AHT. 61. — NOMINATION DES AGENTS

vernenrs de l’Algérie et des colonies , les procureurs généraux et autres fonctionnaires d’un ordre supérieur.

Il nomme et révoque (1), sur la proposition du ministre compétent, dans les conditions réglementaires déterminées par la loi, les agents secondaires du gouvernement.

1073 à 75. Lacune, C'est la loi qui constitue les fonctions. — 1076- 77. Le Président nomme , en général , les agents du gouverne ment. — 1078, Critique de ce système. — 1079. La loi peut établir des conditions d’aptitude ; — 1 080 , mais non pour les fonctionnaires supérieurs. — 1081. Faut-il, pour nommer ceux-ci, l’assentiment du conseil des ministres? — 1082. Comment les distinguer des agents secondaires? — 1083. Conditions de révocation.

1073. Nous avons vu quels actes de gouvernement le Président peut ou doit accomplir. Nous allons maintenant rechercher jusqu’à quel point il choisit ou révoque ses agents, et suivant quelle forme il doit faire les actes qui rentrent dans ses attributions. Ceci nous fournira l’occasion de parler des ministres et de la responsabilité qu’entraînent les actes du gouvernement.

1074. Les art. 04 et 05 ne s’inquiètent que de la. nomination et de la révocation des fonctionnaires. Ils supposent que les nombreux agents auxquels ils font allusion , préexistent et exercent des attributions déjà déterminées. Il y a donc ici, dans les idées, une lacune évidente : les rédacteurs semblent avoir pris l’organisation administrative, telle qu’elle existait sous leurs yeux , sans songer quelle pût être remise en question. Toutefois les articles 00, 77, 88, 103 et 112 , combinés avec la suprématie bien constante du pouvoir législatif, servent à combler le vide.

En principe général, c’est au législateur seul qu’il appartient de diviser l’administration judiciaire et gouvernementale, intérieure et extérieure, civile et militaire, en diverses branches ; de déterminer le nombre des agents et de fixer leurs attributions respectives. Quand la loi a prononcé, le

(1) Il élait inutile d’ajouter : ou suspend; comme le voulait M.'de Mortreux. La suspension est une révocation temporaire.

524 CU. V, AUT. 6 4. — INCONVÉNIENTS DE L.V Président ne peut réduire ou augmenter, le nombsc des fonctionnaires publics; il peut encore moins restreindre la compétence de L’un ou accroître celle de l’autre. Il peut tout cela, au contraire, quand le législateur garde un silence absolu sur l’organisation d’une branche administrative, d’ailleurs légalement créée, ou lorsqu’il délègue expressément le pouvoir réglementaire nu Président.

1075. Les fonctions publiques une fois créées et délimitées, voyons qui désigne les fonctionnaires. La Constitution règle ailleurs la nomination des juges. Il ne s’agit ici que des agents « du gouvernement », c’est-à-dire du pouvoir exécutif , comme le prouvent les derniers mots de notre texte, rapprochés du premier alinéa de l’article suivant et de l’intitulé du chapitre V.

1070. Le Président nomme-t-il tous les agents du gouvernement? L’aflirmative semble résulter de la lecture de l’art. 04. Cependant l’art. 65 suppose qu’il y a des agents élus par les citoyens. Aucun des deux textes n’indique un moyen général de reconnaître quels fonctionnaires sont ou non électifs. — Le doute est levé à l’égard des ministres , des préfets , des agents diplomatiques , des gouverneurs de colonies, des commandants en chef de l’armée ou de la garde nationale, et (art. 80) des magistrats qui remplissent le ministère public. Tous ces fonctionnaires sont nommés par le Président, en dépit de la volonté contraire de l’Assemblée législative. D’un autre côté , le législateur est maître , en vertu de l’art. 78 , de rendre électifs les maires et les adjoints.

4077. Le doute subsiste à l’égard des fonctionnaires publics autres que ceux-là. Toutefois il semble qu’il faut chercher la règle générale dans l’art-, 04. 11 est placé le premier et s’explique dans des termes fort larges , avec d’amples développements. La mention subsidiaire , insérée dans T article 65, s’explique par le caractère mixte des maires et adjoints , qui sont à la fois agents de la commune et agents du pouvoir exécutif. D’ailleurs, selon des idées généralement admises et qui paraissent avoir été celles des rédacteurs, la responsabilité du pouvoir exécutif implique, à son prolit, une liberté illimitée dans le choix de ses agents. Donc, l’esprit de la Constitution veut que le Président con-

NOMINATION UNIVERSELLE FAITE PAR UN SEUL. 5î5 serve la nomination de tous les fonctionnaires exclusivement chargés d’une branche de la puissance exécutive. Le législateur règle seulement le choix des agents qui réunissent dans leurs mains des attributions d’une nature opposée.

1078. Ce système est-il tout à fait rationnel ? Il est permis d’en douter. Les emplois administratifs sont excessivement nombreux; leur total dépasse trois cent mille(l), suivant quelques publicistes. Une impossibilité physique s’oppose à ce qu’un seul homme, même éclairé par plusieurs ministres, choisisse, en connaissance de cause, tous les individus dont la réunion constitue cette formidable armée d’administrateurs. La signature du Président, apposée au bas de plusieurs milliers de nominations , devient une fiction véritable. Aussi, dans la pratique, c’est la préférence des agents supérieurs, qui, transmise de proche en proche, détermine le choix des agents subalternes. Le procureur général désigne au ministre les procureurs proprement dits; ceux-ci désignent, à leur tour, les juges de paix. Il en est ainsi, du moins, toutes les fois qu’une intrigue particulière ne vient pas inlluencer la détermination du Président, ou des ministres, ou des fonctionnaires qui les suivent dans la hiérarchie. Pourquoi ne pas faire passer la réalité dans la loi ? Pourquoi ne pas charger chaque agent supérieur de nommer les agents placés immédiatement au-dessous de lui , et, ainsi de suite, en descendant ? La responsabilité générale serait plus efficace : chaque fonctionnaire n’emploierait que des instruments de son choix; il ne saurait prétendre, pour sa justification, qu’ils lui ont été imposés par une volonté supérieure (2).

1079. Si le législateur ne peut retirer aux ministres la faculté de désigner leurs agents , il est libre du moins d’assujettir la désignation à des conditions réglementaires, c’està-dire, sans doute , à des conditions générales d’aptitude ou d’ancienneté , mais non à des élections préliminaires de candidats. La création d’un enseignement des sciences morales et politiques facilitera la rédaction d’une bonne loi organique de l’art. 04. M. H. Carnot tenta, en 1848, d’établir une école

(1) M. Fr. Bouvet l'évaluait à 362, 280. V. séance du 14 oct. 1848.

(2) V. M. Pinheiro-Ferreira, Manuel du citoyen, § 213.