COMPÉTENCE DO POÜVOIR LÉGISLATIF

ne pouvaient procurer la réussite. En déclarant responsable un fonctionnaire, la loi n’entend pas le punir pour avoir échoué devant l'impossible; mais le mandant est libre de n’accorder qu’une confiance limitée, et d’indiquer lui-méme au mandataire les instruments qu’il devra employer. Mieux vaut protéger l’État contre l’ambition des gouvernants que de lui ménager le bénéfice d'uue responsabilité plus étendue de leur part , à la eburge de leur donuer un pouvoir sans bornes. Je comprends qu’il faille laisser à un général d’armée la liberté de distribuer le service entre ses lieutenants ; mais il entre moins d’imprévu dans l’administration générale des affaires d’un État. La délimitation légale des départements ministériels gênera parfois, je le sais, dans la composition d’un cabinet; elle empêchera de satisfaire précisément les goûts de tel homme politique dont on souhaite le concours : si le ministère qu’on lui offre est trop modeste pour sutisfaire son ambition, on n’y pourra pas ajouter une de ces branches administratives qui voyagent, depuis un demi-siècle, d’un département à l’autre. Cet inconvénient me touche moins , je l’avoue, que l’avantage d’apprendre aux administrés et aux agents secondaires quel ministre est compétent pour régir leurs intérêts ou leur conduite. Je ne parle pas des dépenses bien superflues qu’entraînent les partages ministériels.

■1001. Nos premières assemblées avaient réglé en détail lo nombre et les attributions des ministres (1). L’empire et, à son exemple, la royauté constitutionnelle , s’arrogèrent le droit d’écarter les entraves légales; on y substitua le régime des arrêtés , dos décrets et des ordonnances. 11 serait plus curieux qu’utile de dresser la liste complète des transformations que la prérogative monarchique a fait subir à la compétence ministérielle (2). Aujourd’hui cette compétence se divise en neuf brunches : 1“ la justice ; 2“ les affaires étrangères; 3" l’instruction publique et les cultes; 4° l’intérieur; 5° l’agriculture et le commerce ; 6° les travaux publics ; 7° la guerre; 8“ la marine et les colonies; 9° les finances. Telle

(t) V. lois du 25 mal 1791 et du 10 vendémiaire an IV.

(2) 11 y a eu des ministres du trésor public, du matériel de la guerre, des cultes, des manufactures et du commerce, de la maison du roi (1).

532 CH. V, ART. 67. — LE CONTRE-SEING EST UTILE est la répartition tacitement confirmée par le dernier budget , et que doit maintenir dès lors le Président, jusqu’à la loi organique de l’article 66. Elle n’offre pas de vice essentiel. Toutefois les cultes seraient mieux placés au ministère de l’intérieur : l’État ne doit s’en occuper qu’au point de vue de la police. — Je crois aussi que l’on devrait autoriser le Président à créer un premier ministre sans portefeuille, quand il se trouve en désaccord avec l’Assemblée. V. n° 1097.

Article 67.

[hécessité de contre-seing ministériel. ]

Les actes du président de la République, autres que ceux par lesquels il nomme et révoque les ministres, n’ont d’effet que s’ils sont contre-signés par un ministre.

409t. Le contre-seing est indispensable dans les monarchies constitutionnelles. — 4093 à 95. Deux manières de le justifier aujourd’hui. — 4096. Le Président doit signer. — 4097. Il peut, en créant un premier ministre, se borner à un simple visa. — 4098. Décrets qui nomment un ministère. — 4099. Sanction de l’art. 67. — 4400. Le ministre est l’égal du Président.

1092. Dans les constitutions monarchiques, telles que la constitution anglaise, le pouvoir exécutif et ses prérogatives accessoires sont, pour toujours, dévolus à l’aîné d’une famille. L’inviolabilité de la personne sacrée du monarque est inhérente à la propriété perpétuelle dont il est investi. 11 faut bien alors , si l’on veut ménager au peuple une garantie contre les fautes du gouvernement, subordonner au contreseing d’un ministre la validité des actes de la couronne. Le ministre assume la responsabilité entière d’une faute commise, en réalité, avec la participation d’autrui. Le monarque est censé ne pas gouverner; il règne : en termes différents, il remplit à grands frais une place inutile, mais qui serait le but continuel de tentatives ambitieuses. On ne comprend guère, dans ce système, pourquoi les actes du gouvernement se font au nom du roi, et pourquoi le contre-seing-ministériel, seule signature sérieuse, n’est pas la signature unique.

4093. En sens inverse, un pouvoir exécutif responsable, tel que le fuit la constitution de 48 48, étant donné, on n’a-

BIEN QUE LE PRÉSIDENT SOIT RESPONSABLE. 533 perçoit pas, du premier coup d’œil, pourquoi la signature du Président doit être accompagnée du contre seing, c’està-dire de la signature complémentaire d’un ministre. Ou ne saurait dire du Président qu’il préside et ne gouverne pas, 11 n’est point inviolable ; une accusation peut être portée contre lui. S’il gouverne réellement, pourquoi le réduire à l’ impossibilité d’agir seul ? car telle est la conséquence de l’article 67. i

. Les rédacteurs de la Constitution avaient présent à l’esprit le régime antérieur , qui leur offrait le spectacle d’une dualité gouvernementale continue. Ils ont dû sacrifier la portion monarchique du système ; remplacer l’hérédité par l’élection populaire, et l’inviolabilité quasi-divine par la responsabilité. Mais peut-être l’habitude leur a-t-elle fait croire que la royauté constituait une magistrature véritable, et que le contre-seing d’un agent secondaire est l’accessoire essentiel de tout acte émané du chef d’un pouvoir exécutif. Si cette conjecture était juste, l’art. 67 serait le fruit d’une préoccupation. Je crois toutefois qu’on peut l’expliquer théoriquement de deux manières assez satisfaisantes.

1094. Il est sage de multiplier les garanties; deux sûretés valent mieux qu’une. La faculté de mettre en jugement le chef du pouvoir exécutif est un de ces droits qu’on ne se résout à exercer que dans des circonstances anomales; il vaut mieux lui lier les mains d’avance. Si le Président pouvait agir seul, il ne serait jamais arrêté dans la mise en œuvre de certaines idées impraticables ou inconstitutionnelles. L’obligation de trouver un associé qui accepte la solidarité de ses actes, suffira pour l’empêcher de commettre bien des fautes; elle diminue les dangers qu’entraîne l’autorité confiée à un seul homme. Les choses se passeront, en définitive, comme si l’on avait délégué le pouvoir exécutif à deux personnes, qui sont le Président et le ministre compétent pour chaque acte particulier. Cette organisation atténue encore les inconvénients de l'élection populaire appliquée au magistrat qui exécute les volontés de l’Assemblée nationale. En effet , on oblige indirectement ainsi le Président à choisir ses ministres dans la majorité. 11 faut du moins que neuf ou dix membres de la minorité consentent à courir les risques de la lutte qu’il voudrait engager contre l’Assemblée.