés en chèques envoyés au domicile du titulaire, sous enveloppe close.

L'exemple des valeurs étrang*ères s'est présenté d'abord à l'esprit pour spécifier ce que les Américains appellent, comme on l'a vu, la propriété intaiigible ; mais, dans le sein de notre propre pays, en dehors des valeurs de bourse, chacun peut découvrir beaucoup d'autres cas non moins topiques. Voici tel médecin en vog*ue, tel avocat prince du barreau^ tel artiste à succès, tel inventeur heureux, tel peintre dont on s^arrache les toiles, tel auteur de

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romans à g^ros tirag-e^lel chanteur, chanteuse ou danseuse que les scènes se disputent, etc., lesquels g^agnent, supposons-nous, 5o.ooo francs ou davantag*e par an. Laissent-ils apparaître au dehors, dans des conditions verifiables, le chiffre de leurs recettes ? Ces 5o.ooo francs, ou beaucoup plus, seront-ils, sauf par accident, pour quelques parties isolées, susceptibles d'être portés à la connaissance du public? Les clients, les ordres, les demandes, les commandes, les eng-ag'ements affluent^ sans que rien révèle au plus indiscret, à moins que la g*loriole ne s'en môle, le véritable chiffre des bénéfices en résultant. L'arg^ent tombe silencieusement, pièce à pièce, billet par billet, dans la caisse des bénéficiaires et se totalise chaque soir dans leur comptabilité intime, dont jamais la plus draconienne des législations ne parviendra à violer le secret.

Les industriels et les commerçants se trouveraient dans le même cas d'immunité si leurs livres n'étaient, à la rig^ueur, vérifîables par les employés des contributions. La plupart des pays cependant reculent devant cette inquisition, mais seulement quand elle doit être exercée directement. Car, par un détour, en cas de réclamation, la production des livres devient oblig-atoire pour le contribuable qui veut contester^ devant le tribunal d'appel, la décision des commissions d'établissement de l'impôt.

Que dire encore des brasseurs d'affaires, remisiers, émetteurs de valeurs, écumeurs de bourse, auxquels l'impôt sur le revenu, d'après les promesses de ses projets, a pour mission de faire rendre gorge ? Les gains de ces spéculateurs proviennent de différences de cours, de commissions de banque, de parts de syndicats, de ventes, achats et reventes, d'opérations incessantes et contradictoires, effectuées chez de multiples intermédiaires, dont la trace fugitive défie toute investigation. Impossible ici, plus que jamais^ de saisir le revenu sur le fait, toujours sous la réserve d'événements accidentels, ne fournissant, d'ailleurs, généralement que des révélations partielles.

Dans ces cas divers, le fisc soupçonne l'existence des revenus, les devine, les flaire, les palpe presque ; mais il lui faudrait des rayons X pour les découvrir de ses yeux, et les préciser au "point

de les taxer. L'impôt sur le revenu à la recherche de la recette se trouve presque partout dépisté. Sauf le banal rentier, détenteur de trois pour cent inscrit au Grand Livre, ou d'oblig^ations nominatives, tout le monde, en s'ing-éniant quelque peUîà condition de ne pas craindi^e d'encourir certains risques, trouve mo^^en de dissimuler ainsi une part plus ou moins importante de ses recouvrements. En un mot, l'impôt sur le revenu, s'il n'avait que Ja recette seule à sa disposition, cesserait vite de fonctionner; car, en dehors des biens fonciers, des titres admis à la cote de la Bourse, de certains traitements et autres valeurs ostensibles déjà désig^nées^ l'obscurité ambiante arrêterait sa marche.

Alors, dans tous lespaj^s, par nécessité, s'ouvre une route nouvelle, celle de l'impôt, sur la dépense, déviation qui fait, sans doute, renier son intitulé à l'impôt sur le revenu,! mais qui lui permet de ressaisir les divers rentiers, spéculateurs, hommes d'affaires, financiers, artistes, avocats, industriels, commerçants, etc., que la recherche exclusive de leurs bénéfices laisserait indemnes. Désormais, le train de vie, les frais de ménage, les achats, les notes de fournisseurs, les voyages, réceptions, domestiques, chevaux, équipages, automobiles, yachts de plaisance, parcs, chasses, plaisirs divers, dominent les appréciations des assesseurs de l'imposition. Ils ne demandent plus : combien gagnez-vous? sachant bien que le contrôle de beaucoup de sources de revenus leur échapperait. Mais ilsHnterviennent en disant : votre dépense annvielle suppose un revenu déterminé. Prouvez-nous que vous ne possédez pas ce revenu démontré par vos dépenses.

C'est bien ainsi que procède V Einkommensteiier en Prusse. Dès que lesénoncîations des feuilles de déclaration paraissent suspectes aux Commissions de contrôle, une fois les diverses sources de revenus vériKables passées en revue, le questionnaire se transporte d'emblée sur le terrain du train dévie, du genre d'existence, des dépenses de la maison, en un mot. Interrogatoire indiscret, profondément désagréable à ceux qui le subissent, provoquant des plaintes trop justifiées dont les journaux se font l'écho (i) et que

(i) Voir ce qui a été dit déjà à ce sujet, à propos de la Prusse, pages 128 et

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ne supporteraient pas aisément les peuples qui n'en ont pas fait un long* apprentissage.

Cette dég^énérescence de l'impôt sur le revenu en impôt sur la dépense est sig-nificative. Elle marque le point où l'impôt sur le revenu se déclare lui-même en faillite. Si, théoriquement, en effet, le propre du système consiste à étendre la main sur les revenus, la théorie, frappée d'impuissance à mi-chemin, abandonne la partie précisément au moment où le champ des fortunes s'élargit. Alors l'impôt sur la dépense est illég-alement substitué à son cong*énère, sans qu'aucun texte ait organisé le mécanisme de cette substitution. L'arbitraire supplée aux règ-les absentes.

En résumé, les omissions et les évasions constituent une infirmité org*anique de l'impôt sur le revenu proprement dit^au môme litre que l'inquisition et les vexations.

I 2. — Mérites des impôts assis directement sur le revenu.

Ces critiques entraînent-elles la condamnation du système ? Evidemment on ne saurait condamner un impôt sur le seul énoncé de ses défauts : l'attaque serait trop invariablement victorieuse. C'est le niveau moyen des mérites et des imperfections qu'il faut s'efforcer ^de mesurer. Or, les mérites de l'impôt sur le revenu sont de deux natures.

Le premier de ces mérites est de donner satisfaction, d'une manière apparente, et réelle jusqu'à un certain point, à l'opinion publique. L'impôt sur le revenu, en effet, étend théoriquement son action sur tous les revenus. Peut-être son programme universel comporte-t-il en pratique, on vient de le voir, beaucoup de défaillances ; mais le principe que tous les revenus sans exception doivent leur part à l'Etal n'en demeure pas moins inscrit dans la législation, de sox^te que personne ne peut se vanter de jouir d'exemptions et surtout personne ne peut se plaindre de l'exemption des autres. Les textes législatifs demeurent irréprochables, et les lacunes subsistantes apparaissent comme de simples défauts d'exécution, susceptibles d'être corrigés par de meilleurs règle-

ments.Ce premier avantag^e de satisfaire Topinion publique n'est pas de minime importance, môme s'il ne possédait qu vine portée platonique.

Mais le principe d'imposition universelle des revenus inscrit dans la loi profite, en réalité, à la taxation. Du moment que tous les revenus doivent subir la taxe, qu'aucune source n'y doit échapper, tous les moyens sont mis en réquisition pour atteindre le but. Déjà, il devient plus difficile de s'évader quand aucun coin licite ne reste pour s'y cacher. Le tenta-t-on cependant l'impôt sur la dépense n'hésite pas à surg-ir, comme il a été dit, pour déIog*er tant bien que malle fraudeur. C'est précisément en vue de satisfaire au principe de l'imposition universelle que l'impôt sur le revenu se transforme en impôt sur la dépense. Si tous les revenus alors ne sont pas intég^ralement et sans exception saisis — ce qui n'existe dans aucun sj^stème — la taxation au moins s'est avancée aussi loin que possible. L'étendue et Tefficacité de l'effort ne sauraient être méconnues.

La productivité forme le second mérite des impôts sur le revenu. Premièrement: productivité intrinsèquement considérable, secondement, productivité réglable à volonté suivant les besoins des budg-ets.

Ainsi, Vincome-taœ^ en 1902-1908, au moment du payement des frais de la guerre de l'Afrique du Sud, a rendu 96G.500.000 fr., un de ses plus gros chiffres. Sans doute, on peut alléguer que les produits de cinq impôts distincts s'y trouvent cumulés. Mais, dans peu de pays, le rendement de cinq impôts directs atteint un tel niveau. Il s'agit, d'ailleurs ici, d'un impôt centralisé, dont un coup de baguette fait mouvoir le tarif unique, de sorte que i5 ou 16 milliards de revenus taxés à 6, ^5 p. 100 rendent d'emblée 966.600.000 francs. Un tel résultat proclame, suffisamment le fait d'une magnifique productivité.

Dans les différents Etats de l'Empire d'Allemagne, les apparences de l'impôt global sont plus modestes. En Prvisse,par exemple, les deux taxes sur le revenu et sur le capital ne fournissaient ensemble, la même année igos-igoS, que 227 . 000.000 fr., ce qui représentait seulement 8 francs par tete, tandis que le produit

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de Vincome-taoc représentait 28 francs par tête. Mais diverses considérations entrent ici en lîg'ne : richesse de l'Ang-leterre très supérieure à celle de la Prusse (i); inaptitude de l'impôt g^lobal à une productivité aussi intense que celle de l'impôt par cédules. Malg-ré tout, un rendement de 4oo millions aujourd'hui justifie encore ici le second mérite attribué à l'impôt sur le revenu.

De même, en Italie, malgré les imperfections notoires de l'impôt sur la richesse mobilière, les 298.407.000 l. de 1904-1905 et les 272 ou 275 millions actuels semblent d'autant plus importants que les impôts fonciers élèvent le total des contributions directes italiennes à plus de 45 1. 000. 000 1. Tout au plus peut-on dire que ces résultats ne concordent pas avec les tarifs exorbitants au prix desquels ils sont acquis.

A la productivité intrinsèque des impôts sur le revenu, dont TAng^leterre, il faut le reconnaître, offre le plus bel exemple, s^'ajoute, avons-nous dit, l'adaptation des produits annuels aux besoins des budgets. C'est encore ici TAng-leterre qui mérite surtout d'être citée. \J income-taoCy en effet, dans les moments difficiles, élève son rendement, presque à volonté, aussi haut que l'exig-ent les nécessités financières, pour le réduire ensuite d'emblée au minimum dès que le trésor est aularg-e. Les 966 millions et demi de 1 902-1 908, qualifiés d'exceptionnels, correspondent aux chargées, exceptionnelles aussi, de la g^uerre Sud-Africaine. De 8 deniers par livre en 1900,1e tarif a été porté par bonds successifs à i shilling- 2 deniers et i shilling* 3 deniers, de façon à élever le rendementde 472 millions à G90 millions, puis à 884 millions^ et enfin à 966 millions et demi en 1908.

Le mot souvent rappelé du Chancelier de l'Echiquier disant : « On connaît le joujou à la mode, le distributeur automatique... « Il suffit de mettre un penny dans la machine et le tour est joué », dépeint admirablement cette productivité facultative inhérente à V income-taoc^ qui se transforme, inversement, dès que l'horizon s'éclaircit, en faculté de dég^rèvement. Déjà, pour 1903-1904, les

(i) Lire à cesiijct les articles de V Econotnisfe français des i^^^ et 8 août 1903, où M. Paul Leroy-Beaulieu compare l'importance des fortunes en Angleterre^ en France, en Allemag'ne et en Italie.

embarras de la g-uerre du Transvaal commençant à se dissiper, les G. 25 p. loo (i shilling" 3 deniers) de 1902-1903 devinrent 4.58 n. 100 (il cleniôrs), avec un rendement de 762 millions, soit 5îq6 millions et demi de réduction d'une année à l'autre (i). Il y a trente ans, quand l'Angleterre jouissait du gouvernement le plus économique qu'elle ait jamais possédé, le taux de Vincome-taoc descendit même à 1.20 p. 100, puis à q.8o p, 100, ne rendant plus que cent millions à peine par an.

Voilà donc un impôt qui, non seulement, quand il le faut, produit des sommes énormes, mais aussi qui, chose plus difficile, en temps normal, sait réduire à presque rien le débit de son tarif.

Pourquoi la Prusse, la Suisse (2), FAutriche, l'Italie, les Etats de rAllemaj?;'ne et les Etats-Unis ne suivent-ils pas un tel exemple? On les a Jjien vus, sans doute, à différentes époques, modifier le taux de leurs taxes, mais toujours dans le sens de la monotone et périodique marche en avant, marée sans reflux, éternellement montante. Est-ce de parti pris, par prudence, que la charge une fois fixée demeure immobile, dans la crainte de troubler les habitudes des contribuables? Toujours est-il qu'actuellement Th^^potlièse seule permet d'attribuer aux impots §ur le revenu autres que V income-iax cette vertu de mobilité corrélative aux besoins des liudg-ets, qui semble cependant devoir leur appartenir essentiellement en raison do leur constitution simple et centralisée (3).

En plus des principaux mérites qui viennent d'être décrits : satisfaction théorique, et même effective, donnée à Topinion

(1) Depnis lors, les nécessités de réformes sociales et de constructions maritimes ont obligé TAng-letcrre à relever les tarifs de son income-tax.

(2) En Suisse, la Constitution de plusieurs cantons se borne à fixer le maximum des taux réciprofiues d'imposition du capital et du revenu, laissant a l'autorité législative Je soin de déterminer annuellement les tarifs effectifs, dans la limite de ce maximum. On pourrait supposer alors que les autorités législatives, obligées de statuer périodiquement, font varier en plus ou en moins ces tarifs effectifs suivant Ips besoins annuels de chaque budget. Mais presque partout le plus gros chiffre autorisé devient permanent.

(3) La complication des tarifs à échelons progressifs pour les impôts sur le revenu autres que V income-taœ semble peut-être aussi constituer un obstacle à leur mobilité i'ré(iuente. Mais il n'y a la qu'une apparence d'obstacle. Car on pourrait respecter l'échelle progressive établie une fois pour toutes, en faisant mouvoir seulement le coeflicient.

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publique, productivité considérable surtout dans les pays assez sag-es pour aménag^er cette productivité en la modérant dans les temps prospères, quelques autres mérites pourraient être découverts à Tactif de l'impôt sur le revenu. Mais à quoi bon quintessencier au delà du nécessaire, puisque dès à présent le système de la taxation directe aurait suffisamment gagné sa cause, s'il n'existait la contre -partie de ses défauts constatés tout d'abord, défauts nommés, on s'en souvient, inquisitions, vexations et omissions, rançon des beaux avantages précités.

Ne cherchons donc pas maintenant à balancer, dans une dissertation finale, ces mérites et ces défauts. D'abord, les bilans récapitulatifs risquent d'être facilement entachés d'idées préconçues, et deviennent souvent trompeurs, sous une apparence d'impartialité. Puis toute conclusion g^énérale irait précisément à l'encontre de la conclusion particulariste que nous tenons à faire prévaloir, à savoir que la question de l'impôt sur le revenu et sur le capital est une question, non pas doctrinale, mais locale.

Continuons, dans ce sens, l'examen des diverses formes d'impôts sur le revenu existantes, parmi lesquelles reste à étudier celle dont la France et la Belgique oflVent le type.