PROJET DE CADRE BUDGETAIRE

On a reproché à la critique, parfois avec raison, sa stérilité. Dans le champ fort étroit où je me suis enfermé, je veux essayer d'échapper à un pareil blâme et d'aboutir à un résultat positif. Ma critique des cadres budgétaires ayant pour conclusion un retour nécessaire à Tunité et Tadoption d'une formule conforme aux principes, je tenterai d'en tracer le modèle.

Je m'efforcerai, — ambition pluB haute! — de joindre à ma critique de la loi certaines propositions de réforme; au projet de M. Barthou, concernant le budget communal, je prendrai la liberté d'opposer un contreprojet.

Encore un mot sur les cadres budgétaires, pour resserrer ce que j'ai observé, au cours de ces pages, touchant leurs contradictions, la routine, l'incertitude, l'ignorance même qu'ils accusent.

La routine tient en quelque sorte un brevet, je veux dire la confirmation la plus rassurante de la circulaire du 15 mai 1884, dont j'ai déjà cité ces lignes : « La rédaction des budgets ne devra, jusqu'à nouvel ordre, recevoir aucune modification, et les administrations municipales peuvent se servir des modèles employés jusqu'à ce jour. » J'ai induit de là que le ministre ou le ministère qui tenait ce langage n'avait jamais feuilleté une collection complète des formules départementales. Mais combien sa recommandation nnalavisée fut-elle fidèlement observée!

Il avait en vue surtout la division du budget en ordinaire et en extraordinaire. Gomment ne savait-il ])as que certains départements ont, sur ce sujet même, des habitudes étonnamment disparates et criticables:

que deux irentre eux en sont restée à des errements archaïques et offrent la trace curieuse d'âges lointains? Comment ne savait-il pas que là Loire-Inférieure partage les impositions ordinaires et extraordinaires entre les chapitres ordinaire et extraordinaire, comme avant 1828; que FAude, par une interprétation erronée d'une circulaire de 184(), attribue toujours les impositions pour insuffisance de revenus à Tordinaire ou à l'extraordinaire, selon (prelles sont affectées à (les dépenses obligatoires ou facultatives? Pourquoi ignorait-il que le budget des Ardennes, au lieu de deux chapitres, en institue trois: le chapitre ordinaire, le chapitre des chemins vicinaux, Ic^ chapitre extraordinaire ? Mais ceux qui s'en fiaient à la circulaire de 1884 ont eu, au cours de ces pages, bien d'autres surprises.

Routine ou ignorance les traits suivants ? Les Ardennes citent encore la loi du 25 avril 1844 comme régissant la matière des patentes ; pourquoi pas celle du 15 juillet 1880, qui lui a été substituée ? Le Cantal et Seine-et-Marne se réfèrent à la loi du 18 juillet 1867, créatrice des trois centimes spéciaux pour les chemins vicinaux ordinaires, comme si elle n'avait pas été abolie et remplacée par celle de 1884. \'aucluse allègue, au sujet des centimes pour frais de perception des impositions communales, la loi du 20 juillet 1837, tandis que leur fondement aujourd'hui n'est autre que le paragraphe 5 de l'article 13G de la loi de 1884. L'Ariège et la Corse prétendent laisser sous Tempire de la loi du 17 juin 1878 le régime des dépenses scolaires, réglé à l'heure présente par celle du 20 mars 18S3. Mais le plus étonnant en ce genre est le cas de la Vendée. Il n'y a pour elle rien de changé, en ce qui concerne l'entretien des cimetières, depuis la loi de 1837 et le décret du 30 décembre 1809. Conformé-

ment à cos textes, elle affirme, elle enseigne aux populations que la dépense de cet entretien doit être supportée en première ligne par les fabriques, et subsidiairement par les communes. Il faut le voir imprimé pour le croire, car c'est tenir pour nul et non avenu le paragraphe 13 de l'article 136 de la loi de 1884.

Les contradictions entre les préfectures ont été re- . levées en maintes circonstances ; qu'il me suffise de rappeler ici, par exemple, les qualifications et les places données dans le budget àl'imposilion pour insuffisance de revenus. Elle est dénommée, suivant les pays, annuelle, locale, spéciale, sans affectation spéciale, accidentelle, ordinaire-éventuelle, recette facultative (pour la portion afférente aux dépenses facultatives), revenu (pour la portion afférente aux dépenses obligatoires), imposition tout court, imposition ordinaire, imposition extraordinaire. N'est-ce pas assez ? Pour la place à lui donner, même discord. On la trouve à l'extraordinaire, partagée entre l'ordinaire et l'extraordinaire, inscrite à l'ordinaire, — ce qui est le plus commun, — mais à tous les rangs, au commencement, au milieu, à la fin, après la fin. Pur gâchis ! On me permettra de revenir sur ce comble de la fantaisie, pour ne rien dire de plus sévère, qui consiste à placer cette imposition à l'avant-dernière ligne du budget, pour insuffisance de revenus, etles cinq centimes ordinaires, qui sont encore des revenus à la dernière ligne. C'est à Belfort, on le sait, que la chose est visible.

Il y a des départements qui^ en cas d'incertitude et de peur de se tromper, ne prennent aucun parti; j'en ai cité qui, embarrassés pour énumérer les dépenses extraordinaires, les passent sous silence. La Côte-d*Or, d'une façon discrète et faite pour étonner ceux qui ne sont pas au courant de ses mœurs, inscrit seulement comme dépense de cet ordre: « Impositions pour le

salaire arriéré des gardes champêtres . » L'Yonne laisse en blanc les deux colonnes de Fextraordinaire.

Puis que diira-t-on de ces traits isolés ? Le Gard qualifie l'attribution sur Timpôt des chevaux et voitures d'imposition extraordinaire. Les Pyrénées-Orientales amorcent au budget extraordinaire : « Impositions de centimes extraordinaires pour..., » et aussitôt après: « Imposition extraordinaire de centimes pour... » Demandez là-bas la différence; personne ici n'a pu me Texpliqûer. Le Jura, sous la rubrique : « Produit des biens délivrés en nature, » entre les taxes d'affouage et de pâturage, inscrit : — comment l'imaginer ? — « Taxe sur les vélocipèdes.» La Marne et le Morbihan ont un article ainsi conçu: « Impositions pour insuffisance de revenus s'appliquant à des dépenses obligatoires, y compris le salaire du garde champêtre . » La faute est soulignée dans le budget même. Ne se souvient-on pas de cinq départements, parmi lesquels la Gironde, qui nomment centimes additionnels, c'est-àdire ajoutés^ la part prélevée sur les patentes à titre de revenu ?

J'abrège. Je ne veux plus qu'attirer l'attention sur le cadre budgétaire de l'Aube. Comment en donner une idée sans fatiguer le lecteur ? Les recettes ordinaires y sont divisées en quatre parties : Recettes ordinaires annuelles ; — . Recettes ordinaires éventuelles ; — * Recettes ayant une affectation spéciale; — Impositions. Les recettes ayant une affectation spéciale comprennent: assistance médicale gratuite, instruction primaire, chemins vicinaux (avec cette subdivision : recettes ordinaires, recettes diverses ou accidentelles), recettes diverses, chemins ruraux reconnus. Les impositions ne comprennent que celles pour insuffisance de revenus appliquées aux dépenses facultatives; la part appliquée aux dépenses obligatoires figure parmi les recettes

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ordinaires éventuelles. Les centimes pour le salaire du garde ehanipèlre sont distraits du chapitre des recettes ayant une allectation spéciale et joints aux centimes généraux affectés aux dépenses obligatoires. Les ressources de l'instruction primaire, rangées, comme on Va vu, parmi les recettes ayant une affectation spéciale, et ne concernant ici que des dépenses facultatives, n v figurent en réalité que pour je ne sais quelle symétrie; sous ce titre, on renvoie aux ressources générales du budget : excédent des revenus ordinaires sur les dépenses obligatoires et impositions pour insuffisance de revenus. Puis quelle disposition des calculs! Les recettes ordinaires annuelles et les recettes ordinaires évenluc^Ues sont réunies en un total A; parmi les recettes ayant une alVectation spéciale, celles pour Tassistance médicale gratuite forment un second total B; celles pour Tinslruction primaire, jointes à celles pour les chemins vicinaux, un troisième total C; celles pour les chemins ruraux, jointes aux recettes diverses, un quatrième total D ; les impositions, un cinquième total E.

J'en ai dit assez, tropj^eut-ètre, pour donner Tidée des combinaisons abstruses de ce redoutable grimoire. Il faut admirer Thabileté des secrétaires de mairie qui soutiennent ce défi au sens commun. Quelle épreuve pour la vocation des maires de campagne ! Le spectacle que donne Tadministration est ici pitoyable.

J'en viens, comme, je Tai annoncé, à proposer un type de cadre budgétaire, où Ton verra l'application des principes posés, et où Ton pourrait fondre, si on l'approuve, la diversité des coutumes départementales.

Peu d'explications seront nécessaires pour en justifier le plan. L ne division primordiale s'impose en chaque chapitre, fondée sur l'origine des recettes : patrimoine, libéralités, impôts. Nous savons que de ces trois sources dérivent revenus et capitaux et ressources assimilées,

suppléant à Tune ou à Tautre catégorie. Il est commode de distinguer les revenus patrimoniaux en trois groupes, issus des biens mobiliers ou immobiliers, ou d'industries diverses. Les impôts se partagent nécessairement en attributions légales, taxes et centimes additionnels. La première classe ne donne que des revenus; les autres fournissent les trois genres de ressources que nous avons exposées : au budget ordinaire, des recettes assimilées aux revenus et des recettes annuelles pour insuflisance de revenus ; au budget extraordinaire, des recettes temporaires pour insuflisance de capitaux. Posons le titre I".

TITRE I" : RECXSTTES Chapitre 1" : RECETTES DU BUDGET ORDINAIRE

Hevenus.

A, — Patrimoine,

Location de maisons et usines communales » »

— de biens ruraux communaux » »

— de la chasse » »

— de la pèche » »

Coupes ordinaires de bois » »

Produits forestiers » »

Vente de récoltes » »

Produits spontanés du cimetière » »

Rentes sur TÉtat » »

Obligations du Crédit foncier » »

Rentes sur particuliers , » »

Intérêts des fonds placés au Trésor » »

Produit des concessions dans les cimetières » »

— des concessions d*eau » »

— de l'usine à gaz » »

— du lavoir communal » »

-^ de Tenlèvement des boues. » » »

B, — Libéralités,

Fondations » »

Souscriptions » »

Subventions » "

C — Impôts,

Attributions sur les patentes » "

— sur lés contributions des chevaux et voi-

tures » '^

— • sur les amendes » ^

— sur les permis de chasse » "

— sur rimpôt sur les vélocipèdes » "

Taxes. — Cotisations » "

— Octroi (taxes principales) » "

— Droits de place perçus dans les halles,

foires, marchés, abattoirs ** » "

— Produit des permis de stationnement et de

location sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres

lieux publics. , * ^' "

' — Produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage, des' droits de voirie » "

— Produit des expéditions des actes admi-

nistratifs et des actes de l'état civil » "

— Taxe de balayage .• » "

— Taxe sur les chiens » "

Impositions. — 5 centimes additionnels ordinaires.. » *

Total des revenus R^'

Hessources pour insuffisance de revenus.

1**. — Ressources spéciales.

Taxes d'octroi pour l'assistance médicale gratuite. . *. » **

— de pavage * » '^

*- de trottoirs * . * » "

^— Prestations « » "

Centimes pour dépenses d'assistance médicale gratuite » »

5 centimes pour les chemins vicinaux. « n »

3 centimes pour les chemins vicinaux ordinaires » »

3 centimes pour les chemins ruraux reconnus n n

Centimes pour le salaire des gardes champêtres . . . ; . » n 3 centimes pour les familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de Tarmée territoriale retenus sous

les drapeaux » »

5 centimes pour les syndicats de communes » n

Frais de perception des centimes communaux » »

Total des ressources spéciales pour

insuffisance de revenus Ris

2®. -^ Ressources générales.

Octroi (taxes additionnelles et surtaxes non affectées) » » Centimes additionnels annuels pour dépenses obligatoires » »

Centimes additionnels annuels pour dépenses facultatives » »

Total des ressources générales pour

insuffisance de revenus Rig

Total des recettes du budget ordinaire Rr -[- Ris + Rig := Rbo

CHAPirnE H : RECETTES DU BUDGET EXTRAORDINAIRE

Capitaux et ressources pour insuffisanoe de capitaux.

A, — Patrimoine,

Prix des biens aliénés . » »

Remboursement des capitaux exigibles » »

— des rentes rachetées » »

Produit des coupes extraordinaires de bois » w

Produit des emprunts » »

Excédent des recettes ordinaires » »

B^ — Libéralités,

Dons et legs ...*♦. » m,

Souscriptions temporaires » »

Subventions temporaires ♦ . ♦ ♦

C — Impôts,

Octroi ;taxes additionnelles et surtaxes affectées) » n

Taxe d*abatage temporaire » »

Pôage temporaire » »

Tourbage temporaire

Centimes additionnels temporaires

Total des recettes du budget extraordinaire Rbe

Total des recettes du budget ordinaire et du budget extraordinaire Rbo+Rbe

Quelques mots sont nécessaires avant de passer au titre des dépenses. Comment en composer la liste? Comment la répartir entre les deux chapitres? Comment justifier la légalité du recours aux ressources pour insuffisance de revenus ? Ce sont trois questions à résoudre, s'il se peut, en un même tableau. Problème complexe, mais que notre étude antérieure a beaucoup simplifié.

La liste des dépenses. — Elle peut être présentée de beaucoup de façons. Celle qui a été proposée par la circulaire du 18 octobre 1838, et que le lecteur connaît, est assez généralement suivie. Je n'y ai nulle objection; elle peut encore servir miitandis mutatis. J'en rappelle Tordre : 1° Frais d'administration; 2® Entretien des biens communaux, salubrité, sûreté, voirie; 3® Garde nationale ; 4® Etablissements de charité, pensions; 5"* Instruction publique, beaux-arts; 6** Culte, fêles publiques, dépenses imprévues. Le département du Nord, en particulier, est resté fidèle à ce dénombrement ancien \

1. Il a deux paragraphes de plus que le modèle de 1838 : l'un affecté aux dépenses de l'assistance médicale gratuite; l'autre résultant d'un dédoublement du paragraphe 6. Le culte y est mis a part.

Sous le paragraphe 3, au lieu de: ff Garde nationale », on trouve : « Sapeurs-pompiers et dépenses militaires. »

La répartition des dépenses entre les deux chapitres budgétaires. — Elle s'opère, eontrairement au préjugé, non pas en raison de leur objet, mais de leur chiUre. Nous avons maintes fois énoncé ce principe : dépense (le Tordinaire est la dépense annuelle de chiffre fixe et iMi général toute dépense qui peut s'acquitter avec des revenus ou des recettes annuelles; dépense de Textraordinaire, celle qui exige un capital ou des annuités. Ne dites pas : entretien est ordinaire, construction est extraordinaire. L'entretien d'une église peut appartenir à l'extraordinaire dans un village; la (construction d'une école, à l'ordinaire dans une ville. Mais le salaire d'un employé communal, par exemple, ne peut être que de l'ordinaire ; dépense à diminuer, si elle est trop forte pour le chapitre, à supprimer si la diminution en est impossible, à régler par une subvention, si la suppression en est incompatible avec les nécessités de la vie communale. Conclusion simple et déjà pressentie : les sujets de dépense de l'extraordinaire sont les ménu»s que ceux de l'ordinaire, sauf l'annuel fixe. Les mêmes articles, sous cette réserve, sont à prévoir aux deux chapitres. Le département du Nord a seul, sur ce point, entrevu la bonne solution ; il a reproduit à l'extraordinaire les rubriques indiquées pour l'ordinaire par le modèle de 1838. Entrevu, ai-jedit, caries grandes lignes de son cadre seules sont justes ; ce département n'a pas tout à fait échappé, dans le détail, à l'illusion des opérations extraordinaires en soi.

Justification de la légalité du recours aux recettes pour insuffisance de revenus. — H y a lieu, en effet, de mettre en relief la preuve que les diverses ressources budgétaires sont entrées en jeu à juste litre, et dans Tordre assigné par la loi.

Je ne fais que rappeler le cas où les revenus suffisent. Nulle combinaison n'est à imaginer pour accuser une

situation que la simple lecture du budget décèle. Parfois, les revenus laissent un excédent. On peut remployer à accroître le patrimoine ; c'est l'épargne, le placement, plus utile aux particuliers qu^aux communes. D'ordinaire, on augmente d'autant la dépense annuelle pour l'amélioration de la vie municipale ; on élargit le budget ordinaire. Il arrive aussi qu'on affecte l'excédent, sous forme d'annuités, à l'acquittement d'engagements à long terme; on élargit le budget extraordinaire. L'excédent de revenus, quoi qu'il advienne, ne passe à | l'extraordinaire que sous forme de capital ou de recette capitalisée, ayant affectation ou emploi.

Si les revenus sont insuffisants, d'autres ressources y suppléent. Dans quel ordre? il faut distinguer les dépenses en obligatoires et facultatives, — ce qui se fait pratiquement, sans déranger leur groupement par services, en les marquant suivant leur nature de l'initiale O ou F, — et considérer deux hypothèses.

Supposons^ d'une part, que les dépenses obligatoires, mises en ligne d'abord, comme il convient, puissent être satisfaites avec une portion de revenus. Les dépenses facultatives trouveront pour contre-partie le surplus des revenus, puis les centimes spéciaux afférents à quelques-unes d'entre elles, et enfin les centimes généraux pour insuflisance de revenus! Supposons, d'autre part, que les dépenses obligatoires dépassent les revenus, elles auront pour provision complémentaire certains centimes spéciaux, puis les centimes généraux pour insuflisance de revenus. Les dépenses facultatives seront soldées, de même, au moyen d'autres centimes spéciaux et des centimes pour insuffisance de revenus. On remarquera encore, en passant^ que des dépenses facultatives jouissent de la ressource assurée de centimes spéciaux, alors que des dépenses obligatoires

obligent à recourir à des centimes généraux, soumis au bon vouloir de l'administration.

Comment justifier dans un budget ces applications de ressources, dont le jeu ne laisse pas d'être délicat et complexe ?

Cela n'est pas possible dans le budget lui-même, car nous avdns dû y admettre comme ordre fondamental celui qui donne le plus de clarté, le groupement des dépenses par services. Nous y avons rattaché la distinction de ces mômes dépenses en obligatoires et en facultatives et c'est tout ce qu'il comporte. Il faut, à toute force, pour un troisième objet, pour la position des balances d'où ressortent la nécessité et l'ordre d'emploi des ressources pour insuffisance de revenus, un tableau annexe, que j'imagine composé de la façon suivante : on réunira les dépenses obligatoires d'une part et les dépenses facultatives de l'autre, en les désignant par les numéros seulement qu'elles portent dans le budget, et l'on placera en regard de chaque catégorie les numéros des recettes qui les balancent. Ce sera un moyen d'instruction pour les conseils municipaux, et le contrôle tout préparé de leurs opérations.

Un pareil tableau se présente nécessairement de soimême pour le budget extraordinaire, où toute recette est affectée et toute dépense un emploi; les articles de dépenses et de recettes se balancent non seulement en somme, mais souvent deux à deux. J'emprunterai au département de l'Eure cette pratique qui consiste à inscrire chaque dépense comme « emploi de... » la ressource correspondante. Il n'y a pas, d'ailleurs, de justification mathématique à fournir de l'insuflisance du capital, pour être autorisé à se servir des recettes qui y suppléent. Leur usage dépend aussi bien d'autres considérations. C'est assez, pour y recourir, que le capital soit indisponible ou simplement qu'il n'y ait pas convenance à

aliéner une aussi notable proportion du patrimoine ronimunal. On doit se souvenir que certainescirculaires ont engagé les municipalités à ne pas recourir trop facilement à des aliénations de rentes ou d'immeubles, et à combiner plutôt ces moyens avec l'emprunt, c'està-dire avec l'imposition temporaire et, bien entendu, avec les libéralités publiques ou privées, si le cas y échet. C'est pourquoi j'ai pu simplifier le tableau des recettes de l'extraordinaire, et présenter, sous chacune des trois rubriques qui les groupent, les capitaux unis aux ressources qui y suppléent.

Voici mon cadre pour le second titre du budget.