CONTRE-PROJET

Je viens au « Projet de loi modifiant la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation communale , présenté par M. Louis Barthou »,le27 octobre 1896 (n** 2060, annexe au procès-verbal de la séance du même jour). Ma critique se bornera au chapitre III du titre IV : Du bud^ get communal, M. Barthou, bien que n'y trouvant à modifier que les articles 133, 137, 141, 143 et 145, exprime tout d'abord l'opinion que c'est « le point capital de la réforme ».

Voici, au surplus, les considérations qui nous touchent dans son exposé de motifs : « Lorsque le gouvernement dont nous avons l'honneur de faire partie s'est pour la première fois présenté devant vous, il prit rengagement d'apporter à l'organisation du pays, dont la complication concorde trop peu avec les besoins de simplicité et de célérité de la société moderne, les modifications propres, d'une part, à procurer une plus rapide expédition des affaires, d'autre part, d'ouvrir [à ouvrir?] à l'activité des assemblées locales un champ plus large, — Le projet de loi que nous soumettons à vos délibérations répond à cet engagement. Son but est d'assurer la réalisation des vœux exprimés par la Commission extra- parlementaire qu'a instituée le décret du 16 février 1895, sur le fonctionnement de l'un des organismes primordiaux de notre droit administratif, la commune. »

Le rapport de M. Alapetite, dont il a été maintes fois question dans ces pages, est en réalité le point de départ des innovations que le gouvernement a soumises aux Chambres, et il en forme le véritable exposé.

de motifs, pins étudié et plus substantiel que les quelques paragraphes qui ont été hâtivement cousus au projet de loi lui-même. On a fait remarquer que la (Commission de décentralisation fut une très grande Commission, qui aboutit à un résultat estimable certainement, mais tout de même un peu mince, et cette impression fut assez générale. M. Barthou, probablement pour sVxcuser de s'être borné à enregistrer les conclusions de cette Commission, fît observer qu'il ne pouvait inviter le parlement à une entière révision de la loi de 1884. N'est-elle pas, dit-il, récente, décentralisatrice, libérale ? Les changements justifiés ne peuvent porter, dès lors, que sur « des dispositions d'ordre relativement secondaire ». Deuxième appréciation passablement contradictoire à la première. D'ailleurs, le ministre sait que les Chambres n'aiment pas les longs projets et les vastes pensées ; il craindrait un avortement s'il ne se bornait à présenter « quelques solutions fermes sur des questions déterminées ».

Et c'est toute la philosophie dépensée dans ce préambule. Passons aux articles.

Article 133.

Le gouvernement propose de le modifier en ce qui concerne la taxe de balayage, la taxe sur les chiens et l'imposition pour insuffisance de revenus. Transcrivons Tarticle du projet et, en regard, notre contreprojet.

Projet de M. Barthou\ Proposition nouvelle.

Art. 133. — Les recettes Art. 133. — Les recettes

du budget ordinaire se com- du budget ordinaire se composent : posent :

1. Je soulignerai les passages modifiés parle gouvernement dans rarticle 133 de la loi de 1884.

1° Du revenu de tous les biens dont les habitants n'ont pas la jouissance en nature ;

2** Des cotisations imposées annuellement sur les ayants droit aux fruits qui se per<;oivent en nature ;

3" Du produit des centimes ordinaires et spéciaux affectés aux communes par les lois de iinances ;

4" Du produit de la portion accordée aux communes dans rerlains des impôts et droits, perçus pour le compte de l'Etal;

5" Du produit des octrois municipaux affectés aux dépenses ordinaires ;

6** Du produit des droits de place perçus dans les halles, foires, marchés, abattoirs, d'après les tarifs dûment établis;

1° Du produit des permis de stationnement et de location sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics ;

8^ Du produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage, des drcits de voirie et autres droits légalement établis ;

9° Du produit des terrains communaux afl'ectés aux inhumations et de la part revenant aux communes dans le prix des concessions dans les cimetières ;

1° Du revenu de tous les biens dont les habitants n'ont pas la jouissance en nature ;

2® Du produit des fondations et subventions, et de toutes libéralités d'un bénéfice annuel ;

3* Des cotisations imposées annuellement sur les ayants droit aux fruits qui se perçoivent en nature ;

4'* Du produit de la portion accordée aux communes dans certains des impôts et droits perçus pour le compte de l'Etat ;

5** Du produit des taxes principales des octrois;

0" Du produit des droits de place...

7^ Du produit des permis de stationnement...

8** Du produit des péages communaux...

9^ Du produit des terrains...

communaux affectés aux inhumations

10® Du produit des concessions d'eau et de Tenlèvement des boues et immondices de la voie publique et autres concessions autorisées pour les services communaux;

11® Du produit des expéditions des actes administratifs et des actes de Tétat civil ;

12° De la portion que les lois accordent aux communes dans les produits des amendes prononcées par les tribunaux de police correctionnelle et de simple police;

13® Du produit de la taxe de balayage dans les communes de France et d* Algérie où elle sera établie sur leur demande, conformément aux dispositions de la loi du 26 mars 1873, en vertu d'un arrêté préfectoral;

i4° Du produit de la tojce sur les chiens j d après les tarifs approuvés f sur la proposition des conseils municipaux ou d'office, à défaut de présenta^ tion de tarif par la commune, par le conseil général statuant définitivement dans les termes de l'article 46 de la loi du 10 août 1811;

15° Et généralement du produit des conlribulions, taxes et droits dont la perception est autorisée par les lois dans l'intérêt des communes, et de toutes les ressources annuelles

10* Du produit des concessions d'eau...

11® Du produit des expéditions

12® De la portion que les lois accordent...

13® Du produit de la taxe de balayage...

14® Du produit de la taxe sur les chiens...

15® Du produit des centimes ordinaires affectés aux communes par les lois de finances;

16® Du produit des centimes extraordinaires, spéciaux el généraux, et des taxes addi-

et permanentes ; en Algérie et dans les colonies, des ressources dont la perception est autorisée par les lois et décrets.

En cas d'insuffisance de recettes ordinaires^ les conseils municipaux peuvent voter définitivemcnt dix centimes addi~ tionnels au principal des contributions directes pour les dé^ penses annuelles^ tant obliga" toires que facultatives.

Lorsque l'imposition pour insuffisance de revenus estsupé" Heure à dix centimes ^ elle ne peut être perçue qu'en vertu de l'approbation du préfet.

tionnelles ou surtaxes d'octroi, autorisés en cas d'insuffisance des revenus qui précèdent;

17° Et généralement du produit des contributions, taxes et droits dont la perception est autorisée dans l'intérêt des communes, et de toutes les ressources permanentes ou annuelles ; en Algérie et dans les colonies, des ressources dont la perception est autorisée' par les lois et décrets.

Les conseils municipaux peuvent voter trois centimes extraordinaires exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires*

En cas d'insuffisance de revenus, ils peuvent voter définitivement dix centimes additionnels au principal des contributions directes pour les dépenses annuelles, tant obligatoires que facultatives.

Lorsque l'imposition pour insuffisance de revenus est supérieure à dix centimes, elle ne peut être perçue qu'en vertu de l'approbation du préfet.

Les impositions, tant ordinaires qu'extraordinaires, ne pourront dépasser cent centimes, si ce n'est pour des dépenses obligatoires urgentes, et en vertu d'un décret rendu en Conseil d'Etat.

Los modifications désirables, à mon sens, dans Tarlicle 133 de la loi de 1884 peuvent se ranger sous trois chefs : 1® groupement logique des recettes et lacune à combler; 2** mise en évidence du plan moderne, qui a substitué les recettes du budget ordinaire aux recettes ordinaires ; 3** règlement du contrôle des centimes pour insuffisance de revenus.

1" Ciroupement logique des recettes. — Lacune à combler. Je propose de ranger les recettes, dans Tun et l'autre chapitre, suivant Tordre que Ton sait, et qui se réfère à leur origine: patrimoine, libéralités, impôts. Je n'ai pas d'explications nouvelles à donner sur ce point. Cet ordre est clair, conforme à la nature des choses et dissipe heureusement la confusion du texte légal. On connaît les subdivisions du sujet.

La lacune à combler est l'omission des libéralités publiques ou privées dont le bénéfice est annuel. La mention « dons et legs » de l'article 134 est insuflisaute de deux manières : elle vise seulement les libéralités privées et, dans le nombre, celles qui fournissent une recette accidentelle ou temporaire, capital ou annuité, bref une ressource de l'extraordinaire.

2** Mise en évidence du plan moderne. Aux recettes ordinaires, c'est-à-dire aux revenus, qui seuls composaient le budget ordinaire selon le plan de la loi de 1837, la loi de 1884 ajoute, dans le même chapitre, les ressources pour insuflisance de revenus. Disposition capitale, à mettre dans un relief accentué. Les recettes ordinaires n'ont plus de définition légale; leur sens se confond avec celui de revenus, aux termes de l'article 145. J'ai rédigé les paragraphes 5, 15, 16 et 17 de façon à obtenir une division très nette des ressources fournies par l'impôt à l'ordinaire. Les centimes spéciaux sont séparés des centimes ordinaires ; les taxes additionnelles et surtaxes d'octroi, de la taxe principale, et

celles-là, comme les centimes spéciaux, sont réunies, dans le paragraphe 16, aux ressources pour insuffisance de revenus. Le paragraphe 17 complète Topposition des deux grandes catégories du budget ordinaire 1

par celle des qualificatifs disjoints : permanentes ou annuelles. Permanertt s'applique aux revenus ; annuel, aux ressources qui les complètent^

3** Règlement du contrôle des centimes pour insuffisance de revenus. Le projet de M. Barthou propose, de ((* chef, des modifications fondées sur les principes que Texposé de motifs déduit en ces termes : « En* raison (lu très grand nombre de communes qui s'imposent chaque année pour dépenses facultatives, Tadministraliori centrale se trouve aujourd'hui dans l'impossibilité d'exercer réellement le contrôle que la loi lui attribue, cl ces impositions sont, en fait, approuvées sur des états collectifs dressés par les préfets. Il n'existe plus icellement de surveillance que pour les villes ayant au moins cent mille francs de revenus, auxquelles la circulaire du 15 mai 1884 impose la production des budgets et documents établissant leur situation finanricre. Mais les villes de cette catégorie ne font généralement pas usage de cette imposition et demandent plutôt un supplément de ressources à l'octroi. Dans

1. J'introduis dans notre article les trdis centimes spéciaux pour les chemins vicinaux ordinaires, les reprenant à l'article 141, où on les classe encore, par une imitation maladroite de la loi de 1867. Cette loi étant abolie, il leur faut une nouvelle assiette légale. Il n'en est pas de même pour les centimes affectés aux chemins ruraux; leur institution, réglée par la loi du 20 août 1881, n'a nul besoin 'IVtre confirmée par la loi municipale.

Je maintiens à regret, et pour ne pas rompre en visière sur trop de points à la fois à d'anciens errements, les centimes ordinaires et les centime» spécîa^ix. Ce sont des rouages surannés, et inutiles. 11 suffît des attributions légales et des taxes pour ajouter aux revenus des communes; il suffit, après cela, des centimes généraux pour combler l'insulHsance de ces revenus.

ces conditions, le gouvernement, d'accord avec la Commission de décentralisation, a pensé qu'il convenait d'attribuer au conseil municipal le droit de voter définitivement les impositions pour dépenses annuelles, tant obligatoires que facultatives, lorsqu'elles n'excéderont pas dix centimes additionnels, et au préfet l'autorisation des impositions dépassant ce maximum. »

Nous verrons tout à Theure que le même projet concède aux communes la * disposition pareillement libre de dix centimes temporaires pendant dix ans.

Rappelons qu'un vœu en faveur de cette égalité avait été exprimé au ministre de Tlntérieur peu après la promulgation de la loi du 24 juillet 1867. 11 y avait alors répondu : « L'anomalie apparente que présente cette interprétation [la différence de régime entre les centimes pour insuffisance de revenus et les centimes temporaires] peut d'ailleurs se justifier... Le vote des centimes extraordinaires pour suppléer à l'insuffisance des revenus ordinaires de la commune est l'indice d'une situation exceptionnelle et fâcheuse sur laquelle il n'est pas sans intérêt d'appeler l'attention du gouvernement. » Le ministre ajoute « qu'il est disposé à tenir grand compte des observations qui lui ont été présentées à ce sujet, et à étudier la question de savoir s'il ne conviendrait pas, soit d'augmenter la quotité des centimes ordinaires fixée chaque année pai* la loi de finances, soit de supprimer ou tout au moins de simplifier la formalité de l'autorisation, soit enfin de charger les conseils généraux de fixer un maximum spécial pour les impositions dont il s'agit (Cire, du 27 août 1867) ».

Il n'a rien été fait pour rendre à la fois plus libéral et moins relâché le régime des centimes annuels ; les conseils généraux n'ont été chargés de ce soin qu'à l'égard des centimes temporaires, et l'on a vu l'inintelligente façon dont ils s'en acquittent. Cependant la

loi de 1884 a simplifié pour ceux-là - les formalités d'autorisation, et voilà que M. Barthou propose de les remettre absolument aux mains du préfet, et même de supprimer toute autorisation dans de certaines limites.

Les considérations de prudence ne sont plus à Tordre du jour. On se laisse leurrer parle caractère soi-disant ordinaire ou tout au moins par le qualificatif annuel attribué aux centimes pour insuffisance de revenus. On ne réfléchit pas que Tannuel est le fondement du train de vie, défraye un ensemble de dépenses qu'on ne saurait supprimer ni réduire sans faire violence aux mœurs ni manquer à de nombreux contrats, finalement sans crise. L'annuel devient immuable, et Tannuel indéfini équivaut au perpétuel. Aussi devrait-on le peser plus scrupuleusement que la charge temporaire, qui, comme son nom l'indique, n'a qu'un temps et finit au terme prévu. Le point de vue ministériel de 1867 est juste ; il n'est pas moins vrai aujourd'hui qu'autrefois que l'insuffisance de revenus est pire que l'insuffisance de capitaux.

Comptons sommairement les centimes que la loi modifiée par M. Barthou concède aux municipalités, par allocation ou par autorisation préalable :

Centimes ordinaires 5

— spéciaux^ 35

— pour insuffisance de revenus 10

— pour insuffisance de capitaux 10

Total 60

Ainsi, 60 centimes, sans compter ceux de l'instruction primaire, voilà l'entrée de jeu. Puis, ce chiff're

1. Les centimes de chiffre fixe, réunis, sont au nombre de 19. J'ai estimé, d'après les renseignements que j'ai recueillis, les impositions pour le salaire des gardes champêtres à 15 centimes et celles pour l'assistance médicale à 1 centime, en moyenne. Ce qui donne pour l'ensemble un total de 35 centimes.

est extensible en deux sens : à Fordinaire, sous Tautorité du préfet ; à l'extraordinaire, sous le contrôle de divers pouvoirs.

L'ordinaire déjà déborde. Le préfet, de par la loi même, va veiller à 1,500,000 centimes, et tenter d'arrêter ce flot. Qui doutera qu'en l'état des mœurs politiques il ne puisse supporter un tel assaut, si on ne le soutient ? Tn intérêt national est en péril. Il faut que la loi y songe et, de toute nécessité, marque en un point infranchissable la limite des budgets locaux.

Comment? Je reprends un vœu de la Commission de 1850. Il date d'un temps où les impositions extraordinaires temporaires et la portion des centimes pour insuffisance de revenus applicable à des dépenses facultatives étaient soumises à une commune limite. « Des instructions ministérielles, disait le rapporteur, M. d'Audiffret, ont fixé le maximum à vingt centimes ; mais le ministre reste toujours maître de s'écarter d'une règle qu'il s'est prescrite à lui-même ; il est utile de donner à celle-ci le soutien de la loi et de renfermer les communes dans un cercle qu'il leur sera interdit de franchir. » Ce vœu a été rempli pour les impositions de l'extraordinaire ; mais on a été au rebours en ce qui concerne l'imposition pour insuffisance de revenus. Le décret de 1852 a affranchi de toute limite la portion facultative, la portion obligatoire étant libérée depuis 1842, et le contrôle, au lieu de remonter aux mains du législateur, est tonibé en celles du préfet.

Mon avis est « de renfermer les communes, — tout au moins pour ce qui regarde les dépenses facultatives, — dans un cercle qu'il leur sera interdit de franchir », en acceptant leur initiative jusqu'aux limites indiquées par M. Barthou. Je propose de borner à 100 le nombre des centimes de tous genres. « Il paraîtrait rationnel,

a-t-on dit, que Taccessoire n'excédât pas le principal. » J'emprunte cette observation de bon sens à M. Leroy- Beaulieu^; elle fournit un point d'amarre de quelque solidité dans la dérive. Cet économiste voudrait que la limite s'appliquât à la fois aux impositions communales et départementales, et qu'elle fut infranchissable. La rigueur paraîtra sans doute excessive. Les centimes ordinaires et spéciaux, à eux seuls, forment plus de la moitié de la provision dont il s'agit; puis il faut, à toute force, réserver la possibilité d'une dérogation à la règle en des cas urgents, comme parlait le législateur de 1818 V J'admettrais que le maximum put être dépassé pour des dépenses obligatoires, avec l'autorisation d'un décret rendu en Conseil d'Etat.

Tels sont les motiis des changements que je propose d'apporter à l'article 133 et la justification du texte qu'on vient de lire.

Article 134.

Je vais mettre en parallèle la loi de 1884, à laquelle M. Barthou ne touche pas en ce point, et l'article modifié conformément à ma théorie.

Loi du 5 avril iHS^t, Proposition nouvelle.

Art. 134. — Les reoeUes du Art. 134. — Les recettes du

budget extraordinaire se com- budget extraordinaire se composent : posent :

1° Des contributions extraor- 1* Du prix des biens aliénés ;

dinaires dûment autorisées ; 2» Du prix des biens aliénés ; 2^ Du remboursement des

capitaux exigibles et des rentes rachetées;