ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES

d’administration publique. Les autres ne sont déterminées que par leur objet; leur exercice demeure subordonné, soit à des dispositions organiques , soit à une décision parlementaire. Bien plus, le quatrième alinéa du texte réserve en termes généraux toute une catégorie d’attributions dont l’objet même n’est pas indiqué.

Pour nous faire une idée nette de la compétence du Conseil d’état, nous distinguerons les attributions qui se rattachent à la puissance législative, de celles qui se réfèrent à la puissance exécutive.

Les premières consistent à rédiger des projets de lois ou de règlements; les autres à contrôler ou surveiller la conduite des divers agents du pouvoir.

Occupons-nous d’abord des attributions quasi-législatives.

1150. Le Conseil d’état n’a le droit ni de proposer ni de sanctionner les lois. 11 ne participe au pouvoir législatif qu’au point de vue de la discussion. En cela, il ressemble au tribunat de l’an VIII; mais la discussion du Conseil ne dispense pas de celle qui doit s’ouvrir au sein de l’Assemblée nationale. L’intervention du Conseil d’état n’est pas d’ailleurs constante : on distingue à cet égard si les projets émanent du Président ou d’un représentant du peuple. La communication des premiers est obligatoire, mais seulement dans les cas spécifiés par la loi organique (1). La communication des seconds est toujours facultative pour l’Assemblée.

L’article 75 n’autorise pas le Président à réclamer l’examen des « projets d’initiative parlementaire » (2); il ne le défend pas non plus. D’ailleurs, c’est le moyen de préparer l’exercice intelligent du véto suspensif accordé par l’article 58.

1151. L’idée que j’ai donnée de la nature du pouvoir législatif servira , dans la pratique , à reconnaître dans quels

(t) La loi du 3 mars 1849 a fait, de l'obligation de communiquer, la règle générale, ce qui n’est pas très-conforme à l’esprit de l’art. 75-1°, mais n’offre pas d’ailleurs de graves inconvénients.

(2) Comme le décide la loi du 3 mars 1849.

866 CH. Vf, ART. 78. — CONSEIL D'ÉTAT,

cas il convient de consulter le Conseil d’état. Les lois qui ne contiennent, à proprement parler, que des actes de haute administration , n’ont pas en général besoin de l’examen préalable; leur rédaction est indifférente; souvent elles ont Un caractère d’urgence. Au contraire, les codes et les lois qui se rattachent au droit civil et criminel ne sauraient être trop élaborés; l’avis d’un corps indépendant des auteurs de l’initiative éclaire l’Assemblée nationale , sans limiter sa puissance.

1152. L’intervention du Conseil d’état consiste, aux termes de la loi constitutionnelle, dans un « examen préalable s, c’est-à-dire dans une discussion; car l’examen fait par une assemblée n’est pas autre chose. Cette discussion serait bien superflue , si elle ne devait aboutir à une décision favorable ou défavorable. Donc le Conseil d’état, après avoir examiné ou discuté un projet de loi , doit résumer son opinion par un vote. Il conclut son examen en conseillant d adopter ou de repousser le projet dans son ensemble. S’il conseille l’adoption, il indique les amendements convenables. 11 peut exposer ses motifs.

Les conclusions du Conseil d’état doivent être communiquées à l’Assemblée; autrement, elles demeureraient inutiles. Tout au plus, excepterais-je le cas où le Gouvernement, dont émane le projet examiné, aurait. effectué toutes les corrections proposées par le Conseil ; encore est-il bon que f Assemblée en soit instruite : cette circonstance peut influencer son vote. Selon moi, le Conseil d’état devrait déléguer un orateur pour défendre le résultat de son examen préalable dans le sein de l’Assemblée nationale (1). En le décidant ainsi, l’on ne violerait point la Constitution : elle permet aux ministres de se faire assister par des commissaires.

1153. L’examen du Conseil d’état a pour but d’éclairer; il n’oblige point; l’Assemblée législative demeure maîtresse de s’en écarter entièrement. L’avis du Conseil n’oblige même pas le Président qui a communiqué le projet ; il est libre de persister dans sa pensée primitive. Le projet présenté à

(I) Ainsi que le faisait le tribunal, sons la constitution de l’an VIII.

ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES; SANCTION. 5f»7 l’Assemblée doit, dons ce cas, être accompagné d’amendemenLs indiqués par le Conseil.

On peut soutenir qu’une loi est irrégulière en la forme, lorsque, proposée par le Président , elle n’a pas été soumise à l’examen préalable du Conseil d'état, voulu parla loi organique. L’art. 75 exige que le Conseil soit consulté; et sa disposition serait illusoire, s'il était permis d’en négliger impunément l’observation. L’influence morale uttachée R l’examen préalable aurait peut-être changé la décision du législateur. — Néanmoins, j’incline vers l’opinion contraire. La loi serait inattaquable , si elle avait été proposée par du représentant ; pourquoi serait-elle irrégulière dans le cas où elle, émane du Gouvernement? L’Assemblée est investie de toute la puissance législative, et ne la partage avec personne. Elle n’est point astreinte à consulter le Conseil d’état; elle peut donc discuter elle -même et voter sans l’examen préalable.

1154. Mais l’Assemblée peut refuser de recevoir* et, à plus forte raison , de renvoyer à ses bureaux un projet ministériel qui devait être soumis au Conseil et ne l'a pas été. C’est même pour elle une obligation morale. Elle peut aussi le recevoir pour le renvoyer au Conseil.

Je vais (dus loin : en pareil cas, le Conseil d’état peut, selon moi, procéder d’oflicc à l’examen du projet s’il en a connaissance , ou en réclamer la communication.

Le renvoi peut être ordonné en tout état de cause , quel que soit l’auteur du projet. Une ou deux délibérations parlementaires ne fout bien souvent que rendre sensibles les difficultés dont sont hérissées certaines questions. L’Assemblée ne saurait s’entourer de trop de lumières. — Par le même motif, le renvoi peut être ordonné plusieurs fois. — Le projet définitivement voté n’est pas susceptible d’être renvoyé au Conseil, ù moins que le Président n’ait réclamé une délibération nouvelle.

En somme , le Conseil d’état joue, à l’égard des propositions de lois, le rôle d’une seconde chambre purement consultative : il éclaire et avertit, sans entraver.

H 55. A l’égard des règlements d’administration publique, ces sortes de lois secondaires dont la rédaction , à cause de ses détails minutieux , est délaissée des assemblées légis-