CHAPITRE IV

De la meilleure manière de régler les dépenses publiques.

La meilleure manière de payer les dépenses publiques, est donc de payer les dépenses ordinaires avec les impôts , et les dépenses extraor-

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dinaires ou imprévues avec des emprunts, quand

les impôts sont insuffisants.

. Mais la meilleure manière de bien régler les

dépenses publiques, est de les régler sur les re*

cettes, et de ne faire que les dépenses utiles ou

productives.

L'économie consiste moins à dépenser peu, qu'à dépenser bien. On peut être prodigue en dépensant peu, et économe en dépensant beaucoup. Il faut donc supprimer toutes les dépenses inutiles , et ne faire que les dépenses nécessaires.

La dépense la plus nécessaire pour un état, est celle de Tarmée qui est destinée à le défendre contre ses ennemis extérieurs , parce que le premier besoin d'un état est son indépendance. Il peut exister sous une forme de gouvernement comme sous une autre; mais dès qu'il est dépendant d'un autre état, il n'existe plus.

L'armée est une portion de la force publique , qui est exclusivement livrée à la profession militaire. De là, la nécessité de payer les hommes qui exercent cette profession, puisqu'ils ne peuvent pas en exercer d'autre.

Toutefois il ne suffit pas de payer le personnel de l'armée , il faut encore en payer le matériel.

On peut économiser le personnel de l'armée j en resserrant ses cadres en temps de paix et en les étendant en temps de guerre , pour épargner

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dans un temps le superfln que Ton dépense dans un autre.

On peut même économiser le personnel de l'armée, en la renforçant en temps de guerre avec une portion de la force sédentaire, ou même simplement avec des réserves que Ton ne rassemble que pour les exercer, et que Ton ne paie que lorsqu'elles sont rassemblées : c'est le mode le plus économique ; mais il n'y a pas d'autre moyen d'économiser le matériel de l'armée , que celui de n'entretenir que le matériel absolument nécessaire, et de l'entretenir bien. En l'entretenant bien , on le. conserve ; et , en n'entretenant que le matériel indispensable, on l'entretient à moins de frais. Il ne faut donc entretenir que le^ munitions et les fortifications absolument nécessaires.

Après la dépense de l'armée , la plus nécessaire est celle de l'administration tant civile que judiciaire: toutefois on peut réduire cette dépense, si l'on veut ne payer que les fonctions permanentes , qui ne permettent pas d*en exercer d'autres , telles que la plupart des offices ; et ne pas payer ou payer peu les fonctions temporaires, telles que les magistratures, qui, étant payées par la considération publique, seront toujours recherchées par les riches.

Mais pour que les magistratures soient tou-

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jours recherchées par les riches, il faut que les magistrats aient partout la prééminence sur les autres citoyens et que Ton ne donne les magis-^ tratures supérieures qu'à ceux qui ont exercé les magistratures inférieures, afin qu'on ne puisse pas obtenir les unes sans avoir rempli les autres ; et voilà pourquoi la noblesse patricienne , fondée sur les magistratures , est celle qui a le moins d^inconvénients, par^e qu elle n'afËûblit pasla prééminence due aux magistrats.

Les magistrats, proprement dits, ne doivent donc point être payés avec de l'argent, puisqu'ils le sont sufiSsamment par l'estime publique; et, si l'on croit devoir payer les juges pour les soustraire à toute espèce de séduction , il ne £siut payer que .ceux qui président aux jugements , et qui, devant faire une étude continuelle des lois, ne peuvent pas exercer d'autres professions : mais il faut faire juger sous leur direction les affaires civiles par des arbitres et les affaires criminelles par des jurés , qui , n'exerçant que temporairement les fonctions judiciaires, n'auront pas besoin d'être payés.

Il ne faut pas payer non plus les administrateurs des communes et des provinces, qui trouveront toujours dans l'exercice du pouvoir et dans leur prééminence sur. les autres citoyens ime indemnité suffisante pour leurs travaux.

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Mais si l'on veut que l'administration soit peu coûteuse, il faut la simplifier, en reportant dans les administratiens locales toutes {es afFaires locales, et en réservant seulement la direction et le contrôle de toutes les autres à l'administration supérieure.

C'est la concentration de toutes les afiEaiires dans l'administration supérieure, qui y a amené cette nuée de commis, dont le nombre égale, s'il ne surpasse celui de nos guerriers. Ces hommes, pour se rendre nécessaires, ont tellement multiplié les formalités et les écritures, qu'ils ont fait de l'administration une espèce de grimoire, qui n'est intelligible que pour eux.

La bureaucratie est ainsi devenue la lèpre de toutes les nations : elle a détruit , ou du moins affaibli la responsabilité des administrateurs, en les plaçant dans la dépendance de leurs commis ; et, en attirant l'administration locale dans la capitale, elle a éteint le patriotisme dans les provinces et dans les communes.

Il n'y a que deux manières d'être servi, c'est de se servir soi-même ou de se faire servir par d'autres. Quand on se sert soi-même, on n'a pas besoin de payer les services d'autrui , et l'on est ordinairement mieux servi; mais, pour pouvoir se servir soi-même dans l'administration publique, il ne faur pas qu'elle soit trop éloignée des

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administrés ; et c'est en l'éloignant trop des administrés et en la portant dans la capitale, que l'on a substitué partout les services payés aux services gratuits.

Les services publics, comme les services privés, doivent être payés en raison du travail et des talents qu'ils exigent; mais ils ne doivent être ni trop ni trop peu payés. S'ils le sont trop peu, ils sont mal remplis ou délaissés ; s'ils le sont trop, ils sont avidement recherchés. De là l'intrigue, la jalousie et toutes les passions viles, qui s'agitent autour du pouvoir et le corrompent. Les services publics ne doivent donc pas être trop payés.

Dans la plupart des états européens , où , sur une population d'un million d'habitants , il n'y en a pas mille qui aient un revenu de vingt-cinq mille francs, pas dix mille qui en aient un de cinq mille , et pas cent mille qui aient un revenu de mille francs , on ne doit pas porter à plus de vingt-cinq mille francs le salaire des fonctions les plus élevées , celui dès fonctions moins élevées à plus de cinq mille, et le salaire des dernières à plus de mille : autrement tous les individus, même les plus riches, chercheraient à sortir de la classe des administrés pour entrer dans celle des administrateurs^ et les propriétaires ne seraient plus que les fermiers des fonctionnaires.

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A voir la haute paie de ceux-ci, on dirait que l'Europe , à peine sortie de la féodalité , veut y rentrer; et que les fonctionnaires publics, érigés en nouveaux suzerains , au lieu de lever directement des tributs sur les terres de leurs vassaux , ont mieux aimé les faire tous verser dans une caisse Commune , pour se les partager plus commodément entre eux. De là la manie des fonctions publiques, qui s'est emparée de tout le monde. Chacun veut sortir de sa profession , et dédaignant de vivre de son revenu , veut vivre du revenu public.

Il ne faut donc pas trop, payer les fonctions publiques : il ne faut pas non plus les payer trop peu. Jamais service mal payé n'a été bien fait. Cest dégrader les services pubUcs, que de les payer moins que les services privés, et réserver à la société la pire espèce de services. La prodigalité est donc moins dans l'excès des salsdres, que dans le trop grand nombre des salariés.

Mais, pour pouvoir moins payer les fonctions publiques , il ne faut les donner qu'au mérite , et ne jamais les ôter que pour inconduite : d'abord , parce que les fonctions données au mérite sont plus honorées, et que plus elles sont honorées, moins elles ont besoin d'être payées : ensuite , parce qu'un fonctionnaire assuré de son avenir ne tient pas à gagner autant que celui qui en est

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incertain ; et voilà pourquoi on ne devrait jamais donner les offices publics qu'au concours, et ne les ôter que par un jugement : système suivi dans quelques états pour les offices de l'armée et de la judicature, et qui,* appliqué à tous les offices de l'administration civile, finirait par donner à ces états la meilleure administration.

Les magistratures doivent être données à la ri« chesse réunie au mérite, parce que le magistrat , en faisant les affaires d'autrui^ fait aussi les siennes , et qu'il les fait d'autant mieux, qu'elles l'intéressent davantage; mais le simple fonctionnaire, qui fait uniquement les affaires d'autrui , ne peut les bien faire que par vertu.

Il faut donc donner les fonctions publiques au mérite seul , et ne les payer que comme on paie les professions privées qui teur sont analogues, afin de ne pas en faire un objet de spé-* culation. Les fonctions .publiques seront alors moins recherchées, et il sera plus aisé de réduire le nombre des fonctionnaires publics. C'est une générosité mal entendue et un tort gratuit fait à la société , que de détourner les hommes des professions privées, pour leur faire embrasser les profes#)ns publiques. La vie publique peut être désirable pour des hommes riches et indépendants, pour les administrateurs en chef oii pour les magistrats, parce qu'elle les conduit à la considéra*

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tion et à la gloire; mais pour les simples foDCtionnaires, ordinairement ensevelis dans leurs bureaux , c'est la vie la plus misérable de toutes, parce que c'est celle qui, par son instabilité , offre le plus d'existences dérangées, d'espérances déçues, d'ambitions trompées. On y est perpétuellement dans la dépendance d'autrui, tandis que celui qui vit de son industrie propre , ne dépend que de lui-même et est assuré^ quand il a de la sagesse, de trouver le bonheur dstns son travail.

Toutefois, en ne donnant les fonctions publiques qu'au mérite seul, il faut supprimer toutes les fonctions inutiles. Le gouvernement doit sans doute tme pension à tous ceux qui ont servi l'état, et qui ne peuvent plus le servir, à cause de leur âge ou de leurs infirmités. Il ne doit cependant pas créer pour eux des places sans fonctions, parce qu'une place sans fonctions est une absurdité. Il faut donc supprimer le$ sinécures. ^

Une sinécure n'est réellement qu'une fonction nominale, ou, si l'on veut, un salaire sans travail. Or un salaire qui n'est pas le prix d'un travail, est un vol fait à la société.

Telle est la meilleure manière de régler le personnel de l'administration. Quant à la meilleure manière d'en régler le matériel , c'est de diviser le service public en autant de services qu'il y a débranches dans l'administration, et d'appliquer à chaque service particulier une portion du re-

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venu public, proportionnée à l'importance de ce service, sans jamais confondre une dépetisè avec une autre. On peut, par ce moyen, juger aisément si chaque dépense a été bien faite, ou si elle a produit tout le bien qu'on en attendut ; et dans le cas contraire , on doit la supprimer, pour l'appliquer à un service plus utile ou plus productif. C'est là ce qu'on appelle spécialiser les services, spécis^lité qui est la première règle de toute administration bien ordonnée. '

Le service le plus important de l'administra* tion est d'abord celui de l'armée, soit de terre, soit de mer : ensuite celui de l'administration , proprement dite , soit civile ^ soit judiciaire : enfin celui qui est relatif à l'encouragement des sciences et des arts.

Le premier devoir d'un gouvernement est de défendre l'état contre ses ennemis extérieurs , afin de lui assurer son indépendance ; et le second , de le défendre contre ses ennemis intérieurs, afin de lui assurer sa liberté , parce qu'une nation ne peut se conserver sans indépendance, ni se pei^fectionner sans liberté. Mais, dès qu'un gouvernement a assuré l'indépendance et la liberté à sa nation , il ne lui reste plus d'autre devoir à remplir envers elle, qu'à répandre dans son sein l'instruction et la richesse, en y encourageant l'industrie et les arts.

Le gouvernement doit donc payer l'instruction

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première, commune k tous; mais il ne doit point payer rinstruction plus relevée, qui est rés^rée aiix riches , parce que les riches sont eux-mêmes en état de la payer.

L'instruction religieuse doit être aussi favorisée, parce, qu'elle est l'euseignement abrégé de la morale, et qu'elle supplée pour les pauvres à une instruction plus relevée ; mais elle doit être pa^ée par (jiaque homme individuellement, parce que, dans un état où les divers cultes sont libres et plus ou moins coûteux, il est juste que chacun paie le sien.

Le gouvernement ne doit pas seulement aux pauvres l'instruction première , il doit encore du travailla ceux qui en manquent, et du pain à ceux qui ne peuvent travailler : tel est le motif des lois qui assurent du travail aux pauvres valides, et des secours gratuits aux pauvres invalides. Le pauvre ne doit pas voler le riche ; mais le riche ne doit pas laisser le pauvre dans la misère , et les hommes n'ont point été jetés sur la terre, comme les animaux, pour s'y dévorer entre eux, mais pour s'y secourir. Il faut donc que l'administration , d'accord avec les lois, corrige ce que le droit de propriété a de trop dur; et voilà pourquoi la dîme aumônière doit être prescrite par les lois, partout où elle ne l'est pas par la religion. •

Telles sont les seules dépenses que le gouver-

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nement doit faire , et il doit retrancher toutes les autres, parce que toutes les dépenses inutiles produisent la misère dans le peuple , et la corrup* tion dans le gouvernement.

Les dépenses étant ainsi réduites au nécessaire , le gouYemement pourra aisément les payer sur le revenu public, et faire tous les ans sur ce revenu des économies qui lui permettront d'encourager l'industrie particulière , ou même de se livrer à des entreprises glorieuses; car quoique le gouveinement doive chercher avant tout la prospérité de la nation , il ne doit point être indifférent à sa gloire , parce que c'est par la gloire seule que les nations se survivent en quelque sorte à elles-mêmes , et deviennent immortelles. C'est ainsi que les Grecs et les Romains se sont rendus célèbres par toute la terre, tandis que Ton y connaît à peine les autres peuples contemporains.

Les gouvernements doivent donc être économes^ pour pouvoir 'être généreux et faire de grandes choses. Tel était Alexandre , qui ne conquit le monde que pour le policer et l'embellir ; qui sut en trouver les moyens dans sa frugalité et son économie privée; qui réglait sa maison comme un particulier , et qui fondait des villes et même des royaumes, comme les simples citoyens bâtissent des maisons.

Mais il faut commencer par faire les dépenses

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d'utilité, telles que les routes, les canaux, les ponls, les chaussées, les aqueducs, les ports, \es forteresses, les arsenaux, avant de se livrer aux dépenses d'agrément qui ne servent qu'à la dé* coration, telles que les académies, les temples, les palais, les cirques, les théâtres, et tous ces monuments publics qui attestent le goût et la magnificence des nations.

Il faut dessécher et assainir les plaines, encaisser les rivières pour les rendre navigables , les lier par des canaux, applanir et planter les montagnes, clore les champs avec des haies vives, ferrer et sabler les chemins , les border d'arbres et d'hôtelleries, aligner les villages sur deux seuls rangs de maisons pour les environner de jardins, tirer les villes au cordeau , les orner de trottoirs , de fontaines et de places publiques, animer les campagnes par une sage distribution des eaux et des bois, et donner partout à la terre l'aspect le plus riant, pour en £ûre un séjour digne de l'homme. Or, tant et de si grands changements ne peuvent être que l'ouvrage d'une sage économie*

Et lors même que les gouvernements ne voudraient pas être économes pour pouvoir être généreux et déployer leur magnificence , ils devraient l'être au moins pour se conserver. Or , les gouvernements ne peuvent pas se conserver sans

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économie dans leurs dépenses. Que l'on parcoure rhistoire de tous les peuples , et Ton trouvera qu'il y a plus de gouvernements qui ont péri par le désordre de leurs finances que par le fer de leurs ennemis.

Telle est l'ébauche d'une bonne administration; mais il ne suffit pas pour un gouvernement de bien régler son administration intérieure, il faut encore qu'il règle bien son administration extérieure, ou ses rapports avec les autres gouvernements, parce que l'administration extérieure contribue, presque autant que l'administration intérieure , au bonheur des sociétés humaines.

Les nations, non plus que les individus, né peuvent pas être heureuses seules et sans le secours les imes des autres : voilà pourquoi les individus doivent vivre en sociétés politiques, et les sociétés politiques en bonne harmonie entre elles.

Je ne parlerai ici que des sociétés politiques de l'Europe , parce que ces sociétés ayant presque toutes les mêmes mœurs , les mêmes usages et la même religion , ont nécessairement plus de rapports entre elles, qu'avec les autres nations du monde.

Ce sera là l'objet du dixième etvdernier livre.

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