L'INITIATIVE N OBLIGE PAS A STATUER

miner dans son règlement (1). On a craint sans doute, qu’une foule de propositions, sans lien entre elles, ne vinssent jeter le désordre dans les travaux législatifs. Inexpérience confirme en partie cette crainte. Le désir d’attacher leur nom à une loi nouvelle, a souvent porté des représentants, qui n’étaient pas les plus instruits de l’Assemblée, à la fatiguer de propositions paradoxales. 11 est tout simple quelle soumette l’initiative individuelle à un examen préalable, au double point de vue du mérite et de l’opportunité.

891. Mais, dans aucun cas, les restrictions ne doivent paralyser le droit de donner lecture d’un projet à l’Assemblée (2). La liberté de manifester ses pensées à la tribune et par voie de pétition, est consacrée par l’art. 8. Il serait singulier que l’initiative fût moins favorisée. L’art. 49 suggère une objection : l’initiative du Président n’est assujettie à aucune forme ; or, quelle différence subsistera-t-il à son profit, si chaque député peut présenter un projet? Je réponds qu’il en reste encore une : c’est que l’ Assemblée, dans son règlement, est maîtresse de soumettre les motions de ses membres à un examen préliminaire plus compliqué, avant qu’elles parviennent à l’épreuve constitutionnelle des trois lectures. Du reste , j’avoue que toute différence peut disparaître par une certaine rédaction du règlement. La libre communication des projets individuels à l’Assemblée garantit qu’aucune idée utile ne sera perdue; clic ne saurait produire aucun inconvénient sérieux, si l’on décide avec moi qu’elle n’impose aucune obligation positive ultérieure.

892. Je crois en effet que l’Assemblée, après avoir donné acte d’une proposition, n’est pas légalement tenue déjà discuter, ni de la faire suivre d’un vote quelconque (3). Aucun texte constitutionnel ne l’y astreint. Dira-t-on que ce serait rendre illusoire le droit d’initiative parlementaire, formellement reconnu par l’art. 39? Il me semble que ce droit conserve un effet assez important. La proposition saisit l’Assemblée : elle l’investit du droit de discussion et de sanction.

(1) Rejet de l'amendement de M. Klandin.

(î) Dans la chambre des députés, l’approbation de trois bureaux était nécessaire pour autoriser la lecture ( Règlement de 183», art. 49).

(3) V. cependant Pinhciro-Fcrrcira, Observ. sur lu Charte, p. 5t.

430 CH. IV, AltT. 39; INITIATIVE. — RÈGLEMENT ;

C’est en cela que la pétition est inférieure à l’initiative : pour qu’une pétition puisse être convertie en décret, il ne suffit pas qu’elle ait été reçue et même favorablement accueillie ; il faut qu’un représentant consente à se l’approprier, comme projet de loi. Mais il ne /suit pas de là que l’ Assemblée perde la liberté de fixer son ordre du jour, et soit forcée, par le caprice d’un de ses membres, de s’occuper, malgré elle, d’un travail qui lui semble inopportun. Une demande astreint le pouvoir judiciaire à juger, parce qu’il faut, avant tout, terminer les procès :au contraire, il n’y a pas, en général, nécessité de changer la législation existante. Le pouvoir législatif agit spontanément, hors des cas spéciaux où la Constitution lui en fait un devoir : par exemple, quand il s’agit de fixer les impôts annuels; et alors même, il n’est pas tenu de prendre pour point de départ , telle ou telle proposition.

Admettons, un moment, l’existence d’une obligation positive de discuter et de voter : comment fixera-t-on le délui dans lequel il faudra l’accomplir? Le silence déjà Constitution est ici décisif. TtiUte limitation de temps serait arbitraire. Concluons donc que l’Assemblée contracte simplement l’obligation morale : de statuer sur les propositions , quand elle n’a aucun autre objet à son ordre du jour ; — de statuer sur la plus ancienne par préférence aux plus récentes, quand elle n’a pas de motif particulier pour agir autrement.

L’Assemblée peut renvoyer les propositions de ses membres à l’examen du conseil d’état (art. 75). Elle peut ordonner une enquête parlementaire, et, en général, recourir, poqj s’éclairer, à tous les moyens que la raison ou la Constitution ne prohibent pas.

893. La liberté d’initiative implique le droit de proposer des amendements dans le cours des discussions , toujours en observant les formes parlementaires. V. n° 131.

894. Le règlement , mentionné à deux reprises dans le texte de l’art. 39, est l’ensemble des dispositions qui déterminent la manière dont les membres de l’Assemblée doivent agir, dans leurs rapports avec elle. Il fixe les fonctions du président et des secrétaires , l’ordre à suivre dans les délibérations , le nombre de discours que peut prononcer le même orateur; en'unmot, le règlement renferme la procé-

IL N’OBLIGE PAS L ASSEMBLÉE. — AHT. 4ü. 431

dure parlementaire. Il ne peut évidemment être rédigé que par l’Assemblée elle-même ; l’initiative n’appartient ici qu’aux représentants et non au président de la République.

895. Le règlement est l’ouvrage de la majorité : la majorité peut donc le changer à son gré ; elle peut même instantanément le mettre à l’écart : on ne saurait se lier envers soi. Du reste, il convient de n’agir ainsi que pour de bonnes raisons. Si l’individu peut changer de volonté , il doit, du moins, éviter les caprices et les inconséquences.

Le règlement fait par une législature oblige encore moins la suivante, puisque celle-ci est composée de membres diiïérents, ou dont les pouvoirs sont renouvelés; elle est libre, au surplus, de maintenir l’ancieu règlement, sans le discuter en détail.

J’excepte, de ces deux décisions, les dispositions du règlement destinées à procurer l’application d’un article constitutionnel, tel que notre article 39. Ce sont de véritables lois organiques; elles doivent être observées jusqu’à modification régulière.

Auticlé 40.

[.SOMBRE DE RKI'RÉSENTASTS .NÉCESSAIRE l’OLR VOTER LES LOIS.]

La présence de la moitié plus un des membres de l’Assemblée est nécessaire pour la validité du vote des lois.

896. Après l’initiative, la discussion, et enfin la sanction. Les rédacteurs ont interverti l’ordre logique. Ils s’occupent ici du vote, c’est-à-dire du mode suivant lequel toute assemblée délibérante émet ses volontés. Le vote des lois eu constitue aujourd’hui la ■< sanction » (4).

' Il serait désirable que toute loi réunît l’unanimité des suffrages; mais l’infinie diversité des opinions s’y oppose. Il faut bien , pour ne pas rendre impossibles la plupart des réformes et des actes de haute administration , se contenter de la simple majorité. Le vœu du plus grand nombre est celui qui approche le plus du vœu de l’unanimité.

(l) V. cependant n° I0M . — La Charte (ait. 18) donnait la sanction au roi, même quand il avait déjà exercé l'initiative. <

i;lî CH. IV , ART. 40. — MAJORITÉ REQUISE

L’Assemblée nationale représente le pays; la majorité de ses membres représente la majorité du pays. Donc il suffit, mais il faut que chaque loi soit .approuvée par la majorité des représentants, pour être présumée confôrme au vœu du * plus grand nombre.

897. La Constitution est moins exigeante; elle se borne à prescrire la présence de la majorité. La loi est donc valable si elle est approuvée par la majorité de la majorité, pourvu que la majorité entière soit présente; en d’autres termes, la présence de trois cent soixante-seize membres est nécessaire , mais l’approbation de cent quatre-vingt-neuf membres suffit pour sanctionner une loi (1). — J’aurais préféré que l’on exigeât un vole favorable de la pluralité des membres présents ou absents. 11 est possible que la majorité * des absents, réunis à la minorité des présents, constitue la majorité effective de l’Assemblée; c’est alors le vœu de la minorité du pays qui a fait la loi. Il est probable, sans doute, que les opinions sont réparties dans la même proportion entre les absents et entre les présents ; mais cela n’est pas certain : une protestation expresse, en faisant tomber la présomption constitutionnelle, diminuerait le respect dont le législateur a besoin pour obtenir obéissance entière. — La décision de l’article 40 est , à vrai dire , un vestige du régime antérieur. La monarchie représentative refusait toute espèce

de traitement aux pairs et aux députés; en revanche, elle leur permettait de cumuler, avec leur mandat, des fonctions plus ou moins importantes. Aujourd’hui les représentants se doivent tout entiers ù leurs devoirs législatifs; ils reçoivent une indemnité qui les dispense de chercher des ressources dans des travaux privés ou dans des magistratures dont l’accès leur est d’ailleurs interdit. Leur présence est obligatoire; elle doit se présumer. Ceux qui se trouvent dans la ville où siège l’Assemblée peuvent, en cas d’empêchement, être admis à formuler ostensiblement leur vote.

898. La décision de l’article 40 a un autre inconvénient; elle donne lieu à des abstentions calculées , qui seraient absolument sans intérêt si l’approbation de la majorité était

(I) Article 21. — 11 j h une exception relative aux assemblées chargées de réviser la Constitution ; articles 22 et 111-20.

POUR LH VOTE UES LOIS; ABSTENTIONS. i33 nécessaire à la validité des votes. Quand les représentants opposés à un projet de loi reconnaissent que ses partisans ne forment pas à eux seuls la majorité de l’assemblée, ils se retirent et paralysent ainsi l’adoption du projet. On a prétendu que cette manœuvre est irrégulière. Sans doute, les représentants sont obligés, en principe, de participer aux actes législatifs ; mais ils sont encore plus étroitement tenus de faire triompher , autant qu’il est en eux , la doctrine politique dont ils sont les défenseurs dans l’Assemblée; les partisans d’un projet de loi ne peuvent se plaindre de l’abstention de leurs adversaires : s’ils ont réellement la majorité, ils sont sûrs d’obtenir le succès en réunissant leurs amis négligents.

899. La majorité voulue par l’art. 40 se calcule sur le nombre constitutionnel des membres de l’Assemblée. Elle est invariablement fixée à 376; quand même, par suite de démissions, de décès, de déchéances, le nombre effectif des représentants serait tombé au-dessous de 750. Il ne faut pas élargir lu disposition déjà trop indulgente de notre texte. Si les rédacteurs avaient une pensée contraire , ils devaient dire, comme dafis l’art. 46-3“ : la majorité, et non « la moitié plus un » , qui n’est autre chose que la majorité plus un, toutes les fois que le total est impair.

900. Si la moitié seulement de l’Assemblée participe au vote d’un projet , la décision est nulle , le projet ei\t-il été approuvé par tous les membres présents. Dès que le fait est vérifié , l’Assemblée doit arrêter la promulgation. Si la loi prétendue est déjà promulguée, il convient d’en déclarer la nullité et de promulguer cette déclaration pour avertir les citoyens qu’ils ne sont pas liés.

901. La Constitution ne statue que sur les projets de lois. A l’égard des autres actes de l’Assemblée, tels que les autorisations de poursuites, les nominations de présidents ou de secrétaires, il suffit de la majorité voulue par le règlement. 11 en est de môme, tant qu’il s’agit de délibérer et non de procéder à un vote.

902. Le vote est une manifestation de volonté. Il n’y a pas de volonté sans liberté ou sans connaissance de l’objet auquel la volonté s’applique. Le vote est nul, pour cause d’erreur, quand l’Assemblée croit délibérer sur un projet autre

434 CH. IV, ART. 44. — TKil’LË LECTURE.

que celui qui lui est effectivement soumis (1). Le vote est nul pour défaut de liberté (k2) qûand l’Assemblée est sous le coup de la violence. Peu importe que l’attentat émane d’une fraction du peuple ou du chef du pouvoir exécutif. Dans ces hypothèses extraordinaires, l’Assemblée elle-même doit se hâter, dès que l’erreur est reconnue ou que la violence a cessé, de proclamer la nullité de scs propres décisions et de réparer le mal causé par leur exécution inconstitutionnelle.

903. Il est des situations tellement anormales , qu’elles échappent à l'application des principes. Si, par suite d’une force supérieure, par exemple, en cas d’invasion, l’Assemblée se trouve réduite à moins de 376 représentants , ses décisions emprunteront de la nécessité une puissance morale que leur refuserait, en temps ordinaire, l’interprétation littérale de la Constitution. Une fois que les choses auront repris leur cours naturel, les actes irréguliers tomberont d’eux-mômes.