CHAPITRE XI

De hi délégation des pouvoirs aux magistrats , ou des élections.

C'est là la manière la plus simple de régler le cens dans les états modernes de l'Europe, si Ton veut que les magistratures y soient données à ceux qui ont l'indépendance nécessaire pour les exercer : mais tous ceux qui ont l'indépendance nécessaire pour exercer les magistratures, n'ont pas le mérite nécessaire pour les bien exercer, tl faut donc choisir parmi ceux qui ont ce mérite; et de là la nécessité des élections. Le cens donne l'aptitude légale à l'exercice des magistratures , mais le mérite seul donne l'aptitude morale ; et , comme le mérite ne peut pas être déterminé par la loi, il doit être apprécié par les hommes.

Le mérite se compose de deux sortes de qualités, des qualités du cœur, que l'on acquiert par de bonnes habitudes , et de celles de l'esprit , qui se perfectionnent par l'application et par l'exercice. Toutes deux sont le fruit d'un naturel heu-

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reux ou perfectionné. De là la nécessité d'une bonne éducation.

Les qualités du cœur, que l'on exige dans un magistrat, sont la droiture et le courage : la droiture, qui lui donne la conscience de son devoir; et le courage, qui lui donne la force de le remplir. C'est ce que l'on désigne ordinairement par vertu.

Les qualités de l'esprit, qui lui sont le plus nécessaires , sont l'instruction et l'habileté : l'instruction, qui s'acquiert par l'étude; et l'habileté, que donne la nature, mais qui se perfectionne par l'exercice. C'est ce que l'on nomme ordinairement le talent.

Mais ces différentes qualités de l'esprit et du cœur ne sont pas également nécessaires à toiis les magistrats, et elles ne leur sont jamais nécessaires au même degré. Il ne faut pas le même genre de mérite pour exercer une magistrature inférieure , que pour exercer une magistrature supérieure; et là où le même genre de mérite est requis, il en faut moins pour exercer une magistrature collective , que pour exercer une magistrature individuelle.

Tl est des magistratures qui exigent plus de vertu que de talent. Telles sont celles qui doivent être exercées en commun par plusieurs magistrats, et dans l'exercice desquelles chaciui

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apportant sa portion d'intelligence et de raison , l'ignorance et la sottise des uns sont compensées par l'instruction et la sagesse des autres.

Il en est d'autres, au contraire, qui exigent plus de talent que de vertu. Telles sont celles qui ne doivent être exercées que par un seul individu, et qui ne peuvent l'être qu'avec de l'instruction et de l'habileté réunies.

On fait ordinairement exercer par un seul individu les magistratures qui exigent de la promptitude dans l'exécution, et par plusieurs, celles qui exigent de la maturité dans la délibération ; mais elles peuvent toutes être réunies sur une tête , ou divisées sur plusieurs. Il n'y a qu'une seule magistrature , qui ne peut jamais être divisée, parce qu'elle doit toujours avoir, du moins temporairement, une sorte de primauté; c'est celle de magistrat suprême , et même celle de général , qui n'est qu'une magistrature suprême hors de la cité : encore voit -on dans l'histoire que les Spartiates avaient placé la royauté sur deux têtes , et les Athéniens , le généralat sui' dix ; mais chacun de ces magistrats commandait et obéissait tour à tour.

Quoi qu'il en soit, toutes les magistratures qui sont exercées par im seul individu , ne peuvent l'être qu'avec du talent et de la vertu ; et de là la difficulté d'élire à ces sortes de magistratures.

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Le talent ne peut être apprécié que par des experts, tandis qu'il suffit d'avoir le sens droit pour apprécier la vertu. On peut donc donner au choix seul les magistratures qui n'exigent que de la vertu; mais il faut donner au concours celles qui exigent encore du talent. De là les examens et les épreuves auxquelles on soumet les candidats , et qui ont pour objet de constater leur habileté et leur instruction.

Les concours, les examens et les épreuves ne sont donc , comme les divers degrés du cens , que des moyens plus ou moins ingénieux de circonscrire les choix pour les rendre meilleurs.

On circonscrit les choix par le cens , pour s'assurer que les candidats seront intéressés à bien exercer les magistratures, et on les circonscrit par les examens, pour s'assurer qu'ils sauront bien les exercer ; car ils auraient beau vouloir les bien exercer, s'ils ne le savaient pas, et ils auraient beau savoir les bien exercer, s'ils ne le voulaient pas ; dans l'un et l'autre cas , ils les exerceraient mal. Or, telle est l'imperfection de la nature humaine , que la plupart des hommes voient le bien et ne le pratiquent pas , ou ne le pratiquent que lorsqu'ils ont intérêt à le pratiquer. Faire le bien pour le seul plaisir de le faire, est une vertu si rare parmi les hommes, qu'on l'a reléguée dans le ciel ou parmi quelques âmes généreuses, à la

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vertu desquelles les âmes communes ne croient pas. Il faut donc chercher à la vertu du magistrat une garantie dans son intérêt, et à sa capacité une garantie dans son instruction; car le savoir est aussi nécessaire au magistrat que la vertu; et voilà pourquoi la plupart des gouvernements sages punissent dans le magistrat prévaricateur, l'ignorance à l'égal de la trahison. De là la nécessité du cens et des examens, et de là les divers modes de choisir les magistrats dans les diverses formes de gouvernement.

Ici, on ne choisit les magistrats que parmi les individus qui ont reçu des grades dans les académies. Là , on ne donne les magistratures qu'à ceux qui en ont fait l'apprentissage dans des degrés inférieurs. Partout on exige des preuves d'habileté ou d'instruction comme autant de garanties; mais le moyen le plus sûr et le plus prompt d'obtenir ces garanties , c'est d'établir des écoles de théorie et d'application pour les diverses fonctions publiques, et de ne donner les grades supérieurs qu'à ceux qui ont rempli les grades inférieurs. La plupart des fonctions publiques ne sont en effet que des professions libérales, qu'on ne peut bien remplir qu'après les avoir apprises.

L'administration est un art comme tous les autres arts. Or, o7i ne peut apprendre un arl que par la pratique. Il faut donc exiger des ma-

gistrats un apprentissage , comme on en exige un des ouvriers. L'avantage qui résulte d'un avancement graduel, est d'ennoblir les magistratures inférieures et d'épurer les supérieures , puisqu'on ne peut obtenir les unes qu'après avoir passé par les autres, ni monter aux plus élevées qu'après plusieurs élections. C'était le système des Romains.

Il y a différentes manières de donner les magistratures. Les citoyens réunis en assemblées générales ou partielles les donnent directement eux-mêmes, ou ils délèguent à d'autres le droit de les donner. De là deux sortes d'élections, l'élection directe ou à un seul degré, et l'élection indirecte ou à plusieurs degrés.

L'élection directe exprime mieux le vœu du peuple , parce que tous les citoyens y concourent directement; mais l'élection indirecte l'épure davantage, parce que les choix pouvant y être discutés, peuvent être faits avec plus de discernement. L'élection indirecte semble donc favoriser davantage le mérite; mais elle favorise davantage la brigue, qui peut s'exercer bien plus aisément sur un petit que sur un grand nombre d'électeurs.

L'élection directe et l'élection indirecte ont donc chacune leurs avantages et leurs inconvénients. L'élection directe entraîne après elle plus d'agitatîoîi, parce qu'elle est faite par des hommes

plus passionnés; l'élection indirecte est plus calme, parce qu elle est faite par des hommes choisis , et par conséquent plus raisonnables.

Mais l'élection directe a plus de vérité, si l'on peut ainsi parler, parce qu'elle donne aux citoyens des interprètes directs, tandis que l'autre ne leur en donne que d'indirects. Or, les interprètes directs sont comme les témoins oculaires, qui ne trompent jamais, quand ils sont sincères; tandis que les autres sont comme les témoins auriculaires, qui peuvent tromper, quand ils ont été trompés eux-mêmes.

L'élection directe est comme une copie faite sur l'original, tandis que l'élection indirecte est comme une copie faite sur une autre copie. Or, la ressemblance s'affaiblit à mesure que l'on s'éloigne de l'original.

L'élection directe, en établissant des rapports immédiats entre l'électeur et l'élu, ou entre le citoyen et le magistrat, donne à l'un plus de confiance et à l'autre plus d'autorité. Or, la confiance dans le citoyen et l'autorité dans le magistrat, rendent d'un côté le commandement plus doux, et de l'autre l'obéissance plus facile : ce qui aplanit la marche du gouvernement, et la rend plus aisée et plus rapide.

Les élections indirectes, telles qu'elles sont établies dans quelques états modernes, où l'on

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donne à des collèges électoraux le droit d'élire les magistrats, n'étaient presque pas connues des anciens. Ils élisaient eux-mêmes leurs magistrats , ou les faisaient élire par d'autres magistrats. On ne trouve des électeurs, proprement dits, que dans la seule ville de Mantinée , où le peuple n'élisait pas lui-même ses magistrats, mais les faisait élire par des hommes choisis. Or, ces électeurs étaient soumis à un cens particulier, et l'on exigeait d'eux les mêmes garanties que des autres magistrats , parce qu'on regardait leurs fonctions comme une magistrature passagère.

Les élections indirectes conviennent mieux pour les magistratures qui exigent du talent , parce que les électeurs sont plus éclairés ; mais les élections directes conviennent mieux pour les magistratures qui exigent simplement de la vertu, parce que les électeurs sont moins corruptibles. Il est vrai ({ue des électeurs , pris indistinctement parmi tous les citoyens, ont moins de lumières que des hommes choisis; mais ils n'ont guère moins de tact, parce que le bon sens des uns supplée à l'ignorance des autres; et quoiqu'un individu , pris au hasard , ne soit pas toujours un bon juge du mérite d'un candidat, plusieurs individus réunis par leurs intérêts jugent presque toujours bien de ce mérite.

Le peuple % en général, sait très -bien distinguer riiomiéte homme du fripon: mais, avec tout son discernement, il ne laisse pas que d'aimer le fripon qui l'amuse ou qui le flatte, tandis qu'il a une espèce d'antipathie contre l'homme de bien dont la présence l'importune; et voilà pourquoi il faut l'obliger, par le cens, à ne choisir que parmi les riches, parce qu'alors il choisira toujours le plus vertueux, tandis qu'en lui laissant la liberté de choisir parmi les pauvres, il inclinera presque toujours à choisir le plus fripon. C'est ce que l'on observe dans les communes rurales, où le peuple choisit toujours bien son maire, quand il est obligé de le prendre parmi les plus imposés , tandis qu'il prend souvent le plus grand vaurien de la commune , quand il peut choisir indistinctement parmi tous les citoyens.

Les élections indirectes peuvent être moins circonscrites par le cens , parce que les électeurs sont plus éclairés; mais les élections directes doivent être circonscrites davantage, parce que les électeurs sont plus ignorants.

I . Je désigne ordinairement , par le mot de peuple , toutes les classes de lu société ; mais quelquefois aussi je ne désigne que les classes inférieures, pour ne pas employer le mot àe populace, qui a quekiue chose de dégradant pour l'espèce humaine.

Les élections directes sont les mêmes dans tous les états; mais les élections indirectes varient d'un état à l'autre. Tantôt on les confie à des collèges électoraux, tantôt à des magistrats réunis en corps, ou même isolés : ici, au premier de tous ; là , aux derniers , afin que , dans le premier cas, le pouvoir descende du premier magistrat sur tous les autres , et que , dans l'autre, il remonte des derniers magistrats jusqu'au premier.

Ici , les magistrats des communes nomment ceux de la province , et les magistrats des provinces nomment ceux de l'état, qui nomment eux-mêmes le premier magistrat. Là , le premier magistrat nomme lui-même tous les autres magistrats ; mais , presque partout , la loi règle ses choix pour en éloigner la faveur ou l'arbitraire.

Tantôt ce sont des collèges électoraux, qui présentent eux-mêmes les candidats, que l'on fait ensuite épurer dans le sénat, et nommer enfin par le premier magistrat. Tantôt c'est le premier magistrat qui présente lui-même les candidats, que l'on fait épurer ensuite dans le conseil représentatif, et nommer enfin par le sénat.

Dans tous ces états on divise le pouvoir électoral pour le modérer, parce que ce pouvoir, comme tous les autres, est d'autant mieux exercé qu'il est plus modéré.

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On le modère encore en employant, tantôt un mode d'élection et tantôt un autre, afin de corriger les inconvénients de l'un avec les avantages de tous les autres.

On emploie ordinairement les élections directes dans le choix des conseillers de la commune , de la province et même de l'état, parce qu'il faut à ces magistrats plus de vertu que de talent; et l'on emploie les élections indirectes dans le choix des administrateurs, et surtout dans celui de l'administrateur suprême, parce qu'il faut à ces magistrats encore plus de talent que de vertu. Or il ne faut que du bon sens pour apprécier la vertu; tandis que, pour apprécier le talent, il faut un discernement et des lumières qu'on ne peut guère supposer qu'à des hommes élus euxmêmes pour en élire d'autres.

On emploie même quelquefois les élections indirectes dans le choix des sénateurs, et l'on y fait concourir le conseil représentatif et le magistrat suprême , afin que le sénat , qui est destiné à modérer le pouvoir de l'un et de l'autre , tienne la balance égale entre tous deux.

Mais le choix qui exige le plus de lumières dans les électeurs, est celui du magistrat suprême, que l'on fait élire, tantôt par le conseil représentatif et par le sénat, et tantôt par des

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collèges électoraux , dont les uns épurent le choix des autres ; mais le peuple ne doit jamais faire directement ce choix, parce que partout où il le fait lui-même, l'homme le plus factieux ou le plus audacieux de l'état est presque toujours préféré au plus éclairé et au plus vertueux.

Le peuple choisit toujours bien là où son choix est circonscrit par le cens; mais partout où il n'est pas circonscrit par le cens, il est presque toujours dicté par la passion.

Le peuple peut nommer directement les conseillers de la commune, ceux de la province et même ceux de l'état, qui ne sont, après tout, que ses représentants; mais il ne doit pas nommer lui-même, ou du moins il ne doit pas nommer seul les administrateurs de la commune, ni même ceux de la province, qui sont encore les agents du gouvernement général.

Les administrateurs de la commune et ceux de la province ont, pour ainsi dire, une fonction double : par l'une , ils doivent faire exécuter dans la commune et dans la province les règlements particuliers faits pour la commune et pour la province; et par l'autre, ils doivent y faire exécuter encore les règlements généraux faits pour tout l'état. Ils peuvent donc , sous le premier rapport, être nommés directement par le

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peuple , mais sous l'autre ils doivent l'être par l'administrateur suprême; et partout où ils sont nommés par l'un, ils doivent être confirmés par l'autre.

La commune est l'élément de la province, comme la province est l'élément de l'état. La commune et la province ont donc des intérêts locaux qui leur sont particuliers, et des intérêts généraux qui leur sont communs avec l'état. Sous le premier rapport, elles doivent se gouverner elles-mêmes; et sous l'autre, elles doivent être gouvernées par l'administration suprême. Elles peuvent donc nommer seules leurs conseillers, qui ne gèrent que leurs affaires; mais elles ne doivent pas nommer seules leurs administrateurs , qui gèrent encore les affaires de l'état; et quand ces administrateurs sont nommés par les citoyens, ils doivent être confirmés par le magistrat suprême.

Le magistrat suprême doit également concourir au choix des juges et des commandans des provinces et des communes , et même à celui des membres de la haute cour judiciaire et de la haute cour militaire, parce que tous ces magistrats doivent agir sous la direction de l'administration suprême ; et il doit nommer lui-même les administrateurs supérieurs ou les ministres, qui

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sont les premiers agents de cette administration. Il doit nommer aussi tous les agents secondaires de l'administration suprême , ou tous les officiers civils et militaires, distincts des magistrats proprement dits, en ce que ceux-ci tiennent leur pouvoir de la loi, tandis que les autres tiennent le leur des magistrats et ne l'ont, pour ainsi dire, que par emprunt.

iMais si le système de l'avancement graduel peut être utile dans l'élection des magistrats, il est en quelque sorte nécessaire dans celle des officiers civils et militaires , parce que leurs fonctions ne sont réellement que des professions libérales , que l'on ne peut bien exercer qu'après en avoir appris la théorie dans les écoles , et la pratique dans les grades inférieurs. Le premier magistrat doit donc nommer tous les officiers civils et militaires d'après des règles fixes , et ne donner les grades supérieurs qu'à ceux qui ont rempli les grades inférieurs.

Telle est la meilleure manière d'élire aux fonctions publiques et aux magistratures, qui se réduit en dernière analyse à donner le pouvoir à ceux qui ont le plus de droits à l'exercer. Or, les seuls droits à l'exercice du pouvoir sont dans la propriété, la science et la vertu. Le meilleur système électoral est donc celui où le pouvoir

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est donné à la propriété, à la science et à la vertu. Mais pour 'le donner à la propriété, il faut établir un cens; et pour le donner à la science et à la vertu , il faut que ce cens soit très modéré , parce que plus il sera modéré , plus il y aura de concurrents ; et plus il y aura de concurrents , plus la science et la vertu auront de chances pour l'obtenir.

La meilleure loi d'élection est donc celle qui distribue avec le plus d'équité le pouvoir électoral. Ce pouvoir doit avoir le même objet que tous les autres, celui de garantir à chacun ses droits. Il doit donc avoir également pour objet de garantir les droits de la personne et ceux de la propriété : mais pour garantir les droits de la personne , il doit être donné aux qualités personnelles; et pour ■ garantn^ les droits de la propriété, il doit être donné aux qualités réelles ou aux propriétaires. Il doit même être donné aux différentes classes de propriétaires, parce que les différentes classes de propriétaires ont chacune des intérêts particuliers, par cela même qu'elles ont des intérêts distincts. Les agriculteurs, les manufacturiers et les commerçants ont chacun les leurs; et si ces intérêts se touchent sur plusieurs points, ils se divisent sur tous les autres. Il faut donc accorder le droit électoral

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aux agriculteurs , aux manufacturiers et aux commerçants ; et partout où l'on ne veut pas l'accorder à chacun d'eux individuellement, pour ne pas les détourner de leurs travaux, il faut le leur accorder collectivement.

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