AVANTAGES; MODE; EFFETS

980. La présentation d’un projet de loi émané du Président doit être faite par un ministre. Donc, si elle était faite par le Président lui-même , bien que revêtue d’un contreseing ministériel , elle ne saisirait pas valablement l’Assemblée ; mais si un représentant s’appropriait la proposition , elle serait susceptible d’être convertie en loi.

Le pouvoir législatif peut restreindre la prérogative présidentielle, en ce sens qu’il peut, par une loi organique , exiger que certains projets soient soumis à l’examen du conseil d’état (art. 75).

L’initiative du Président oblige-t-elle l’Assemblée à prendre une décision ? La négative me paraît soutenable par les motifs que j’ai donnés en parlant des effets de l’initiative parlementaire. Les ministres et le Président n’ont qu’un moyen d’action sur l’Assemblée : c’est de déclarer qu’ils sont prêts à se démettre.

L’Assemblée est libre, parles mêmes raisons, d’écarter sur-le-champ, par la question préalable, les projets du Président; mais elle ne peut empêcher leur présentation , sans violer l’article 49.

Le Président n’est pas forcé de présenter des projets de lois; donc il est libre de retirer ceux qu’il a proposés, tant qu’ils ne sont pas sanctionnés par un vote définitif; mais chaque représentant, jouissant de l’initiative, peut paralyser le retrait en s’appropriant le projet retiré.

Si la proposition du Président est rejetée , peut-il la reproduire immédiatement? Oui, puisque la Constitution ne limite cette faculté à aucun délai (1). Mais si les circonstances ne sont pas urgentes, il convient d’attendre quelque temps, et même de différer jusqu’au renouvellement de l’Assemblée.

990. La participation à la puissance législative est exceptionnelle dans lu personne du Président de la République. Sa prérogative essentielle, c’est le pouvoir exécutif. Ce n’est pas qu’un seul homme puisse matériellement mettre une foule de lois à exécution dans un pays de vingt mille lieues carrées; ce n’est pas que l’intervention d’une volonté

(I) L’art. 17 de la Charte de 1830 n’a paa été reproduit.

478 CH. V, ART. 49.— FACULTÉ RÉGLEMENTAIRE secondaire soit indispensable pour sanctionner la volonté législative et lui imprimer une force obligatoire. Le Président n’exécute pas , à vrai dire , ou n’exécute que bien rarement : il surveille et assure l’exécution, selon les termes mêmes du texte constitutionnel.

Il surveille l’exécution des lois en ordonnant que les agents inférieurs rendent compte de leur conduite, en faisant inspecter les résultats de leur gestion par d’autres agents, en recevant les réclamations des citoyens contre la négligence ou les fautes de ses délégués. — Il assure l’exécution des lois en reprenant les administrateurs placés sous ses ordres, en les frappant au besoin d’une destitution , en leur donnant les instructions nécessaires.

991. La mission d’assurer l’exécution des lois implique l’autorisation d’établir certaines règles accessoires qui développent la règle principale et facilitent son application. Le pouvoir exécutif renferme donc, par sa nature même, une portion secondaire du pouvoir législatif. — Cette prérogative exceptionnelle s’évanouit quand la loi a spécilié tout ce qui doit être fait; mais elle s’accroît d’ordinaire par la volonté même des assemblées délibérantes. Après avoir formulé des principes , elles dédaignent de réglementer les menus détails. Elles délèguent ce soin au pouvoir exécutif; délégation valable quand la constitution ne la défend pas.

Le silence gardé par le chapitre V sur les décisions réglementaires émanées du Président est assez étrange, mais ne suffit pas pour les taxer d’inconslitulionnalilé. L’article 75 charge le conseil d’étal de préparer les règlements d’administration publique ; or , cette locution désignait , sous l’ancien gouvernement, des décisions prises par le chef du pouvoir exécutif, ltien n’annonce qu’on ait entendu y attacher une signification différente. Seulement, le nom d’ordonnance qu’on leur donnait autrefois doit sans doute être remplacé par le nom de décrets qu’emploie l’article 09 (1). — Donc le Président fait aujourd’hui, comme le roi sous l’empire de la Charte, les règlements nécessaires

(I) M. de Saint-Priest proposait le nom d 'arrClà.

COMPRISE DANS LE POUVOIR EXÉCUTIF. 479 pour l’exécution des lois ; mais il doit demander au conseil d’état une rédaction préalable:

992. 11 est évident que les réglements d’administration publique, faits pour assurer l’exécution des lois, cessent d’être obligatoires toutes les fois qu'ils sont contraires à quelque disposition législative. Le Président, porte l’article 51, ne peut « suspendre l’empire des lois ». Ses décrets sont nuis, en pareil cas, sans qu’il soit besoin d’une déclaration de l’Assemblée nationale. Les tribunaux devant lesquels on invoque un texte de loi en vigueur et un texte de décret qui décide le contraire, doivent appliquer le premier.

•Du reste, leur juridiction ne les autorise pas à prononcer d’une manière générale l’illégalité d’un acte du Président. Aussi l’Assemblée fera bien de proclamer la nullité des décrets illégaux qui lui seront signalés.

Le Président n’est pas compétent pour remplir les lacunes de la législation , lors même qu’il serait possible ( chose difficile à supposer) de le faire sans violer aucun texte émané d’un de nos divers pouvoirs législatifs. Ajouter aux lois, ce n’est pas en assurer l’exécution. Le silence de la constitution nouvelle confirme cette conséquence.

Le Président ne peut pas assurer l’exécution detf lois par toutes sortes de moyens : par exemple , en établissant des peines. Le législateur seul est compétent pour déterminer les cas où un citoyen peut être privé de sa liberté individuelle ou de sa propriété, même à titre de punition. Ce principe, omis à tort dans la loi constitutionnelle (1), est consacré par des dispositions antérieures (2).

993. La faculté d’établir des règles secondaires pour faciliter l’exécution d’une règle principale, dérive du mandat d’exécuter cette dernière. Ce n’est donc pas une prérogative spéciale au Président. Elle appartient à tout fonctionnaire chargé d’une branche du pouvoir exécutif. Les préfets et les maires peuvent aussi publier des règlements, auxquels on donne en général le nom d’arrêtés. Leur droit

(1) V. mon livre sur la Charte, p. 10S. Cette lacune a été réparée dans la constitution grecque de 1844; voyez son article B.

(2) Code pénal, art. 1, 3, 4; Instr. cr., art. 364; Déclar. de 1791, 8; de 1793, 14.