CHAPITRE XXI
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS
§ I. — Définitions.
L'administration définit ainsi les impôts directs et indirects dans y Instruction générale des Finances :
(c La contribution directe s'entend de toute imposition qui est ce assise directement sur les personnes et sur les propriétés, qui se (c perçoit en vertu de rôles nominatifs et qui passe immédiatement « du contribuable cotisé à l'ag-ent charg-é de percevoir.
« Les impôts indirects sont ainsi nommés parce que, au lieu « d'être établis directement et nominativement sur les personnes, (( ils reposent, en général, sur des objets de consommation ou sur « des services rendus et ne sont, dès lors, qu'indirectement payés c( par celui qui veut consommer les choses ou user des services ce frappés de l'impôt. »
Sauf le style, qui sent un peu son orig^ine administrative, sauf l'excessive dimension des phrases, sauf quelques inexactitudes à corriger et quelques lacunes à combler, cette définition semble satisfaisante.
En fait d'inexactitudes, l'Instruction générale a tort de dire que
l'impôt est toujours indirectement payé par celui qui veut consommer les choses ou user des services, puisqu'elle rang-e ellemême parmi les impôts indirects les droits de succession, de donation, de vente, qui sont, au contraire, directement payés par les débiteurs, héritiers, donataires, acquéreurs, nominativement mandés au bureau d'cnreg^istrement, pour y verser les sommes dont ils sont redevables.
En outre, l'Instruction g^énérale omet de signaler certain caractère essentiel qui, dans la pensée même de l'Administration, sing-ularise plus que tous autres les impôts directs et indirects. Il s'ag^it de la permanence des éléments imposables, ou de leur intermittence. M. de Foville a très heureusement commenté les idées cachées sous ces mots, dans son cours à l'Ecole des sciences politiques (i) : c( L'impôt direct, dit-il, vise et atteint chez le contric< buable ceux des éléments imposables qui ont un caractère dura- (c ble, constant, ou, du moins, continu, comme l'existence, la « possession ou la profession. Exister, posséder, exercer un com- (c merce ou une industrie, voilà chez l'homme des données perce manentes, que l'administration peut suivre dans leur cours et <<( mettre en coupe rég^lée, pour ainsi dire, par des impôts nomicc natifs ou périodiques. Les impôts indirects, au contraire^ por- « tent, non pas sur des qualités ou des possessions, mais sur des « circonstances, sur des faits particuh'ers, sur des actes intermitcc tents.En deux mots, le verbe faire appellerait l'impôt indirect, c( le verbe être ou avoir appellerait l'impôt direct. »
M. de Parieu avait déjà dit : (c Le lég^islateur atteint par l'imcc pôt direct les situations normales, relativement stables, la poscc session ou la jouissance des richesses. C'est à cause de la perce manence des faits auxquels il se réfère que l'impôt direct com- « porte des rôles nominatifs. »
L'idée de permanence ou d'intermittence des éléments imposa- ])îes fait donc partie intég*rante de la définition des impôts directs
(i) Ce passage, emprunté au cours de M. de Foville à l'Ecole des sciences politiques, a été reproduit en partie par lui dans un article de V Economiste français du septembre i883.
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS
et indirects. Complétons conscquemment le texte administratif de la manière suivante :
c( Les contributions directes frappent certains faits permanents, c( périodiquement constatés^ et sont perçues au moyen de rôles c( nominatifs.
(c Les impôts indirects frappent certains faits intermittentis cons- « tatés au jour le jour, et sont perçus en vertu de tarifs imperson- « nels. ï)
Deux particularités distinguent, en résumé, les impôts directs des impôts indirects : l'assiette d'abord, reposant soit sur des faits permanents, soit sur des faits intermittents; l'instrument de perception ensuite, consistant ici en rôles nominatifs, là en tarifs impersonnels.
D'autres classifications plus rationnelles, plus fécondes en conséquences, distingueront ultérieurement les impôts.
Cependant celle-ci, consacrée par le temps, a peu près exclusivement adoptée dans les documents officiels, fournit d'intéressants points de vue sur Tassiette et la perception de Timpôt (i) La preuve en est que les contributions directes et indirectes ont toujours été confiées à des catégories différentes d'agents. Les premières autrefois dépendaient directement du Contrôle général, tandis que les secondes étaient affermées. Aujourd'hui encore, les premières, pour la perception, tout au moins, relèvent des services placés directement sous les ordres du ministre des finances, tandis que les secondes sont établies et perçues par des Directions générales relativement indépendantes,
(i) Telle n'est pas Topinion de M.Paul Leroy-Beaulieu, qui accuse l'Administration d'avoir créé « par ses classifications tout empiriques » la confusion et le trouble dans les esprits. « On ne saurait croire, dit-il, les ravages que font (c dans l'esprit, les confusions qu'y produisent ces deux vocables mal interprc- <( tés. » L'Administration semble innocente de tels méfaits. Elle a modestement distingué, pour son usage, les impôts directs et indirects. C'est à nous qu'il appartient de ne pas tirer de fausses conséquences de ses définitions ot de les rectifier scientifiquement, comme le fait M.Paul Leroy-Beaulieu.
I 2. — Solidité des impôts directs. Eœemples divers. L'impôt
des ^5 centimes.
Les mérites réciproques des impôts directs et indirects peuvent se résumer ainsi :
1® La perception des impôts indirects est plus facile que celle des impôts directs ;
2^ Le produit des impôts directs est plus sûr, mais il est moins prog'ressif que celui des impôts indirects.
Ce qui revient à spécifier les qualités particulières de chacun d'eux par ces seuls mots : Solidité pour les impôts directs ; facilité de perception et élasticité de rendement pour les impôts indirects,
La solidité des impôts directs résulte surtout de leur forme nominative (i). Les rôles nominatifs, en assignant personnellement à chaque contribuable une cote recouvrable par des voies de droit draconiennes^ avec privilèg-e du Trésor sur certains revenus^ ne peuvent g^uère comporter d'échappatoire(2). De gré ou de force, les sommes inscrites sur les rôles rentrent dans les caisses des agents de l'Etat (3). Dès lors, loin de s'effaroucher à la moindre alerte, comme leurs brillants rivaux, les contributions directes demeurent inébranlablement prêtes à fournir les sommes qui leur sont demandées. C'est bien là leur vertu essentielle (4)-
Cette précieuse vertu de solidité leur a permis, en effet, à
(1) Parmi les impôts directs, ceux qui portent le nom de répartition possèdent une plus grande solidité encore que les impôts de quotité. On verra, en effet, au chapitre suivant, que le contingent total des impôts de répartition, distribué de groupe en groupe, doit, en tout état de cause, rentrer intégralement au Trésor.
(2) Il n'y a pas d'autre échappatoire que le fait d'indigence notoire, le procèsverbal de carence, la disparition, ou l'abandon de la propriété à la commune prévu par l'article 66 de la loi du 3 frimaire an VII.
(3) Les restes à recouvrer chaque année n'ont jamais beaucoup d'importance et sont soldés, d'ailleurs, après la fin de l'exercice, par les receveurs des finances et les percepteurs, de leurs deniers personnels.
(4) M. Thiers disait en i833 : « L'impôt direct a pour caractère essentiel la « solidité. Il résiste môme en temps de guerre. Tandis que l'impôt indirect ne « résisterait pas, et fléchirait sous le fardeau qu'eût supporté l'impôt direct.» (Discours du i5 avril i833.)
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS 323
diverses époques, de rendre aux budgets des services remarquables (i).
Les épisodes de la Révolution de i848 en fournissent un exemple particulièrement frappant. Après le ^4 février, les affaires furent subitement suspendues, le crédit supprimé, la confiance absente. Les taxes indirectes perdirent pied et s'effondrèrent. Au contraire, les contributions directes continuèrent à fournir avec rég^ularité leur rendement primitivement prévu. Môme l'impôt des 45 centimes put les surcharg-er impunément de 190 millions supplémentaires !
Garnier-Pagès, alors ministre des finances, le rappelle ainsi: (( Après avoir tout examiné, tout considéré, tout pesé, nous reve- (c nions au point de départ, c'est-à-dire : ou demander à la France « de se sauver par un grand effort, ou laisser passer la banquece route! )^ La situation, on le voit, était extrême. Aussi, les donneurs de conseils affluaient-ils, comme toujours en pareilles circonstances. Les médecins et les empiriques se pressaient au chevet du moribond et chacun d'eux offrait un milliard toutes les 24 heures au Trésor. « Quand tout l'éqviipage se jette en désordre (c à la manœuvre, c'est que le navire est en plein naufrag^e. Nous (c n'avions plus le temps d'imaginer de nouvelles combinaisons de « lest, d'aménag*ement, ou de voilure; il fallait boucher tout de « suite la voie d'eau par où le navire sombrait. » Peut-être la comparaison maritime est-elle ambitieuse, mais elle exprime bien l'état de détresse dans lequel était tombé le pays. Que faire, alors? L'impôt restait comme l'unique ressource. Mais quel impôt? « Serait-ce l'impôt indirect? Tout le monde sait que cet impôt a c( pour base la consommation. Or, à la suite de toute révolution, (( la consommation s'arrête forcément. »
A défaut ^de fimpôt indirect^ l'impôt direct vint offrir heureusement sa précieuse réserve : « Bon gré, mal gré, j'étais donc
( i) <f Lorsque, dans des circonstances imprévues, on est obligé d'accroître tout « à coup ic revenu de l'Etat, une contribution indirecte ne peut point promettre c< un résultat prochain assuré... De plus, les contributions indirectes peuvent (( diminuer la consommation, être vaincues par la fraude, ne pas trouver de « soumission. Tout y est incertain et problématique. » (Discours de M. de Barante, directeur général, au sujet de la loi du 38 avril 181G.)
« rejeté, de position en position, à une seule et dernière issue : a r impôt direct^ dont les rôles étaient distribués et dont la perce ception pouvait avoir lieu le lendemain (i). »
Le fait ressort donc clairement que seul, dans cette terrible crise, l'impôt direct fut en mesure de fournir à TEtat le supplément de ressources qui lui permit d'éviter la banqueroute (2). ce Si rimpôt des 45 centimes, a-t-on dit, a tué la République, il a « sauvé le g-ouvernement. » — « Grâce à l'impôt des 4^ centicc mes, on a pu payer la rente, les caisses d'éparg^ne, les bons du (( Trésor, les cautionnements^ etc., réorg*aniser l'armée, continuer « les travaux publics, rétablir la tranquillité, faire face à tous les
services. Grâce à l'impôt des 45 centimes, le g*ouvernement c( provisoire a sauvé la France de la g'uerre civile et delabanquec< route (3) ! »
De môme, en 1870, 1871 et 1872, les contributions directes maintinrent leur position, sans fléchir sous le coup des événements. Elles rapportèrent, pendant chacune de ces années de trouble, exactement les sommes pour lesquelles elles avaient été inscrites aux budg^ets de prévision, un peu plus même quelquefois, soit :
En 1870 : 586. 000. 000 de francs; En 1871 :58i.3oo.ooo — En 1872 : 604.000.000 —
(1) Ces différents passages sont extraits d'une petite brocliure in-i8 publiée par Garnier-Pagès et intitulée L'Impôt des centimes ,
Le même auteur dit encore ailleurs : « Le gouvernement de la République « pouvait-il songer à surélever l'impôt indirect qui a pour base la consomma- « tion et qui, pesant spécialement sur le travail, frappe proportionnellement plus <( sur le pauvre que sur le riche ? C'eût été mentir à son origine...
« L'impôt des 45 centimes était donc une mesure de salut, non de fiscalité. (( C'était la vraie solution, simple, sensée, légère au travailleur et au pauvre. » Histoire de la Bévolation de i8.j8, par Garnier-Pagès, t. VH.
(2) On sait que les 45 centimes en question furent ajoutés, non pas seulement au principal, mais au bloc tout entier des contributions directes, centimes additionnels compris, telles qu'elles figuraient en total dans les rôles.
(3) Même brochure : rimpôt des 45 centimes . L'auteur y ajoute, à un point de vue plus personnel : a L'impopularité sembla alors attachée à un nom, à un « homme. Un homme, c'est peu I on le sacrifia. Cet homme, ce fut moi . Quoi <( de plus naturel ? J'étais devenu l'homme des 45 centimes. 11 est des époques « où le pouvoir, c'est le martyre ! Je me suis volontairement offert en sacrifice « aux nécessités d'une situation terrible. Mais l'injustice n'a qu'un temps ! »
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS 325 Les seules différences avec les évaluations furent les suivantes :
Impôts directs, 1870. — En plus aux recouvrements. 3. 26 1. 000
— 1871 . — En moins a vix recouvrements. i2.8G8.58o
— 1872. — En plus aux recouvrements. 5.o34.ooo
Pendant ce temps, les impôts indirects en déroute se soldaient par des moins-values de plus de i5o millions.
Au cours de la crise, moins intense sans doute, qui sévit après 1880, la stabilité des impôts directs fut encore remarquable :
Impôts directs :
i883. — En plus aux recouvrements 7.745.000 fr.
i884- — En plus aux recouvrements 3.675.000 —
1885. — En moins aux recouvrements.. . . 2.756.000 —
1886. — En moins aux recouvrements. . . . 2.786.000 —
Pendant ce temps, les oscillations des impôts indirects s'accentuaient incessamment dans le sens de la baisse :
Impôts indireçts :
1883, — En moins aux recouvrements. . . 68.021.000 fr.
1884. — En moins aux recouvrements. . . 47 -963.880 — t885. — En moins aux recouvrements. . . 31.943.940 — 1886. — En moins aux recouvrements. . . 65.621.940 —
D'ailleurs, le fait seul du poids énorme des centimes additionnels dont les contributions directes supportent chaque année la surcharg*e, poids sans cesse progressif, qui en est arrivé aujourd'hui à dépasser souvent le principal, suffit à prouver leur sing-ulière solidité. Sans doute, quand la richesse du pays se développe, quand la prospérité sourit, on se laisse volontiers aller à préférer les brillantes ascensions des impôts indirects, dont nous allons parler. Mais qu'une guerre, qu'une révolution surviennent, que la moindre crise môme se produise, on se remet vite à apprécier les mérites des contributions directes, dont les contingents et les rôles nominatifs continuent, sans s'émouvoir, à procurer au
Trésor un chiffre continu de perceptions, plus que jamais nécessaires (i).
§ 3. — Facilités de perception et progression du rendement
des impôts indirects.
Les impôts indirects opposent aux qualités de leur rivai les deux suivantes, avons-nous dit : facilité de perception et prog'ression de rendement.
La définition même des impôts indirects explique la facilité de leur perception. Naissant à l'occasion d\me consommation ou d'un service rendu, ils ne surprennent personne. Le public vient à leur rencontre, son argent à la main. Celui qui achète, hérite, plaide, voyag-e, chasse, fume, etc.^ est tout prêt à payer la chose, plus ou moins profitable, qu'on va lui remettre en échange de ses fonds. Ce n'est plus l'impôt direct, avec ses rôles à échéance périodique, tombant toujours mal à propos et ne laissant au contribuable, en retour de son versement, qu'une quittance extraite d'un livre à souche.
L'habileté que met Timpôt indirect à dissimuler sa présence facilite, d'ailleurs, encore ses perceptions. Ses tarifs se confondent avec 4a valeur même des marchandises ou des services rendus. Beaucoup de ménagères ne se doutent même pas qu'il existe une taxe de douane sur le café : très peu d'entre elles connaissent exactement le montant des droits sur le sucre, sur le sel, sur les bougies, etc. Elles acquittent la note de l'épicier sans distinguer la part qui revient en propre au commerçant de celle que recueille subrepticement le Trésor. Combien de voyageurs, en prenant leurs billets de chemin de fer, ignorent le chiffre des prélèvements opérés par le fisc sur les entreprises de transport! Même les droits sur les successions, les droits sur les ventes d'immeu-
(i) Nous ne mentionnons pas ici, parmi les qualités des impôts directs, celle qui leur permet de pratiquer de larges dégrèvements en faveur des contribuables à faible revenu et de surtaxer progressivement les gros revenus. C'est le privilège des rôles nominatifs. Mais ce privilège est trop discutable, comme il a été dit au chapitre XIX, pour être traité ici avec une ampleur suffisante. Nous y reviendrons-au chapitre]XXlV consacré à la fortune assise.
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS
bles, de meubles, les droits judiciaires, etc., englobés dans le total des bordereaux des officiers ministériels, ne frappent pas toujours comme ils devraient les jeux des héritiers, des acheteurs, des plaideurs.
Hippolyte Taine, dans les Origines de la France contemporaine, a décrit ces phénomènes mieux qu'un financier de profession : ce Sur toute la surface du territoire, dit-il, dans chaque ville (C ou village, reg-ardez la boutique du débitant. Tous les jours, et « toute la journée, les consommateurs s'y succèdent : incessam- (( ment leurs gros sous, leurs petites pièces blanches^ sonnent sur (( le comptoir. Dans chaque petite pièce, dans chaque gros sou,
il y a, pour le fisc, tant de centimes. C'est là sa part, et il est « bien sûr de l'avoir, car il la tient déjà, il l'a touchée d'avance... « Vous aurez beau dire au public consommateur que, sur les (( 4o sous que lui coûte une livre de café, l'Etat prend i5 sous, « que sur les deux sous que lui coûte une livre de sel, TEtat prend c( cinq centimes, ce n'est là pour lui qu'une idée nue, qu'un chif- (( fre en Tair. Son impression serait tout autre, si, à côté de l'épi- (c cier qui lui pèse son sel et son café, il voyait, de ses yeuxjl'em- (( ployé des douanes et des salines ramasser sur le comptoir les <c cinq centimes et les quinze sous...
« L'acheteur qui vient se faire tondre ne voit pas les ciseaux, « ou, du moins, il n'en a pas la sensation distincte. Or, chez « l'homme du peuple, chez le mouton ordinaire, c'est la sensation (C directe, actuelle, animale, qui provoque les cris, les soubre- (( sauts convulsifs, les coups de tête, l'effarement et Talfolement (( contagieux (i). » Tout au contraire, ce percevoir l'impôt direct, (( dit encore H. Taine, c'est pratiquer sur le contribuable une opé- « ration chirurgicale qui lui enlève un morceau de sa substance. (( Il en souffre et ne s'y soumet que par contrainte. »
A ces premières supériorités : facilité de payement et aptitude à cacher la main du fisc (2), l'impôt indirect ajoute celle qui résulte de la progression incessante de son rendement.
(ï) En lisant la description à la fois imag-ée et précise que H. Taine trace des impôts directs et indirects, on se réjouit de voir comment, sous la plume d'un éloquent interprète, les finances prennent rang dans l'histoire.
(2) L'impôt indirect mérite bien l'apostrophe suivante qu'un orateur allemand
Atteig-nant, en effet, les manifestations quotidiennes de la richesse publique, s'associant, d'une manière intime et constante, à ses oscillations, il prog^resse d'emblée avec elle, pendant les périodes de prospérité. Gomme, en définitive, ces périodes prospères, malgré de trop fréquentes défaillances, sont encore celles qui durent le plus longtemps^ le tableau des recouvrements des impôts indirects présente de merveilleuses plus-values.
Produits des impôts indirects et des monopoles Jiscauoc
de i83o à igio.
i83o 574*572.000 fr.
i852 8io.3io.ooo —
1903 2 . 55o.ooo.ooo —
Tauoc de la progression par rapport à la première année
de chaque période.
De i83o à 1847 43. 5o p. 100
De i852 à 1869 64.00 p. 100
De 1869 à 1903 88.00 p. 100
Dd T903 à 1910 33.00 p. 100
Il faudrait pouvoir dégager de ces chiffres, pour les rendre plus démonstratifs encore, le montant des plus-values spontanées, déduction faite des produits résultant d'augmentations de tarifs. Le ministre des finances, aidé de ses bureaux, est seul capable d'entreprendre un tel travail, qu'il a mené à bonne fin, en effet, pour la période 1869-1889, dans son exposé des motifs du budget de 1893. D'après lui, au cours de ces vingt années, sur une augmentation totale de 770 millions, les impôts indirects ont gagné spontanément, par le seul fait de leur développement natu-
lui adressa à l'époque de la discussion de la suppression de l'impôt sur la viande (loi du 25 mai 1878) : <( C'est un excellent moyen de chloroformiser le patient <c pour le saig-ner sans qu'il le sente. » (Discours de M. Virchow. Annuaire de la Société de législation comparée, 187/f.)
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS 329
rel, 876 millions, les 894 millions restants étant dus aux mesures législatives, créations ou aug-mentations de taxes (i). ce L'in- (( fluence des mesures législatives, dit le ministre, remporterait (( lég-èrement jusqu'en 1889 sur celle du développement rég'ulier (( de la richesse nationale ; mais Texercice 1890, à lui seul, a corn- « pensé et au delà cette différence, et les abondantes plus-values ce de 1891 achèveraient, s'il en était besoin, la démonstration. Elle « est d'autant plus concluante que la France a aujourd'hui moins i< de territoire qu'en 1869 et qu'elle n'a pas plus d'habitants. (( Ainsi, c'est un fait irrécusable : l'aug^mentation des revenus « publics, depuis la chute de TEmpire, a été due moins au ce lég-islateur qu'au contribuable. » (Exposé des motifs du budg-et de 1893^ 10 mars 1892.)
En dehors, d^ailleurs, des récapitulations par périodes, il suffit de rappeler les plus-values annuelles de loo millions, de ï5o millions et au delà qui éclosent sous nos yeux (2).
Pendant ce temps, les contributions directes poursuivent leur marche sûre, mais lente. L'exposé ministériel précité, qui les a soumises au même examen statistique que les impôts indirects, constate que, de 1869 à 1889, leurs recouvrements ont passé de 340 millions à 471» soit une aug^mentation g^lobale de i3i millions. Or, sur ces i3i millions, 77 millions seulement proviennent de plus-values spontanées et 54 millions résultent de mesures législatives. Ici donc les plus-values spontanées représentent seulement 22, 6 p. 100, lorsqu'elles dépassaient 35 p. 100 pour les impôts indirects.
Partout les impôts indirects jouissent de la même faculté d'expansion (3). Si, en Angleterre, leur montant, qui, pour 1876-1877,
(i) Le ministre des finances présentait corrélativement le tableau de la progression des divers éléments de la richesse publique^ dont la progression des impôts indirects n'est que la conséquence.
(2) Plus value de 1907 167 millions.
En 191 1, les plus-values deviennent encore plus considérables par suite des déficits de la récolte des blés et des vins.
(3) M. Beernaert, ministre des finances, disait àla Chambre des représentants
s'élevait à 1.447 millions de francs, n'atteint plus, quinze ans après, pour 1890-1891, que 1.443 millions, cela tient à ce que, dans cet intervalle, les droits sur le thé, sur les transports par chemin de fer, sur les tabacs, sur Targ-enterie, etc., ont été diminués ou supprimés, que phis de 180 millions de perceptions ont été abandonnés aux autorités locales, à partir de 1888, et qu'inversement très peu de droits ont été relevés. La baisse apparente des produits indirects se transformerait en plus-value considérable si l'effet lég*islatif des dég'rèvements était éliminé. En 1898-1899, dernière année antérieure à la g'uerre sud-africaine, les impôts indirects avaient déjà regag^né le niveau de î.795 millions.
En résumé, comme l'a dit Thiers : L'impôt direct ne donne a que ce qu'on lui demande. L'impôt indirect, au contraire, varie ce comme la prospérité. C'est la corne d'abondance qui donne 'X plus qu'on ne s^y attendait. » (Discours du i5 avril i833.)
I 4- — Proportion dans laquelle un budget régulier doit employer les impôts directs et indirects. Opinions de Thicj'Sy de Gladstone^ etc. Impossibilité de résoudre la question par une formule.
La devscription des qualités réciproques de l'impôt direct et indirect conduit log'iquement à rechercher quelle place proportionnelle chacun d'eux doit occuper dans un budg^et bien ordonné. Malheureusement, la question ne coinporte pas de réponse précise. Sans doute, on peut affirmer, tout d'abord, la nécessité d'utiliser conjointement les services de l'un et de Tautre, car Ténormité des budg-ets actuels ne saurait permettre de se passer de leur double concours. Môme les projets radicaux, partisans nés des taxes directes, admettent par nécessité le maintien d'un lot souvent considérable de taxes indirectes.
L'exemple de l'assemblée nationale de 1789, d'ailleurs, n'est
de Belgique : « La contribution foncière est restée à peu près ce qu'elle était il « y a un demi-siècle ; la contribution personnelle ne s'est pas accrue non plus. <c Ce qui a augmenté, ce sont les contributions indirectes, parce que celles-ci « grossissent avec les besoins» » (Séance du 19 juillet 1898.)
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pas encourag-eant. S'étant laissée entraîner à exclure de son prog^ramme les impôts indirects, soit par théorie, soit devant la menace des révoltes populaires, elle devint incapable de maintenir l'équilibre de sesbudg-ets et tomba dans le déficit, prélude des assig'nats et de la faillite, a Et tout cela, dit Thiers, parce qu'on avait cru (c pouvoir faire exister un Etat comme la France sans impôts de (c consommation. »
« Quelle fut, continue Thiers, la première pensée de Napoléon c( qui ramena Tordre en France? Ce fut de suppléer au vide des (( impôts indirects. On n'accusera certainement pas Napoléon d'a- (( voir été ang^lomane, d'avoir partag*é les théories d'un pays (( comme TAng-leterre, où Ton aime mieux l'impôt indirect que (( l'impôt direct!... Cependant, comme il y avait nécessité de <( pourvoir à toutes les insuffisances, Napoléon créa d'abord l'im-
(( pôt du sel, et bientôt après l'impôt des boissons Je dis que,
<i dans tous les pays bien constitués, il faut^ d'une part^ l'impôt <c direct et, de l'autre, l'impôt indirect ou de consommation. Ces « deux bases sont essentielles.
« Il faut, d'un côté, l'impôt direct à cause de sa solidité, qui lui a permet de résister en temps de g^uerre, et, de Tautre, l'impôt (c indirect, parce que, sous l'influence du soleil de la paix, per- « mettez-moi cette expression, il s'épanouit, il s'étend. » (Discours sur l'impôt du revenu, i5 avril i833.)
Des déclarations analogues pourraient être extraites des ouvrag-es de presque tous les économistes.
Citons encore seulement les expressions imag^ées par lesquelles un homme à la fois théoricien et chef de g^ouvernement, Gladstone, refuse d'opter entre l'impôt direct et l'impôt indirect, les jug-eant tous deux nécessaires, et les comparant à « deux sœurs ég'alement « pleines d'attraits, ayant pour père et pour mère le besoin et Tin- (( vention, introduites dans la société de Londres, chacune avec « une riche dot, susceptibles d'avoir, toutes deux, leurs admira- (c teurs particuliei^s... mais auxquelles le Chancelier de l'Echi- « quier doit rendre des hommag^cs absolument semblables, sans (( aucune préférence pour l'une ou pour l'autre. » (Discours de Gladstone du i5 avril 18G1.)
Léon Faucher, ancien ministre, dit ég^alement : a A quoi bon a débattre, comme en champ clos, les mérites respectifs de l'im- « pot direct et indirect, puisque nous avons besoin de l'un et do ce l'autre? Tout au plus pourrait-on invoquer la convenance de c( développer en temps de paix les taxes indirectes et de réserver (( pour les cas de g-uerre la pesée à faire porter sur les taxes direc- (( tes ou foncières, auxquellès la fortune acquise ne peut pas se « dérober. » {Mélanges d' économie politique et de finances.)
Ces préambules ne font qu'aggraver la difficulté de la solution, puisque, si la nécessité de la coexistence des impôts directs et indirects dans lesbudg-ets est bien démontrée, il s'agirait maintenant d'y déterminer leur proportion réciproque. Or, tout au plus, à ce sujet peut-on formuler des indications générales.
Par exemple, la qualité de solidité attribuée aux impôts directs permet de déclarer que, susceptibles de devenir aux époques de crise une précieuse réserve, ils doivent, pour remplir efficacement ce rôle, avoir été soigneusement ménagés dans les temps prospères. Loin donc de pousser leur rendement à l'excès, il faut le modérer avec une jalouse prévoyance. La règ'le ici consisterait à créer des cadres très étendus, avec le moindre effectif possible, prêts à recevoir des renforts dans les années de crises. U incometaoc anglais constitue un parfait modèle de cette tactique. Avant la guerre sud-africaine, avons-nous vu, son rendement moyen n'excédait pas [\oo millions de fr. Sans rien changer à son organisme, il a suffi d'élever ses tarifs, ménagés jusque-là, pour obtenir, du jour au lendemain, près d'un milliard.
En France, malheureusement, les contributions directes, moins prudemment conduites, seraient peut-être incapables aujourd'hui de renouveler reifort de 1848.
Un autre motif, d'ailleurs, celui de la forme nominative, engage à modérer la tension des impôts directs. L'aspect brutal des rôles et des avertissements, en effet, risque d'effaroucher le contribuable si le montant de la note à payer est imprudemment exagéré. Aussi constate-t-on, avec curiosité, mais sans surprise, dans les tableaux statistiques dressés par les soins de M. Giuseppo Cerboni, directeur général de la comptabilité italienne, qu'un taux à
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peu près constant de 12 fr. par habitant demeure le niveau auquel la plupart des g-ouvernements limitent le montant de leurs contributions directes (i).
Proportion des recettes de V impôt direct par habitant.
Autriche-Hong-rie 12 fr. o4
France 12 — 43
Ang-leterre 12 — qS
Italie .... 12 — 89
AUcmag-ne 7 — 20
Espag^ne i5 — 67
L'uniformité de cette moyenne de 12 fr. en Autriche-Hongrie, en France, en Ang^leterre et en Italie, semble difficile à expliquer autrement que par les considérations précédentes.
Cependant, encore ici, des réserves sont nécessaires. Car, depuis la date des statistiques de M. Cerboni^ la moyenne de 12 fr. ne s'est pas maintenue partout. En Franco, sans doute, le taux actuel s'en écarte peu. Mais, en Angleterre, c'est le double, qui est apparu, lors de l/augmentation de V income-taoc à la suite de la guerre sud-africaine.
Pour les impôts indirects, la règle consistera simplement à repousser les tentations suscitées par leur facilité de perception et leur rendement prog^ressif, règ^Ie plus que toute autre empreinte du caractère vague auquel nous avons dit qu'il fallait ici se résig-ner, utile cependant à formuler, car on a toujours avantage à reconnaître, par avance, les points faibles de la défense d'une place, susceptible de subir des assauts. Los impôts indirects, dans les pays riches, ne demandent qu'à favoriser l'abus qu'on veut faire d'eux. Chaque fois que le Parlement se laisse aller à la fatale obsession d'augmenter les dépenses publiques, presque à coup sûr, il s'adresse aux impôts indirects, qui devancent môme
(i) Au contraire, en considérant, dans la suite des mêmes tableaux, la situation des impôts indirects, on y constate des variations considérables. [Statisiica comparata, par Giuseppe Gerboni, directeur général de la comptabilité publique. Rome, 1889.)
le plus souvent ses désirs par leurs plus-values spontanées. C'est sur eux, dès lors, qu'il convient de veiller, puisque c'est par eux que les tentations dépensières obtiennent satisfaction.
Bismarck disait en 1881 : c< Quand je pense que l'impôt des (( boissons en France rapporte 45o millions de francs, que le tabac ce rapporte presque autant, le timbre et l'enreg-istrement davanu tag^e, j'en éprouve une certaine humiliation et je médis : Est-ce « que nous serions moins intellig^ents, est-ce que nous aurions « moins le sens des affaires que les Français? » {^Landtag prussien^ 4 février 1881.) Depuis long-temps, d'ailleurs, il ne dissimulait pas ses préférences : « Vous savez^ disait-il, que je suis « opposé aux contributions directes et partisan des impôts indice rects, que j'aspire sur ce point à une réforme complète, qui ce chang-era en richesse la pauvi^eté actuelle de Tempire. » {Reichstaffs 22 février 1878.) Puisque le chancelier, en effet, voulait consacrer des centaines de millions aux armements militaires, constructions maritimes, canaux, etc., il était naturel qu'il les demandât au sucre, à l'alcool, au tabac, aux bières, au sel, etc. (i).
Ce sont leç appétits budgétaires qui déterminent, en somme, la mesure des impôts indirects. On voit combien ici la science financière devient incompétente.
Certains pays avancés en civilisation, accablés de charges militaires et d'arrérages de dettes, désireux, quand môme, de pourvoir encore à toutes sortes de besoins coûteux, attribuent aux produits des impôts indirects une part de 79 p. 100 dans le total de leurs recettes fiscales, comme la France, ou de 70 p. 100 comme
(1) En treize ans, de 1878-79 à 1891-1893, les impôts indirects progressèrent en AUemag-ne de 433.864. 100 m , ou 542.33o . 000 fr., soit, par rapport au point de départ, de 179 p. 100. Corrélativement, les dépenses de Tarmée, de la marine, des pensions, de la dette publique, etc., ont augmenté dans la même mesure. (Extrait de l'A B G libéral de M. Richter.)
En Angleterre cependan)t, il fut un temps où le parlement savait résister à la soi-disant fatalité des impôts indirects. Ainsi, en i885, le cabinet Gladstone tomba devant le refus des Communes de sanctionner ses projets d'augmentation des impôts indirects. On lit alors remarquer que cette décision « sonnait, pour ainsi dire, le f/las de impôt indirect ». En 1898, de même, pour combler le déficit de 43 millions du budget 1893-1894, le Chancelier de l'Echiquier ne crut plus devoir chercher de ressources ailleurs que dans la création d'un penny supplémentaire sur Vincoiiie taœ (28 avril 1893).
IMPOTS DIRECTS ET INDIRECTS
l'Angleterre, ou de près de 80 p. 100 comme la Russie, tandis que d^avitres pays, plus primitifs, moins civilisés (i), ou bien à visées plus modestes, à besoins plus contenus, tels cjue la Tunisie, les Indes, la Corée, l'Eg-ypte, ne laissent prélever par les impôts indirects qu'un lot de recettes de 55 p. 100, de 5o p. 100, même de 3o p. 100 (2).
Les circonstances et les milieux gouvernent donc cette matière délicate. Souvenons-nous seulement que les impôts indirects sont des agents tentateurs, dont il faut se méfier. Mais souvenons-nous aussi qu'aujourd'hui les impôts directs permettent de répartir les contribviables en classes, afin de tarifer abusivement les classes supérieures. Tous les deux, dès lors, sont devenus dangereux dans l'état actuel des esprits, les premiers parce qu'ils fournissent trop aisément de l'argent aux dilapidateurs des budgets, les seconds parce qu'ils peuvent favoriser l'exagération des tarifs progressifs à rencontre du petit nombre.
(1) Thiers, dans son livre sur la Propriété^ en 1848, a beaucoup exagéré cette idée : « L'impôt indirect, dit-il, est Timpôt des pays avancés en civilisa- <( tion, tandis que Timpôt direct est celui des pays barbares. La première « chose qu'un gouvernement sait faire, c'est de demander à chaque homme, à « chaque terre, une certaine somme. Les Turcs, le bâton à la main, savent bien « percevoir le miri... Mais tandis que la Turquie vit du miri, l'Angleterre vit a de l'excise et des douanes, après avoir aboli l'impôt foncier. En un mot, pays « pauvre, pays esclave, et impôt direct. Pays riche, pays libre et impôt indice rect. » Evidemment, Thiers, dominé par le désir de combattre tous les projets désordonnés qui se produisaient à cette époque sous forme de nouveaux impôts directs, a dû excéder sa propre pensée. Cependant, en atténuant ses expressions, on peut reconnaître que l'impôt indirect est, en effet, l'apanage des pays civilisés, ou plutôt des pays à gros budgets.
(2) Les chiffres effectifs des impôts directs et indirects sont toujours très difficiles à préciser. Faut-il nommer impôts indirects les péages, tels que les droits sur les transports ? Les produits des monopoles fiscaux constituent-ils des impôts indirects ? Dans le cas de l'affirmative, est-ce leur produit brut qu'il faut compter, ou leur produit net, ou seulement le bénéfice d Etat excédant le bénéfice industriel normal ? Beaucoup d'autres questions demeurent encore sans réponse certaine, de sorte que les proportions ci-dessus ne peuvent être données que sous toutes réserves, à titre d'indications approximatives^
