EXCEPTION; CARACTÈRE DE L URGENCE

gislatif, en dispensant les législateurs de toute preuve de capacité , la Constitution a dû emprunter aux usages anglais (1) la règle des trois lectures ou des trois délibérations.

Cette méthode a d’ailleurs des avantages indépendants de l’organisation de la puissance législative. Elle prévient les surprises , les entraînements produits par l’éloquence des orateurs du premier ordre. Elle est éminemment favorable aux esprits lents, qui sont en majorité ; elle donne le temps aux convictions de mûrir. « Les plus fortes raisons, dit » Bentham (2), ne sauraient être jugées à leur exacte voleur « la première fois qu’on les entend. Elles font trop d’im- « pression, ou elles en font trop peu : trop, si elles sont dé- >> veloppées avec toute la séduction de l’autorité et de l’é- » loquence ; trop peu , si elles attaquent des passions , des « intérêts, ou des préjugés. » La multiplicité et l’intermittence des délibérations assurent et facilitent l’action de l’opinion publique sur la confection des lois. Elles préservent les partis de leur propre violence en les forçant de réfléchir au lieu de céder à la passion politique. Enfin, elles empêchent qu’on n’enlève un vote en abusant de l’absence des membres de la majorité.

905. La maturité et la réflexion sont surtout nécessaires quand ils’agit d’innover en matière civile ou pénale. L’inconvénient des trois lectures se rencontre à l’égard des actes de haute administration, qui souvent ont pour but de pourvoir à des circonstances impérieuses. La Constitution a dû réserver pour les cas d'urgence une procédure plus rapide, tracée dans l'article suivant.

Il y a urgence toutes les fois que l’intérêt général doit souffrir du retard ; mais il faut tenir compte des inconvénients de la précipitation ; c’est une balance à établir : il faut mesurer le danger d’une résolution trop brusque, et voir s’il n’est pas plus grand que le mal de la lenteur.

Peut-on invoquer, comme raison d’urgence, l’émotion générale que doit exciter un projet de loi{3) ? Non, à mon avis. Autrement, plus les droits mis en question seraient précieux,

(1) A l’exemple des constii. de 17U1 et de l'an III (art. 77).

(i) Tactique des assemblées législatives, ch. 18.

(3) En 1 850 , on a, sous ce prétexte , déclaré urgent un projet de loi élec-

m CH. IV, ART. 41. — I.NTERV ALLES

plus il faudrait aller vite en besogne. L’opposition apparente de l’opinion publique est une raison de réfléchir bien plus que de se hâter.

909. L’écueil a déjà été signalé par l’expérience, sous l’empire des constitutions de 1791 et de l’on III : il est à craindre que l’exception n’absorbe la règle. On invoquera souvent l’urgence pour supprimer la garantie de la triple lecture. Le danger toutefois n’est pas aussi grave qu’il le paraît. L’épreuve déjà faite est peu concluante. Dans les temps de crise, les mesures extraordinaires, toujours urgentes par leur nature même , se multiplient ; il n’est pas surprenant que l’on perde alors de vue la règle générale. En temps normal, je crois qu’il suffira, pour sauver le principe, des précautions établies par l’art. 12. N’oublions pas d’ailleurs que l'Assemblée nationale est toujours maîtresse de revenir sur ses décisions (1).

907. Les mêmes motifs qui ont fait exiger trois lectures ont conduit à établir entre elles un intervalle, assez long pour amener la réflexion et le jugement de l’opinion publique, assez court pour ne pas irriter l’impatience des législateurs : si les formes ordinaires avaient été trop gênantes , on aurait eu constamment recours aux déclarations d’urgence (2).

Le délai de cinq jours est un intervalle entre deux délibérations : il ne commence à courir que lorsque la première ou la deuxième sont entièrement achevées. — La durée totale du temps nécessaire pour consommer la discussion et le vote d’une loi est dès lors variable. Le minimum est de treize jours , en supposant que chaque délibération ne dure pas plus d’une journée. Si la première délibération a lieu le 1” mars, la deuxième pourra se faire le 7 , et la troisième, le L3.

torale présenté quelques jours après les. élections partielles qui l'avaient provoqué, et deux ans avant les élections générales, qu’il était destiné à régir.

(1) L'ait. 17 de la Charte n'a pas été reproduit en 1848.

(2) Telle est la raison pour laquelle le délai de dtnq jours a été substitué, sur la proposition de M. Saint-Pricst, au délai de dix jours introduit dans le projet, a l’instar de la constit. de l’an lit. Constit. de 1791 : huit jours. Aucun délai n’est fixé en Angleterre.

ET VOTES ENTRE LBS DÉLIBÉRATIONS i37

908. La Constitution n’indique pas de maximum. L’Assemblée est donc libre de consulter des documents nouveaux , d’attendre un supplément de lumières. Elle pourrait convertir en loi, au moment où son mandat va expirer, un projet proposé au commencement de la législature.

Mais le vote d’une assemblée nouvelle ne donnerait point force obligatoire au projet déjà délibéré une ou plusieurs fois par l’assemblée précédente. 11 suffit d’un homme nouveau pour changer l’opinion de la majorité. Peut-être même ne devrait-on pas excepter le cas singulier» où tous les représentants auraient été réélus sans exception : les pouvoirs sont renouvelés, sinon les hommes.

. 909. Il est raisonnable de faire suivre d’un vote la première et la deuxième délibération; l’approbation de l’Assemblée ne peut être, il est vrai, que provisoire; mais, si . l’un des deux votes était défavorable, il dispenserait de passer outre et de perdre le temps en discussions oiseuses. La Constitution assigne une époque au vote « définitif » : elle suppose donc des votes provisoires.

Faudrait-il aller plus loin et proclamer irrégulières les lois qui, par quelque erreur, ont été votées seulement une fois? Non, s’il y a eu d’ailleurs trois délibérations, après les intervalles voulus. Le silence qui a suivi les deux premières équivaut à un vote approbatif. Tout ce qu’ordonne l’art. 41, c’est que l’adhésion définitive vienne après trois délibérations.

910. Au contraire, si un projet avait été, sans déclaration d’urgence, discuté seulement une ou deux fois (1), l’adhésion, même unanime de l’Assemblée, ne lui donnerait point de force obligatoire. S’il était qualifié loi, et promulgué comme tel, les citoyens pourraient se refuser à l’obéissance; l’Assemblée devrait lui faire subir les épreuves omises.

911. Le passage successif du projet de loi à travers les épreuves voulues, constitue ce qu’on nomme en Angleterre le progrès du bill : le projet parcourt diverses phases; d’abord simple proposition, produit de l’initiative individuelle;

(1) Les discussions entachées de violence ou d’erreur ne comptent pas.

438 CH. IV, ART. 41. — DISCUSSION DES BUREAUX, puis , revêtu d’une ou de deux sanctions provisoires, chaque degré le rapproche , de plus en plus, du moment où il sera transformé en loi. Si la législature expire avant la sanction définitive, il y a avortement; les opérations doivent être recommencées.

912. La constitution nouvelle est muette sur l’intervalle et le travail préparatoire qui doivent séparer l'initiative, de la première délibération publique. La Charte prescrivait une discussion préalable dans les bureaux. Les bureaux ou comités ne sont autre chose que des assemblées

secondaires, des fractions de l’assemblée principale, qui se réunissent hors de la présence du public. Chacun de ces groupes se livre à une discussion familière qui , sous divers rapports, est plus fructueuse que la délibération publique et générale. Dans uu bureau, tous les membres, qu’ils soient ou non dépourvus de talents oratoires, se communiquent librement leurs observations, sans s’assujettir aux entraves d'un débat régulier; ils demandent et obtiennent facilement les éclaircissements qui leur manquent. La rédaction d’une loi est susceptible d’être perfectionnée dons un comité bien mieux que dans une réunion nombreuse , incapable de prêter aux menus détails une attention soutenue.

913. La raison conseille donc de discuter les propositions à huis clos avant de leur faire subir l’épreuve, de la délibération publique. La Constitution prescrit, il est vrai, la publicité des séances ; mais elle a seulement eu en vue les actes de l’Assemblée entière; elle n’a pas voulu interdire les pourparlers intérieurs des diverses sections. Les assemblées peuvent et doivent remplir, dans leurs règlements, la lacune laissée par la loi fondamentale.

91t. Fn Angleterre, la première et la troisième lecture n’ont guère lieu que pour la forme; la deuxième seule enfnnte un débat sérieux. Les choses se passeront probablement de même en France. Cependant, il serait possible de faire servir la procédure constitutionnelle à rendre la discussion plus fructueuse en lui donnant des tours différents. — La première délibération devrait être consacrée à l’examen du projet considéré dans son ensemble; on y apprécierait son but, son utilité, sa conformité avec les principes de la justice et ceux de la Constitution. Les objections fondamcn-

MOYEN D’UTILISER LES TROIS LECTURES. 13<) taies seraient discutées; on écarterait les critiques de détail, on ajournerait tous les amendements, excepté ceux qui changeraient la proposition par sa base. Si des vices radicaux étaient signalés, l’Assemblée rejetterait la loi proposée : d’où une grande économie de temps et de travail : « A quoi bon, dit Bentham, ôter les taches d’un habit que l’on va jeter au feu ? » — La délibération suivante , laissant de côté le fond, dont le premier vote implique l’approbation provisoire, entrerait dans les détails et scruterait la forme : les amendements seraient examinés. — Enfin la dernière délibération (1) aurait pour but de revoir l’ensemble, de réparer les oublis, de rétablir l’harmonie des divers articles, troublée par les amendements.

Je ne sais si je m’abuse, mais il me semble qu’une direction analogue, imprimée aux débats, remédierait à une partie des défauts que l’on a justement reprochés aux assemblées législatives.

915. Elle préviendrait d’ailleurs une difficulté que fera naître plus d’une fois l’application de l’art. 41. Lorsqu’un amendement qui change l’économie et la portée du projet, vient à être adopté dans le cours de la seconde ou de la troisième délibération, la sanction peut-elle être valablement donnée par le troisième vote ? J’incline vers la négative. On ne peut dire que la loi, telle qu’elle est sanctionnée, ait été délibérée trois fois. Dans le doute, l’Assemblée fera bien de renouveler son vote, ne fôt-ce que pour la forme. Elle ne saurait apporter trop de scrupule dans f observation des devoirs que la Constitution lui impose.

910. Au surplus, rien n’empêche, selon moi, démultiplier les discussions; l’article 41 ne fixe qu’un minimum. Si l’Assemblée, lors du troisième vote , ne se trouve pas suffisamment éclairée , elle est libre d’ordonner une quatrième délibération. Bien mieux , je voudrais que, dans tous les votes qui suivraient la troisième délibération, on admît la catégorie de suffrages proposée par Bentham , celle des indécis. Quand, par suite du nombre des indécis, il n’y aurait de

flj M. Bousquet proposait «l'en exclure les amendements. C’était aller trop loin que d’en faire une obligation constihitionnelle. D'ailleurs les oublis sont possibles.

lit) Cil. IV, ART. 12. — DÉCLARATIONS D’URGRNCE.

majorité ni /tour ni contre, une délibération nouvelle serait de droit, quel qu’en fût le chiffre.

Article 12 .

[ Molli, DE DISCISSION EN GIS b'illtüENCK.j

Toute proposition ayant pour objet de déclarer l'urgence est précédée d’un exposé des motifs.

Si l’Assemblée est d’avis de donner suite à la proposition d’urgence, elle en ordonne le renvoi dans les bureaux, et lise le moment où le rapport sur l’urgence lui sera présenté.

Sur ce rapport, si l’Assemblée reconnaît l’urgence, elle le déclare (I) et fixe le momentde ladiscussion(2).

Si elle décide qu’il n’y a pas urgence, le projet suit le cours des propositions ordinaires.

917. Résumé. — 918. On a pris plus de précautions pour les déclarations d’urgence que pour les lois. — 919. Analyse. — 920. La déclaration est facultative. — 921. Bizarrerie. — 922. Urgence évanouie ou survenue après coup. Danger imminent.

917. Ln posant le principe des trois lectures, on a réservé une exception : dans les cas d’urgence , une délibération unique valide le vote des lois. C’est à l’Assemblée ellemême, sous la réserve des régies inspirées par la raison, de décider s’il y a urgence : l’indépendance des pouvoirs le veut ainsi. Mais suivant quelles formes? Ici, les rédacteurs, plus préoccupés du souvenir de nos crises révolutionnaires que de l’expérience anglaise, ont cru devoir sauvegarder l’Assemblée contre sa propre précipitation , au risque de l’entraver outre mesure dans quelque péril imminent. Ils n’ont pas voulu (3) s’en remettre aux règlements parlementaires du soin de formuler la procédure législative en cas d’urgence.

L’analyse de l’art. 42 indique la marche suivante : 1° proposition à l’effet de déclarer l’urgence du projet de loi, avec motifs; 2" vote de l’Assemblée; 3° si la proposition n’est

(I) Elle déclare qu'elle reconnaît l’urgence...

(?) .. « de la discussion >• unique sur le projet de loi urgent. Ca) Rejet de l'amendement de M. Faure et de Deslongrais.