CH. IV, ART. 39. ACTES LÉGISLATIFS ÉLÉMENTAIRES

actes élémentaires : la proposition, la discussion et la sanction.

La proposition ou initiative (1) est l’acte par lequel le pouvoir législatif est sollicité d’agir, de se mettre en mouvement (2). C’est le moteur nécessaire pour amener la manifestation définitive de la volonté législatrice; c’est le germe de la loi. L’initiative est à la sanction, ce que le projet est à la résolution.

La discussion a pour objet d’apprécier le mérite de la proposition, considérée dans son ensemble et dans ses diverses parties. Les amendements quelle fait surgir, ne sont autre chose que des propositions incidentes qui viennent modifier la proposition primitive.

La sanction est l’approbation donnée nu projet de loi (3), tel qu’il est sorti de la discussion. C’est elle qui imprime à la loi son caractère obligatoire. Quand un projet est composé de plusieurs articles , chacun d’eux peut être l’objet d’une sanction partielle et provisoire; mais ces approbations incomplètes ne dispensent pas de l’approbation dernière qui porte sur l’ensemble.

Par la sanction, la loi existe. Toutefois, pour être applicable aux individus, elle a besoin d’une mesure complémentaire , appelée « promulgation » et qui fait l’objet des articles 50 à 59.

890. Celte analyse de l’action législative, sans avoir la môme importance que sous une monarchie constitutionnelle, n’est pas dénuée de tout intérêt. La proposition ne saurait être faite par l’Assemblée entière; ainsi, elle ne se confond point avec la sanction.

L’initiative appartient, d’après les art. 39 et -49, soit au président de la République, soit aux représentants. Chacun d’eux ace droit de son chef, sans être obligé de s’associer avec un ou plusieurs de ses collègues, comme lorsqu’il s’agit de demander le comité secret. Cependant il doit observer certaines formes que l’Assemblée reste maîtresse de déter-

(I) Du mot latin initium , commencement.

(î) Aussi l’appelle-t-on quelquefois « motion ■■ , 8e wiorw. (S) Sancimu s, disaient les empereurs romains (V. n» .16).

L'INITIATIVE N OBLIGE PAS A STATUER. tiy

miner dans son règlement (1). On a craint sans doute, qu’une foule de propositions, sans lien entre elles, ne vinssent jeter le désordre dans les travaux législatifs. L’cxpéricnce confirme en partie cette crainte. Le désir d’attacher leur nom à une loi nouvelle, a souvent porté des représentants, qui n’étaient pas les plus instruits de l’Assemblée, à lu fatiguer de propositions paradoxales. Il est tout simple quelle soumette l’initiative individuelle à un examen préalable, au double point de vue du mérite et de l’opportunité.

§91. Mais, dans aucun cas, les restrictions ne doivent paralyser le droit de donner lecture d’un projet à l’Assemblée (2). La liberté de manifester ses pensées à la tribune et par voie de pétition, est consacrée par l’art. 8. Il serait singulier que l’initiative fût moins favorisée. L’art. 49 suggère une objection : l’initiative du Président n’est assujettie .à aucune forme; or, quellè différence subsistera-t-il à son profit, si chaque député peut présenter un projet? Je ré- ‘ ponds qu’il en reste encore une : c’est que l’AsSemblée, dans son règlement,' est maîtresse de soumettre les motions de ses membres à un examen préliminaire plus compliqué, avant qu’elles parviennent à l’épreuve constitutionnelle des trois lectures. Du reste , j’avoue que toute différence peut disparaître par une certaine rédaction du règlement. La libre communication des projets individuels à l’Assemblée garantit qu’aucune idée utile ne sera perdue; elle ne saurait produire aucun inconvénient sérieux, si l’on décide avec moi qu’elle n’impose aucune obligation positive ultérieure.

892. Je crois en effet que l'Assemblée, après avoir donné acte d’une proposition, n’est pas légalement tenue de la discuter, ni de la faire suivre d’un vote quelconque (3). Aucun texte constitutionnel ne l’y astreint. Dira-t-on que ce serait rendre illusoire le droit d’initiative parlementaire, formellement reconnu par l’art. 39 ? Il me semble que ce droit conserve un effet assez important. La proposition saisit l’Assemblée : elle l’investit du droit de discussion et de sanction.

(1) Rejet tic l'amendement île M. ITandin.

(2) Dans la chambre des députes, l'approbation de trois bureaux était nécessaire pour autoriser la lecture {Règlement de 183U, art. 49).

(3) V. cependant Pinbeiro-Terrcira , Obscrv . sur la Charte, p. St.

430 Cil. IV , ART. 39; INITIATIVE. — REGLEMENT;

C’est en cela que la pétition est inférieure à l’ initiative : pour qu’une pétition puisse être convertie en décret, il ne suffit pas quelle ait été reçue et même favorablement accueillie ; il faut qu’un représentant consente à se l’approprier, comme projet de loi. Mois il ne suit pas de là que. ï Assemblée perde la liberté de fixer sou ordre du jour, et soit forcée, par le caprice d’un de ses membres, de s’occuper, malgré elle, d’un travail qui lui semble inopportun. Une demande astreint le pouvoir judiciaire à juger, parce qu’il faut, avant tout, terminer les procès :au contraire, il n’y a pas, en général, nécessité de changer la législation existante. Le pouvoir législatif agit spontanément, hors des cas spéciaux où la Constitution lui en fait un devoir : par exemple, quand il s’agit de fixer les impôts annuels ; et alors même, il n’est pas tenu de prendre pour point de départ, telle ou telle proposition.

Admettons, un moment, l’existence d’une obligation positive de discuter et de voter : comment fixera-l-on le délai dans lequel il faudra l’accomplir? Le silence de la Constitution est ici décisif. Toute limitation de temps serait arbitraire. Concluons donc que l’Assemblée contracte simplement l’obligation morale : de statuer sur les propositions , quand elle n’a aucun autre objet à son ordre du jour; — de statuer sur la plus ancienne par préférence aux plus récentes, quand elle n’a pas de motif particulier pour agir autrement.

L’Assemblée peut renvoyer les propositions de ses membres à l’examen du conseil d’état (art. 75). Elle peut ordonner une enquête parlementaire, et, en général, recourir, pour s’éclairer, à tous les moyens que la raison ou la Constitution ne prohibent pas.

893. La liberté d’initiative implique le droit de proposer des amendements dans le cours des discussions , toujours en observant les formes parlementaires. V. n° 131.

894. Le règlement, mentionné à deux reprises dans le texte de l’art. 39, est l’ensemble des dispositions qui déterminent la manière dont les membres de l’Assemblée doivent agir, dans leurs rapports avec elle. 11 fixe les fonctions du président et des secrétaires , l’ordre à suivre dans les délibérations , le nombre de discours que peut prononcer le même orateur ; eu un mot, le règlement renferme la procé-

IL N'OBLIGE l’AS L ASSEMBLÉE, — A HT. 40. fat dure parlenienlaire. 11 ne peut évidemment être rédigé que par f Assemblée elle-même; l’initiative n’apparlienl ici qu’aux représentants et non au président de la République.

895. Le règlement est l’ouvrage de la majorité : la ma jorité peut donc le changer à son gré ; elle peut même instantanément le mettre à l’écart : on ue saurait se lier envers soi. Du reste, il convient de n’agir ainsi que pour de bonnes raisons. Si l'individu peut changer de volonté, il doit, du moins, éviter les caprices et les inconséquences.

Le règlement fait par une législature oblige encore moins la suivante, puisque celle-ci est composée de membres différents, ou dont les pouvoirs sont renouvelés; elle est libre, au surplus, de maintenir l’ancien règlement, sans le discuter en détail.

J’excepte, *de ces deux décisions, les dispositions du règlement destinées à procurer l’application d’un article constitutionnel, tel que noire article 59. Ce sont de véritables lois organiques; elles doivent être observées jusqu’à modilication régulière.

Auticle 40.