CH. V, AKT. 68. - GARANTIE DES FONCTIONNAIRES

tible d’être invoqué contre eux, dans toute son étendue. L’absence de loi organique ne saurait paralyser l’application d’un article exprès de la loi constitutionnelle.

Une disposition encore en vigueur de la constitution de l’an VIII couvre les agents administratifs, en masse, d’une protection particulière : elle défend de les poursuivre sans l’autorisation préalable du conseil d’état, ou, pour mieux dire (avant 1848), du Gouvernement. On a voulu rattacher cette exorbitante garantie au principe de la séparation des pouvoirs : autre chose est pourtant de juger si un citoyen a droit de prétendre, après coup, à des dommages-intérêts contre un administrateur; autre chose est de s’immiscer a priori dans les opérations administratives. L.e système de l’an VIII se réduit, au fond, àcette idée que les tribunaux ordinaires n’olfrent pas une garantie suffisante aux agents du pouvoir (1). Je ne vois d’autre conclusion à en tirer que la nécessité d’améliorer l’organisation judiciaire. Bien que le conseil d’état soit devenu indépendant, l’autorisation préalable doit être supprimée en principe et remplacée par certaines précautions dilatoires, au profit de quelques fonctionnaires politiques. La responsabilité ne signifie quelque chose qu’à la condition de pouvoir être invoquée en justice.

Le législateur conserve liberté pleine et entière sur cette question délicate. Les « garanties des fonctionnaires », mentionnées dans le projet de Constitution , ont disparu du texte définitif du dernier alinéa de notre article : la loi peut les supprimer aussi bien que les maintenir.

1107. La responsabilité embrasse, aux termes du premier alinéa, tous les actes du gouvernement et de l’administration. Ces expressions comprennent évidemment tout acte qui est un exercice du pouvoir exécutif. Elles renferment sans doute aussi les nominations et les révocations d’agents inférieurs , en tant qu’il en pourrait résulter du dommage pour la chose publique. Mais comprennent-elles les actes qui constituent un exercice de la puissance législa-

(I) Il semble qu'aux yeux de certains publicistes, les juges soient agités d’un désir perpétuel d'envahir les attributions gouvernementales. M. Laferrière n’hésite pas à proposer le maintien de l’art. 75 delaconstit. de l’an VIII; et cependant , il veut que l'on rende au pouvoir exécutif la nomination des conseillers d'état.

RESPONSABILITÉ DES ACTES LÉGISLATIFS. 341 tive, qu’ils oient été approuvés ou non par l’Assemblée nationale , et notamment les propositions de lois , les traités et les déclarations de guerre?

La négative se fonde sur un très-fort argument d’analogie, tiré de l’article 36. Les représentants, proclamés inviolables, sont affranchis de toute recherche au sujet de leurs « opinions » , et probablement aussi de leurs voles. N’y auraitil pas inconséquence à poursuivre le Président pour avoir proposé une loi ou un traité, lorsqu’on ne pourrait pas poursuivre les représentants qui l’ont appuyé de leurs suffrages ? De deux choses l’une : ou le projet a été repoussé, et il n’a causé aucun mal ; ou le projet a été adopté , et le mal a été sanctionné par l’Assemblée nationale , c’est-à-dire par le peuple quelle représente.

L’affirmative est susceptible toutefois d’ôtre défendue. Les lois administratives sont de véritables actes de gouvernement ; peut-être même sont-ce les seuls qui aient une importance de premier ordre, depuis qu’on a restreint les prérogatives du pouvoir exécutif ; surtout depuis qu’on lui a prudemment retiré le droit de paix et de guerre (4). Si on l’affranchit de toute espèce d’imputation à leur égard , l’on réduit singulièrement la portée de l’article 68. — On a pu mettre hors de cause les législateurs pour des raisons particulières, parce qu’ils sont trop nombreux, parce que leur influence individuelle est trop faible ou trop insaisissable; peut-être a-t-on confondu, en ce qui les concerne , l'irresponsabilité avec l’indépendance. 11 ne s’ensuit pas que la coopération du pouvoir exécutif devienne innocente.

4108. Tant que le suffrage universel sera respecté, il sera bien difficile , à vrai dire , d’accuser des ministres comme coupables d’avoir conçu ou mis à exécution une mesure que les représentants du peuple ont librement sanctionnée de leur vote. Pour que la chose soit possible, il faut admettre le concours d’une faute accessoire : il faut supposer que le ministère a induit l’Assemblée en erreur, soit par imprudence, soit par mauvaise foi, ou qu’il a corrompu assez de

(1) 11 est sûr, quelque système que l’on adopte sur la question, que plus on restreint un pouvoir , plus on atténue sa responsabilité.

5iî CH. V. DISTRIBUTION DE LA RESPONSABILITÉ, représentants pour se faire une majorité. Il devient alors responsable des suites, indépendamment des peines qu’il a pu encourir pour fraude ou corruption.

dl09. La hiérarchie administrative a de nombreux degrés; aucun ne met à l’abri les fonctionnaires qui l’occupent : tout agent est responsable de l’acte émané de lui. Quand plusieurs fonctionnaires concourent à l’exécution du même acte, et c’est l'hypothèse la plus fréquente, on ne voit pas, du promier coup d’œil , comment la responsabilité peut peser sur d’autres que le chef, auteur de l’ordre. Supposons que le Président ait, conjointement avec un ministre, prescrit une mesure; il semble qu’eux seuls devrait être responsables : les inférieurs , tenus d’obéir , ne sauraient empêcher le mal. — On doit distinguer, selon moi, si l’ordre est contraire, ou non , à la Constitution et aux lois. Quand la mesure prescrite est illégale , tous les agents sont responsables pour la part qu’ils y ont prise, depuis le premier degré de la hiérarchie jusqu’au sommet. Les inférieurs ne doivent obéissance que dans les limites posées par la loi. Si la mesure ne viole aucune règle obligatoire pour le Président et le ministre , la responsabilité de l’insuccès pèse sur eux seuls : les agents subalternes en sont affranchis ; seulement ils répondent de l’inexécution ou de la mauvaise exécution provenant de leur propre fait. C’est ainsi que la responsabilité se distribue entre les divers fonctionnaires chargés du pouvoir exécutif.

IHO. Le deuxième et le troisième alinéa de l’art. 08 (I) règlent une hypothèse spéciale au Président. Elle méritait, par sa gravité, d’être prévue dans le texte même de la Constitution. Il s’agit du cas où le Président attente au libre exercice de la puissance législative ; peu importe qu’il ait eu, ou non, le temps do l’usurper pour son compte.

L’attentat se manifesterait clairement dans un décret de dissolution; mais il peut se cacher sous la forme d'une prorogation pure et simple, ou se réaliser par des actes matériels qui empêcheraient l’Assemblée de se réunir ou de dé-

(l) Ils sont le résultat d’un amendement de M. Flocon, corrigé et augmenté par d'autres membres et, en dernier lieu, par la commission.

ART. 68. - COUP D’ÉTAT Dü PRÉSIDENT. 543 libérer (1). L’expulsion , à l’aide des baïonnettes , d’une portion des représentants, constituerait le crime préru, bien que le Président n’eût formulé aucun décret de dissolution, ou môme eût protesté de son respect pour la représentation nationale. V. n° 91.

Ce crime reçoit ici la qualification , un peu vieillie , de « haute trahison ». On a voulu exprimer que la violation des obligations du Président porte atteinte, dans ce cas, au pouvoir aujourd’hui le plus élevé, à la souveraineté du peuple.

La loi organique fixera le châtiment que fait encourir le crime de haute trahison , sans pouvoir infliger la peine de mort (art. 5). La Constitution se borne à déclarer le Président déchu de ses fonctions, de plein droit, et à régler les suites de cette déchéance.

L’analyse du 3e alinéa en signale trois principales.

1111. Les citoyens , ce qui comprend les ministres et tous les agents de l’autorité publique, saus exception , sont tenus de refuser obéissance au Président, môme dans les limites ordinaires de ses fonctions. Ce devoir d’insurrection légale (2) prend naissance par le seul fait du crime de haute trahison. Les simples citoyens pourront, il est vrai, attendre que l’Assemblée ait constaté la.déchéance ; mais il me parait difficile que les ministres puissent différer jusque-là de prendre parti. Ils ne mettront leur responsabilité à couvert qu’eu se hâtant de reconstituer l’Assemblée.

4142. Le pouvoir exécutif passe de plein droit à l’Assemblée nationale (3). Le Président perd en môme temps toutes ses prérogatives accessoires ; çn effet, il est déchu, sans restriction, lien est de môme, sans doute, desministres qui ont contre-signé ses décrets ou participé à son attentat. L’Assemblée succède au droit de révoquer et de nommer tous les agents. Elle exerce cette prérogative , ainsi que le

(1) Comme au 18 fructidor an V et an s juillet 1815.

(2) La commission , en modifiant l’amendement de M. Flocon , voulait éviter de donner au droit d'insurrection une consécration constitutionnelle. L'expression l’a entraînée plus loin que aa pensée. V. n»* 1002-3.

(3) Par dérogation à l’art. 70-4» qui charge le vice-président de remplacer le Président empéclié. Cette phrase a été introduite par la commission, pour faire droit 4 une remarque de M. Perrée sur l’insufttsance de l’intervention du vice-président.

544 CH. V. POUVOIR EXÉCUTIF DE L’ASSEMBLÉE, droit de grâce, sans être obligée de prendre l’avis du conr seil d’état. — Les ministres conservent les fonctions qui ont pour objet d’assurer l’exécution des lois et les exercent sous leur responsabilité, à moins qu’un ordre ne soit formulé par l’Assemblée : alors ils obéissent et ne répondent plus que de l’omission d’exécuter l’ordre ou de sa mauvaise exécution.

Ils n’exercent l’initiative des lois qu’avec la permission de l’Assemblée (qui, à vrai dire, aurait tort de la leur refu-, ser) ; ils ne peuvent l’obliger à délibérer de nouveau sur ses décrets. La promulgation des lois peut être faite par le président de l’Assemblée nationale ; mais celle que ferait le ministre de la justice ne serait pas entachée de nullité. Le ministre des affaires étrangères négocie les traités et vérifie les lettres qui accréditent les ambassadeurs. Pour ratifier un traité, il transmet une expédition du décret d’homologation rendu par l’Assemblée. , r <

13. En résumé, la décision qui fait passer le pouvoir exécutif à l’Assemblée nationale, décision qui semble établir une confusion extraordinaire de pouvoirs , ne produira pas un changement très-considérable dans le mode d’administration des affaires publiques. Le résultat principal sera d’astreindre les ministres à consulter l’Assemblée ; or , c’est ce qui a lieu en temps normal pour les questions importantes.

A l’égard des all'aires d’un intérêt médiocre , l’Assemblée sera toujours libre de donner plein pouvoir aux ministres. Elle se débarrassera de la nomination des agents secondais res, en la laissant faire par leur supérieur immédiat. Elle fera bien de nommer un président du conseil qui signera chaque; acte avec le ministre compétent.

Au surplus , nul doute que l’application de l’art. 68 ne „ suscite des difficultés singulières. iu ;< ot

H 14. L’Assemblée est appelée à donner l’exemple de là défense de la Constitution et à protéger la résistance légale.

Il convient donc qu’en s’emparant du pouvoir exécutif elle constate le crime du Président, et déclare sa déchéance dans une proclamation promptement et partout publiée. ,,, n

Elle ne doit pas d’ailleurs perpétuer son omnipotence exceptionnelle, que la nécessité seule justifie ; aussitôt qu’elle a pris les mesures les plus urgentes et assuré le triomphe de

ART. 68. — DEVOIRS DK LA HAUTE COUR. 546 la loi, elle convoque les citoyens pour élire un nouveau Président.

4445. Iæ haute cour doit procéder au jugement du Président et de ses complices. A cet effet, elle est tenue : 4° de se réunir immédiatement; 2° de fixer le lieu où elle jugera le procès ; 3° de convoquer les jurés (1); 4“ de désigner les magistrats chargés du ministère public. La gravité des circonstances a fait déroger ici aux règles générales (arj. 94-3° et 92-3°); mais sans beaucoup d’utilité, à mon avis. Ce qui importe, quand lé chef 'du pouvoir exécutif essaie un coup d'état, ce n’est pas de le juger, mais de paralyser ses tentatives d’usurpation. Il vaudrait mieux, pour que les juges pussent décider impartialement, attendre que l’irritation publique se fût refroidie. On verra que la haute cour est composée de membres de la cour de cassation ; or, ces derniers tiennent leur titre du Président ; leur intervention n’offre donc pas une garantie suffisante.

1446. Iî’ obligation de se réunir immédiatement, c’està-dire, sans doute, aussitôt qu’ils connaîtront l’attentat, leur est imposée « à peine de forfaiture » : ou, pour parler plus correctement : sous les peines de la forfaiture. Les juges de la haute cour peuvent donc, s’ils laissent écouler un intervalle trop grand sans se réunir, être poursuivis eux-mêmes comme coupables d’avoir forfait ou manqué à leurs devoirs de magistrats. Ceux d’entre eux qui auront essayé de se constituer en tribunal devront être acquittés. Il y a plus : si l’Assemblée a donné les mains au coup d’état, et que l’accomplissemeut de leurs devoirs ait été impossible, on ne saurait les dire coupables.

1417. Les rédacteurs ont oublié les coups d’état qui ne consistent pas à paralyser' l’exercice du pouvoir législatif. Tant que l’Assemblée fonctionne, elle peut mettre en accusation le Président. Cette lacune sera comblée par la loi organique.

(I) Le président ou l’un des juges doit requérir le premier magistrat de l’ordre judiciaire dansciiaque département, de tirer au sort un juré (art. 93].

- CH. V, ART. fi9. — LES MINISTRES

Article 69.