JUSTIFICATION HISTORIQUE

par la révolution , et tout ce qui a été organisé depuis la révolution et qui existe encore Ta été par Napoléon.

8 Nous n’avons plus ni provinces, ni pays d'état, ni parlements, ni intendants, ni fermiers généraux, ni coutumes diverses, ni droits féodaux , ni classes privilégiées en possession exclusive des emplois civils et militaires, ni juridictions religieuses différentes (42).

7 A tant de choses incompatibles avec elle, la révolution avait fait subir une réforme radicale, mais elle n’avait rien fondé de définitif (4 3). Seul, le premier consul rétablit l’unité, la hiérarchie et les véritables principes du gouvernement (14). Ils sont encore en vigueur.

8 Ainsi, l’administration de la France confiée à des préfets, à des sous-préfets, à des maires, qui substituaient l’unité aux commissions directoriales; la décision des affaires (15), au contraire, donnée à des conseils, depuis la commune jusqu’au département; ainsi, la magistrature affermie par l’inamovibilité des juges (4 6), par la hiérarchie des tribunaux (17); la justice rendue plus facile par la délimitation des attributions, depuis la justice de paix jusqu’à la Cour de cassation (18) : tout cela est encore debout.

(12) Les droits féodaux et les privilèges sont contraires au droit philosophique. Napoléon a créé des titres nobiliaires, des majorais, des duchés grands fiefs. ..n-* 109-114. il a négocié le concordat. (V. dixième alinéa).

(13) Il est malaisé de comprendre comment la révolution a pu régénérer (cinquième alinéa) la France sans y rien organiser, et faire subir une réforme radicale à ses institutions sans rien mettre à la place. En supprimant les intendants et les provinces, la Constituante établit des départements et des administrations locales; en détruisant les paiements et les bailliages, elle créa toute une organisation judiciaire; en destituant les fermiers généraux, elle adopta un nouveau mode de percevoir les contributions. Elle substitua l'unité à la divergence des coutumes dans plusieurs matières, par exemple , en ce qui touche les successions légitimes ; si elle ne put faire un Code civil complet , elle décréta du moins sa rédaction. A l’égard des fiefs et des privilèges, il n’y avait qu’à détruire : en pareil cas, il suffit de rétablir le droit commun.

(14) U fallait dire quels sont ces véritables principes, encore en vigueur en 1851, et d'ailleurs étrangers aux institutions politiques. (V. les alinéas 4, 12 et 13). La hiérarchie se retrouve à toutes les époques; l'unité du pouvoir exécutif était consacrée par la Constitution de 1848, à moins qu’unité ne signifie pouvoir absolu.

(4 5) Je n'aperçois pas bien ce que peut être « la décision des affaires » opposée à « l'administration ». La solution des affaires contentieuses est attribuée au seul conseil de préfecture pour tout le département. Les préfets, les sous-préfets, les maires ne sont pas de simples agents chargés d’exécuter les résolutions des conseils généraux ou municipaux. Le système de centralisation, alopté sous l'empire, offre de grands avantages au point de vue des mesures d'intérêt général ; il a peut-être été poussé trop loin au point de vue de l'intérêt purement local. V. r1 U63-6 et décr. du 25 mars 1852.

(16) 11 ne faut pas confondre Tillimitalion de durée du mandat avec son irrévocabilité. (V. art. 21.) Les juges étaient temporaires mais inamovibles sous nos premières constitutions. La perpétuité des fonctions est bonne en tant qu'elle corrige le droit de nomination réservé au pouvoir exécutifn- 1261. Cette réserve est-elle rationelle? N" 1244.

(17) La hiérarchie, loin d’affermir la magistrature, ne nuit-elle pas à Tindependance des juges inférieurs!' Cela serait évident si par hiér^chie Ton entendait la subordination du pouvoir judiciaire au pouvoir exécutif.

(18) Les justices de paix, les tiibunaux de première instance, le tribunal

CONST1T. DE 48.»i. — PRÉAMBULE.

* De même, notre admirable système financier, la banque de France, l'établissement des budgets, la cour des comptes, l’organisation de la police, nos règlements militaires datent de cette époque (19).

10 Depuis cinquante ans, c'est le Code Napoléon qui règle les intérêts des citoyens entre eux (20) : c’est encore le concordat qui règle les rapports de l'État avec l'Église (24).

11 Enfin, la plupart des mesures qui concernent les progrès de l’industrie, du commerce, des lettres, des sciences, des arts (22), depuis 1^ règlements du Théâtre-Français jusqu'à ceux de l lnstitut, depuis l’institution des prud'hommes (23) jusqu’à la création de la Légion

de cassation ont été créés p<r l’Assemblée constituante. Cette assemblée reconnaissait aussi deux degrés de juridiction ; seulement elle voulait que l'appel fût porté ap tribunal d’un arrondissement voisin. La Constitution de l'an VIII décida qu’il serait porté devant un tribunal supérieur.

(19) Les progrès de notre système financier se sont successivement accomplis, avant, pendant et après l’empite. La création do grand livre de la dette publique est due à Cambun , sous le régime conventionnel ; l'exemple de l'Angleterre n’a pas été sans intlurnce sur nous en matière de finances. La banque est un établi-sement privé; ello existait avant le décret qui lui a conféré sas privilèges. Si la cour des comptes doit non nom de cour à la loi de 1807, il n'en faut pas conclure que la comptabilité publique soit restee jusqu’alors dépourvue de contrôle. Sans parler des anciennes chambres des comptes, l’Assemblée constituante avait fondé une commission de comptabilité nationale que maintinrent les constitutions suivantes (1793, arl. 105; an III, art. 371; an VIII, art. 89). L’établissement des budgets doit bien quelque chose aux comptés rendus de Necker. Il a été présenté sous le gouvernement directorial des budgets plus détaillés que ceux des gouvernements ultérienrs. (V. entre autres la loi des dépenses de l’an VI, du 23 frimaire; ▼. aussi la loi du 23 thermidor ao V).

(30) Le Code civil n’est point . et peut-être faul-il s’en féliciter, une série d'inrovations; c’est le résultat d’une transaction entre les principes du droit eoutumier et ceux du droit écrit. La moitié des articles, à peu près, a été puisée dans les traités de Pothier. V. nu 110. — Les Codes de procédure, de commerce, d’instruction criminelle et le Code pénal, que l’on n’a point mentionnés ici, reproduisent également l'ancien droit modifié par la législation intermédiaire ; tous ont été depuis longtemps l’objet de justes critiques On a dil refaire les règles du Code de procédure sur la vente des immeubles ; celles du Code de commerce sur les faillites, celles du Code d'instruction criminelle sur le jury; Il a fallu adoucir le Code pénal, qui prodiguait outre mesure la peine de mort, qui consacrait les peines de la marque, du carcan et de la confiscation. F.nlin l’on songe, non sans de justes motifs, A rétablir dans toute son extension la publicité hypothécaire de l’an VII.

(31) Est-il rationnel d’imposer A l’État des devoirs spéciaux au profit d’une religion particulière? V. n»* 509-12.

(32) La liberté est pour l’industrie manufacturière et commerciale, aussi bien que pour le» connaissances humaines, la source principale de progrès ; or, la liberté date en quelque sorte, dans ces matières, de *789.

(2 S) Le ThéAtre-Franraîs a beaucoup prospéré dans les xvu» et xvm* siècles, bien avant le décret de Moscou. L’Institut est l’œuvre de la Convention nationale ; les arrêtés consulaires n’ont remanié la toi du 3 brumaire an IV que pour en effacer l'Academie des sciences morales et politiques, ce foyer d’idéologie L’institution des prud’hommes est loin d’ètre entièrement neuve; voyez entre autres un édit de Louis XI du 29 avril 1464; Pt, sur les prudhomrnes pécheurs, l'arrêt du conseil du 16 mai 1728, la loi du 12 décembre 1790, et plusieurs autres

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d’honneur (24), ont été fixées par les décrets de ce temps (25).

12 On peut donc l'affirmer, la charpente de notre édifice social est l’oeuvre de l’empereur (26), et elle a résisté à sa chute et à trois révolutions.

13 Pourquoi, avec la même origine, les institutions politiques n’auraient-elles pas les mêmes chances de durée (27)?

14 Ma conviction était formée depuis longtemps , et c’est pour cela que j’ai soumis à votre jugement les bases principales d’une constitution empruntées à celle de l’an VIII (28). Approuvées par vous, elles vont devenir le fondement de notre constitution politique.

15 Examinons quel en est l’esprit (29).

(24) L’institution de la Légion d’tionneur est-elle rationnelle? Faut-il , avec plusieurs publicistes, tels que M. Thiers, l’admirer précisément parce qu’elle constitue une récompense uniforme ? Se devrait-on pas tout au moins revenir à l’exécution de la loi de l’an IX î 1374-84.

(25) Les décrets impériaux ont subi bien des modifications ; s’il en est qui subsistent intégralement, on avouera qu’ils n’ont pas encore duré plus d’un demi-siècle (voj. quatrième afin.). Leur consécration par la monarchie restaurée est-elle une garantie bien solide ? N" 135.

(26) V. note 9.

(27) Pour que des institutions politiques soient bonnes, il faut qu’elles favorisent la tendance des peuples à améliorer leur sort ; pour qu’elles soient durables, il faut, en outre , qu'elles soieut conformes À l'opinion publique librement exprimée. Cette condition est extrêmement difficile à remplir; car il est bien rare que le parti qui provoque l’exercice du pouvoir constituant laisse à ses adversaires la liberté pleine et entière de faire valoir leurs opinions. On s’explique ainsi comment la majorité d’un peuple sanctionne successivement des constitutions différentes.

(28) Sauf la nomination des députés par le sénat et l'institution d’un tribunat chargé de discuter les lois en dehors du corps législatif. On a répudié les traditions consulaires dans d’autres points importants. Voyez-en des exemples dans mes notes sur les art. 1, 6, 9, 10, 1 4, 15, 20, 22, 24, 37, 43, 45, 46.

(29) La première partie du préambule se réduit au fond à une induction conjecturale, tirée d’assertions historiques, en faveur de la constitution nouvelle : - La révolution de 1789 a détruit tout l’ancien régime sans rien fonder de définitif ; l’organisation sociale du xix» siècle , qui est conforme aux véritables principes du gouvernement, est tout entière l'œuvre de Napoléon ; elle a duré jusqu’à présent, malgré trois révolutions. Il est probable que les institutions politiques dues à la même pensée sont aussi excellentes ; il est prubable qu’elles dureront aussi indéfiniment, car, si elles ont été renversées, c'est par une coalition européenne et non par une agitation populaire. »

Pour apprécier ce syllogisme, il faudrait rechercher : 1° Si la législation intermédiaire (de 1789 à 1799) se résume dans une simple formule d'abrogation sans avoir rien édicté de neuf ou du moins rien de bon ; 2* si la législation consulaire ou impériale n’a rien emprunté soit à l’ancien régime, soit au régime intermédiaire; 3« si elle n’a été modifiée en rien par le volumineux recueil des actes du gouvernement royal; 4* si elle est préférable sous tous les rapports, soit au droit intermédiaire, soit aux lois plus récentes; 8° si, en la supposant irréprochable, on en doit nécessairement induire l’excellence des institutions politique* du Consulat et de l’Kmpire; 6° si aucune de ces institutions n’a trouvé place dans les chartes de 1791, de 1814 on de 1830, et n’est pas tombée avec elles au souille des agitations populaires. Knlin, il resterait 3 rechercher parmi les formes que ces institutions ont revêtues tour 8 tour celle qui doit plus spécialement servir de modèle. — Peu importe , au surplus , la solution de toutes ces questions, si l’on dé-

CUNhllT. UE <852. — PRÉAMBULE.

(Les alineas 16 à 34 exposent les motifs de I* Constitution.!

18 Dans notre pays, monarchique depuis huit cents ans, le pouvoir central a toujours été en s'augmentant. La royauté a détruit les grands vassaux ; les révolutions elles-mêmes ont fait disparaître les obstacles qui s'opposaient à l'exercice rapide et uniforme de l'autorité (30). Dans ce pays de centralisation ,31), l’opinion publique a sans cesse tout rapporté au chef du gouvernement , le bien comme le mal. Aussi, écrire en tête d’une charte que ce chef est irresponsable, c’est mentir au sentiment public, c’est vouloir établir une fiction qui s'est trois fois évanouie au bruit des révolutions (32).

17 La constitution actuelle proclame , au contraire , que le chef que vous avez élu est responsable devant vous; qu'il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain, afin que, dans les circonstances solennelles , vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance (33).

18 Étant responsable , il faut que son action soit libre et sans entraves (34). De là l'obligation (35) d'avoir des ministres qui soient les auxiliaires honorés et puissants de sa pensée , mais qui ne forment plus un conseil (36; responsable , composé de membres solidaires, obstacle journalier à l’impulsion particulière du chef de l’État (37), expression d’une politique émanée des chambres , et par là même exposé à des changements fréquents, qui empêchent tout esprit de suite, toute application d'un système régulier (38).

f Néanmoins, plus un homme est haut placé, plus il est indépendant, plus la confiance que le peuple a mise en lui est grande, plus il a besoin de conseils éclaires , consciencieux. De là la création (39) d'un Conseil d'état, désormais véritable conseil (40) du Gouvernement, pre-

montre directement que la constitution nouvelle est conforme aux vrais principes du droit politique.

(30) L’histoire prouve en effet que les rois ont triomphé des seigneurs , peut-être avec le secours du peuple. Le phénomène politique inverse s’est produit en Angleterre. 11 n’en est pas moins sûr qu'en tout pays le but rationnel de l’organisation politique est le plus grand bien de la naliou , et non l’avantage exclusif des mandataires qui la régissent-u"* 205 k 214.

(31) Il semble qu’ici commence un nouvel ordre d'idées.

(32) Sans doute en 1*92, 1830 et 1848. Les constitutions de l’empire consacraient l’irresponsabilité du chef du gouvernement (an VIII, 69).

(33) V. base 1” et art. 5. La faculté de retirer la confiance nationale n’est pas écrite dans le texte constitutionnel. La res|>onsabilité y est écrite sans être organisée.

(34) Cette induction est-elle rigoureuse-n* 937?

(35) Expression omise à tort dans la Constitution.

(36) Les constitutions antérieures ne prescrivaient pas généralement de rassembler les ministres en conseil. La constitution nouvelle ne le défend point.

(37) Je ne crois pas que l’obstacle ait disparu; tout au plus aurait -il cessé d'être collectif pour devenir individuel. Jamais homme consciencieux et de valeur réelle ne se fera l’instrument passif et servile d'un gouvernement

(38) V. base 1" et art. 3, 13, 44. — Ci-après note 46.

(39) Il ne s’agit pas d’une innovation radicale. V. »"• 1133-4.

(40) 11 sera désormais amovible. Les hommes indépendants seraient-ils les pires conseillers?